Справа № 813/1135/15
Суддя: Кравців Олег Романович
Дата ухвалення: 2015-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 грудня 2015 року Справа № 813/1135/15

15 год. 28 хв.

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючий суддя Кравців О.Р.,

секретар судового засідання Приймак С.І.,

від позивача ОСОБА_1,

від відповідача ОСОБА_2,

від третьої особи 1 не прибув,

від третьої особи 2 не прибув,

розглянув у судовому засіданні адміністративну справу за позовом Малого приватного підприємства Транспортник до Львівської обласної державної адміністрації, треті особи, ОСОБА_3 районна державна адміністрація, Головне територіальне управління юстиції у Львівській області, про визнання розпорядження незаконним та нечинним.

Суть справи.

До Львівського окружного адміністративного суду звернулося Мале приватне підприємство Транспортник (далі позивач, МПП "Транспортник") з адміністративним позовом до Львівської обласної державної адміністрації (далі відповідач, Львівська ОДА), третя особа, ОСОБА_3 районна державна адміністрація (далі третя особа 1, ОСОБА_3 РДА), Головне територіальне управління юстиції у Львівській області (далі третя особа 2, ГТУЮ у Львівській області), в якому просить:

- визнати незаконним розпорядження в.о. голови Львівської обласної державної адміністрації №532/0/5-14 від 14.10.2014 року, оскільки при його прийнятті було порушено передбачений чинним законодавством порядок його прийняття;

- визнати розпорядження в.о. голови Львівської обласної державної адміністрації №532/0/5-14 від 14.10.2014 року нечинним.

Позовні вимоги мотивовані тим, що при прийняття розпорядження голови Львівської ОДА порушено передбачену законодавством процедуру його прийняття, а також відсутня реєстрація цього розпорядження як нормативно-правового акту Львівської ОДА в органах юстиції. Зокрема, відповідно до п. 120 Регламенту Львівської обласної державної адміністрації розпорядження голови ОДА нормативного характеру підлягають обовязковій державній реєстрації у Головному управління юстиції Львівської області згідно з Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, чого відповідачем зроблено не було.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав повністю з підстав викладених у позовній заяві та додаткових поясненнях /а.с.79-82/, та пояснив суду, що з таких підстав розпорядження голови Львівської ОДА №532/0/5-14 від 14.10.2014 року позивачем ще не оскаржувалося. Просив позов задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечив повністю з підстав викладених у письмових запереченнях /а.с.51-52/. Вважає, що оскаржуване розпорядження не є нормативно-правовим актом, а носить індивідуально-правовий (ненормативний) характер. Відповідно до п. 119 регламенту Львівської ОДА розпорядження голови ОДА ненормативного характеру набирають чинності з моменту їх видання, якщо самими розпорядженнями не встановлено більш пізній термін набрання чинності. Ця норма відповідає нормі п. 69 Типового регламенту місцевої державної адміністрації. Також повідомив, що вищевказане розпорядження було предметом судового дослідження у Львівському окружному адміністративному суді у справі № 813/7240/14. Під час розгляду цієї справи судом досліджувалося питання дотримання встановленого законодавством порядку підготовки та прийняття. Просив у задоволені позову відмовити.

Представник третьої особи 1, ОСОБА_3 РДА, подав письмові пояснення на адміністративний позов /а.с.66-68/. Вважає позовні вимоги законними та обґрунтованими, оскаржуване розпорядження таким, що містить ознаки нормативно-правового акту, а тому процедуру його прийняття порушеною. Просив позов задоволити.

Третя особа 2, ГТУЮ у Львівській області, явку уповноваженого представника в судове засідання не забезпечила, про дату, час та місце розгляду справи повідомлена належним чином, клопотань про відкладення розгляду справи чи іншого змісту не подавала.

Суд заслухав пояснення представників сторін, зясував обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги та заперечення та ті, які мають інше значення для вирішення справи, повно, всебічно та обєктивно дослідив докази у справі, та -

в с т а н о в и в :

Головою Львівської ОДА прийнято розпорядження від 14.10.2014 року №532/0/5-14 «Про врегулювання окремих питань», яким відповідно до ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», розпорядження Голови ЛОДА від 16.01.2013 року №10/0/5-13 «Про надання повноважень з організації перевезень на автобусних маршрутах загального користування», із врахуванням листів Міністерства інфраструктури України від 27.09.2014 року №11009/25/10-13 і від 22.07.2014 року №8005/25/10-14, звернень ТзОВ «Львівське АТП-14631» від 22.08.2014 року №08-642 і від 02.09.2014 року №09-671 та виявлених порушень при проведенні 08.08.2014 року ОСОБА_3 РДА конкурсу з визначення автомобільних перевізників, а саме порушенням п.п.23, 24, 28, 36, 40, 42 постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року №1081 «Про затвердження порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» доручено:

1) Департаменту розвитку інфраструктури, дорожнього господарства та паливно-енергетичного комплексу ОДА (ОСОБА_4М.) відкликати лист, адресований головам РДА від 20.06.2014 року №1-1/1861-2, в частині організації перевезень пасажирів на приміських автобусних маршрутах сполученням між населеними пунктами району та містами обласного значення, розташованих на території того ж району, та забезпечити тимчасове обслуговування, оголошення і проведення конкурсів на визначення перевізників для обслуговування перевізників для обслуговування пасажирів на відповідних маршрутах;

2) скасувати розпорядження голови ОСОБА_3 РДА від 18.08.2014 року №178 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району» та від 03.07.2014 року №124 «Про затвердження умов конкурсу з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування» (зі змінами);

3) ОСОБА_3 РДА вжити заходів: щодо припинення дії договорів, підписаних за результатами проведеного 08.08.2014р. конкурсу; привести розпорядчі документи, в частині організації та проведення конкурсів на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району, у відповідність до чинного законодавства; вжити заходів щодо тимчасового забезпечення організації перевезень, оголошення та проведення конкурсів на визначення перевізників для обслуговування пасажирів на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району, окрім приміських автобусних маршрутів загального користування сполученням між населеними пунктами району та містами обласного значення, розташованих на території району /а.с.53-54/.

Прийняттю даного розпорядження передувала пояснювальна записка до проекту розпорядження «Про врегулювання окремих питань» та службова записка від 14.10.2014 року № 1-1/3325-2 /а.с.55-57/.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів згідно з ч. 2 цієї ж статті можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Юрисдикція адміністративних судів, відповідно до ч. 1 ст. 17 КАС України, поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Закріплений у ч. 1 ст. 11 КАС України принцип змагальності сторін передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ч. 1 ст. 69 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Предметом доказування відповідно до ч. 1 ст. 138 КАС України є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.

Судом з матеріалів справи встановлено, що розпорядження голови Львівської ОДА від 14.10.2014 року №532/0/5-14 «Про врегулювання окремих питань» було предметом розгляду у адміністративній справі № 813/7240/14 за позовом МПП "Транспортник" до Львівської ОДА, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_3 РДА, МПП «Західтранс», ТОВ «Канзас», МКП «Транс-Екіпаж», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ТОВ «Львівське АТП-14631» про визнання протиправним та скасування розпорядження.

За результатами розгляду цієї справи Львівським окружним адміністративним судом прийнято постанову від 10.02.2015 року у справі № 813/7240/14 /а.с.37-46/, залишену без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.10.2015 року, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Зокрема, суд дійшов висновку про наявність у Львівської ОДА достатніх повноважень для скасування розпоряджень ОСОБА_3 РДА, зокрема, у випадку їх суперечності Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або ж недоцільності неекономності, неефективності за очікуваними чи фактичними результатами; про достатність повноважень для доручення Департаменту розвитку інфраструктури, дорожнього господарства та паливно-енергетичного комплексу ЛОДА відкликати лист, адресований головам РДА від 20.06.2014 року №1-1/1861-2 (п. 1 Розпорядження); та про те, що організаторами проведення конкурсу на автобусному маршруті загального користування, а саме на міжміському і приміському маршрутах, які не виходять за межі території Автономної Республіки Крим, області (внутрішньообласний маршрут), є обласні, а не районні державні адміністрації, а відтак, процедура підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року № 1081, стосується виключно обласних державних адміністрацій /а.с.37-46/.

За правилами ч. 1 ст. 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Однак, представник позивача пояснив суду, що у даній справі оскаржується встановлена законодавством процедура підготовки та прийняття розпорядження як нормативно-правового акта прийнятого субєктом владних повноважень, яка на його переконання недотримана. Зокрема, не проведено обовязкову державну реєстрацію у Головному управлінні юстиції Львівської області, як нормативно-правового акту, всупереч Положенню про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади.

З цього приводу суд враховує наступне.

Законом України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що організаційні, процедурні питання внутрішньої діяльності обласної державної адміністрації регулюються регламентом обласної державної адміністрації. Чинний Регламент Львівської ОДА затверджений розпорядженням голови Львівської ОДА від 25.11.2013 року №833/0/5-13 (далі Регламент).

Відповідно до Регламенту на виконання актів законодавства, указів, розпоряджень та доручень Президента України, доручень Премєр-міністра України та за власною ініціативою голова обласної державної адміністрації видає одноособово в межах своїх повноважень розпорядження (п. 96).

Проекти розпоряджень голови обласної державної адміністрації (далі проекти розпоряджень) готують структурні підрозділи облдержадміністрації, апарат, а також територіальні органи центральних органів виконавчої влади, районні державні адміністрації та інші установи (п. 97 Регламенту).

Головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження (додаток 6), що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження. До пояснювальної записки у разі потреби можуть додаватися інформаційно-довідкові матеріали (таблиці, графіки тощо). Загальний обсяг пояснювальної записки не повинен перевищувати чотирьох аркушів (п. 101 Регламенту).

Розпорядження голови облдержадміністрації ненормативного характеру набирають чинності з моменту їх видання, якщо самими розпорядженнями не встановлено більш пізній термін набрання чинності. Розпорядження доводяться до їх виконавців та оприлюднюються відповідно до чинного законодавства (п. 119 Регламенту).

Згідно з вимогами п. 120 Регламенту розпорядження голови обласної державної адміністрації нормативного характеру підлягають державній реєстрації в Головному управлінні юстиції у Львівській області згідно з Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року №731.

Згідно з ч. 1 та ч. 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

В обґрунтування власної правової позиції відповідачем надано суду:

- пояснювальну записку до проекту розпорядження, в якій викладено обґрунтування необхідно прийняття даного розпорядження, мету і шляхи її досягнення, правові аспекти, прогнози результатів /а.с.56-57/;

- службову записку від директора Департаменту розвитку інфраструктури, дорожнього господарства та паливно-енергетичного комплексу облдержадміністрації щодо внесення на опрацювання в апарат ОДА проекту розпорядження /а.с.55/.

Щодо не реєстрації оскаржуваного розпорядження в органах юстиції як нормативно-правового акта відповідач зазначив, що розпорядження не є нормативно-правовим актом, а тому така реєстрація не проводилася.

Зазначення у пояснювальній записці, що метою прийняття розпорядження є скасування нормативних документів ОСОБА_3 РДА на підставі ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" відповідач пояснив застосуванням узагальненого правового формулювання.

З врахуванням передбачення можливості ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" скасовувати розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку (абз. 3), суд бере до уваги такі покликання відповідача.

В обґрунтування правової позиції щодо нормативного характеру оскаржуваного розпорядження Львівської ОДА позивач вказує на те, що скасоване ним розпорядження ОСОБА_3 РДА торкається невизначеного кола осіб потенційних учасників конкурсу і розраховане на невизначене коло осіб і на невизначений час дії, оскільки умови конкурсу, про які йдеться у розпорядженні ОСОБА_3 РДА, розраховані на невизначену кількість учасників /а.с.79-82/.

З врахуванням того, що предметом спору є розпорядження Львівської ОДА, а не ОСОБА_3 РДА, суд не бере до уваги такі покликання представника позивача.

Також, представником позивача надано суду висновок наукових працівників Львівського національного університету ім. І.Франка стосовно юридичної природи приписів розпорядження Львівської ОДА від 14.10.2014 року, в якому зазначено, що дане розпорядження має змішану регулятивну природу, оскільки включає в себе приписи як нормативного так і індивідуального характеру. З огляду на змішану регулятивну природу, воно мало б відповідно до п. 20 Регламенту Львівської ОДА підлягати державній реєстрації в Головному управлінні юстиції Львівської області згідно з Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року № 73 /а.с.50/.

На противагу таким покликанням відповідачем надано суду довідку ГУЮ у Львівській області №184 від 24.11.2014 року за результатами проведеної щомісячної безвиїзної та щомісячної виїзної перевірки Львівської ОДА щодо додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. Згідно з довідкою за переліком розпорядчих документів прийнятих Львівською ОДА за жовтень 2014 року, надісланим субєктом нормотворення листом від 04.11.2014 року за № 5/9-6119/0/2-14/4-3 не виявлено нормативно-правових актів, що підлягають державній реєстрації в органі юстиції. У довідці викладено висновок про те, що за результатами проведеної безвиїзної та виїзної перевірки у Львівській ОДА за жовтень 2014 року порушень вимог законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, за які відповідно до ст. 18841 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність, не виявлено /а.с.70-71/.

Також, суд звертає увагу сторони позивача на те, що відповідно до п 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року № 731, на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Таким чином, суд зважає на покликання представника позивача на притаманність оскаржуваному розпорядженню деяких ознак, що можуть вказувати на змішану регулятивну природу розпорядження, проте з урахуванням того, що законодавство прямо не зобовязує субєктів видання обовязково реєструвати такі акти як нормативні, а також викладених у довідці ГУЮ у Львівській області висновків перевірки про додержання Львівською ОДА законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, суд вважає необґрунтованими позовні вимоги про визнання незаконним та нечинним розпорядження.

Відповідно до ст. 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, а тому у задоволенні адміністративного позову слід відмовити повністю.

Згідно з ст. 94 КАС України відшкодування судових витрат позивачеві, якому відмовлено у позові, не передбачено.

Керуючись ст.ст. 2, 7-14, 17-20, 50, 69-72, 86, 94, 136, 138, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

п о с т а н о в и в :

1. У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

2. Судові витрати покласти на позивача.

Постанова може бути оскаржена, згідно зі ст. 186 КАС України, протягом 10 днів з дня її проголошення чи отримання копії постанови, шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили, згідно зі ст. 254 КАС України, після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження. Якщо строк апеляційного оскарження буде поновлено, то вважається, що постанова суду не набрала законної сили.

У судовому засіданні проголошено вступну та резолютивну частини ухвали.

Повний текст ухвали складено та підписано 14.12.2015 року.

Суддя Кравців О.Р.