Справа № 2а-15318/11/2670
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2015-12-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 грудня 2015 року м. Київ К/800/54871/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Калашнікової О.В.,

Суддів: Васильченко Н.В.,

Леонтович К.Г.

секретар судового засідання - Маджар О.М.

за участю позивача ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління юстиції у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 липня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року у справі № 2а-15318/11/2670 за позовом Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Анди" , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Головного управління юстиції у м. Києві третя особа - Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_3, ОСОБА_2, Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Анди" звернулися в суд з позовом до Головного управління юстиції у м. Києві, третя особа - Виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просили: визнати дії відповідача по відмові у скасуванні рішення про державну реєстрацію зареєстрованих за №20/879, №21/880, №22/881, №23/882, №24/883, №25/884 від 06.06.2011 року актів Київської міської держаної адміністрації (надалі - КМДА) протиправними; зобов'язати відповідача скасувати рішення про державну реєстрацію, а саме: №20/879, №21/880, №22/881, №23/882, №24/883, №25/884 від 06.06.2011 року

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 липня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі. Визнано протиправними дії Головного управління юстиції у м. Києві по відмові у скасуванні рішень та зобов,язано скасувати рішення про державну реєстрацію, а саме: №20/879, №21/880, №22/881, №23/882, №24/883, №25/884 від 06.06.2011 року.

Не погоджуючись з оскаржуваним судовим рішенням, Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, заслухавши заперечення ОСОБА_2, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судових рішень, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_3, ОСОБА_2, Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Анди" звернулися в суд з позовом до Головного управління юстиції у м. Києві.

Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2014 року в судовому засіданні було залучено в якості третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача - виконавчий орган Київської міської ради - Київську міську державну адміністрацію.

31.05.2011 року головою Київської міської державної адміністрації було винесено розпорядження, зокрема: №857 «Про встановлення тарифів на теплову енергію та встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням» (надалі - Розпорядження №857); №858 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для проведення розрахунків з населенням та тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення» (надалі - Розпорядження №858); №859 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з бюджетними установами та іншими споживачами» (надалі - Розпорядження №859).

Під час проведення розгляду Відповідачем поданих на державну реєстрацію нормативно-правових актів, жодних порушень не виявлено, про що надано відповідні висновки про державну реєстрацію нормативно-правових актів, а саме: висновок про державну реєстрацію нормативно-правових актів КМДА від 06.06.2011 р. щодо Розпорядження №857; висновок про державну реєстрацію нормативно-правових актів КМДА від 06.06.2011 р. щодо Розпорядження №858; висновок про державну реєстрацію нормативно-правових актів КМДА від 06.06.2011 р. щодо Розпорядження №859.

Суди попередніх інстанцій висловили критичне ставлення до наданих Висновків Відповідача, в яких зафіксовано про відсутність порушень під час винесення КМДА Розпорядження №857, Розпорядження №858, Розпорядження №859.

06.06.2011 р. відповідачем було прийнято рішення про реєстрацію: за №20/879 - Розпорядження №857 і Тарифи на теплову енергію, що виробляється підприємствами, установами та організаціями, на балансі яких знаходиться котельні, для потреб населення, затверджених Розпорядженням №857; за №21/880 - Тарифи на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавця цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням, з оплатою останнім не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим, затвердженим Розпорядженням №857; за №22/881 - Розпорядження №858 та Тарифи на комунальні послуги з централізованого постачання холодної гарячої води для населення для проведення розрахунків виробника цих послуг ПАТ «АК «Київводоканал» з виконавцями цих послуг усіх форм власності (при відсутності відповідних будинкових або квартирних засобів обліку), затвердженого Розпорядженням №858; №23/882 - Тарифи на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води виконавцями цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням, з оплатою останнім не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим, затверджених Розпорядженням №858; №23/883 - Тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення для населення, що надаються Київським квартирно-експлуатаційним управлінням Міністерства оборони України, затверджених Розпорядженням №858; №25/884 - Розпорядження №859 і Тарифи на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцями цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з бюджетними установами та іншими споживачами, затверджених Розпорядженням №859.

Листом від 20.06.2011 року ОСОБА_2 звернувся до відповідача із пропозицією: переглянути зареєстровані Розпорядження №857, Розпорядження №858 та Розпорядження №859; скасувати рішення про державну реєстрацію Розпорядження №857, Розпорядження №858 та Розпорядження №859.

06.06.2011 року відповідачем листом №Б-2268 «Щодо скасування рішень про державну реєстрацію розпоряджень КМДА» відмовлено в задоволенні заяви із зазначенням, що під час проведення перегляду порушень не виявлено.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачем під час проведення реєстрації Розпорядження № 857, Розпорядження № 858, Розпорядження № 859 не було дотримано положень Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 року N 34/5, ст. 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» - далі Закону №1160. Суди дійшли висновку, що у відповідача були підстави для скасування державної реєстрації нормативно-правових актів.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій виходячи з наступного.

Згідно ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано; безсторонньо; добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень, та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 року N 395/2011 (далі - Положення), Міністерство юстиції України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мін'юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, зокрема, з формування та забезпечення реалізації державної правової політики, а також у сфері виконання кримінальних покарань.

Відповідно до пункту 9 Положення Міністерство юстиції у межах повноважень, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

У своїй діяльності щодо реєстрації нормативно-правових актів Мін'юст керується Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року N 731, та Порядком подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 року N 34/5 (далі - Порядок).

Відповідно до абзацу першого пункту 1 Положення державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року N 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади".

За змістом пунктів 1, 2 зазначеного Указу нормативно-правові акти, які видаються органами виконавчої влади та які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, підлягають державній реєстрації. При цьому державну реєстрацію нормативно-правових актів КМДА здійснює Київське міське управління юстиції.

Також у Рішенні Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року N 21-рп/2003 зазначено, що КМДА є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади.

З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київській міській раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.

Так, відповідно до пункту 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади державна реєстрація нормативно-правового актів полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколом до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Крім того, пунктом 13 Порядку передбачено підстави відмови у державній реєстрації, а саме:

а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, Міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire;

б) видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт:

порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; містить норми, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства;

видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності";

в) не узгоджено із заінтересованими органами або не повідомлено про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців щодо нормативно-правового акта, прийнятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань. Що стосується соціально-трудової сфери, та проведену роботу з врахуванням їх зауважень і пропозиції

г) викладено з порушенням правил правопису та нормопроектувальної техніки;

д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Відповідно до ч.2 ст.25 Закону №1160 у разі виявлення будь-якої з цих обставин спеціально уповноважений орган, його територіальний орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта.

В п.5 Порядку №32/5 передбачено, що скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта здійснює орган державної реєстрації, який здійснив державну реєстрацію цього акта. У разі надходження до Міністерства юстиції України скарги на нормативно-правовий акт, зареєстрований територіальним управлінням юстиції, або в разі виявлення Мін'юстом під час перевірки зареєстрованого територіальним управлінням юстиції нормативно-правового акта, що суперечить чинному законодавству, Міністерство юстиції України має право скасувати рішення про державну реєстрацію такого акта за встановленою цим Порядком процедурою. Скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта здійснюється незалежно від часу його державної реєстрації.

В п.6 Порядку №32/5 визначено, що перегляд зареєстрованого нормативно-правового акта з метою скасування рішення про його державну реєстрацію здійснюється органом державної реєстрації у разі надходження пропозицій від органів виконавчої влади, інших юридичних осіб, громадян та з власної ініціативи.

При надходженні пропозицій орган державної реєстрації їх аналізує, здійснює перегляд нормативно-правового акта, щодо якого надійшла пропозиція, на відповідність чинному законодавству за станом на момент перегляду та приймає відповідне рішення залежно від результатів перегляду.

Відповідно до встановлених по справі обставин вбачається, що діючою у якості виконавчого органу Київської міської ради, що підзвітний КМР з питань віднесених до відання місцевого самоврядування - Київською міською державною адміністрацією, в особі голови Попова О. прийняті розпорядження про встановлення тарифів на теплову енергію та встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням, про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для проведення розрахунків з населенням та тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з бюджетними установами та іншими споживачами, державна реєстрація яких оскаржується по справі.

Відповідно до підпункту 2 пункту «а» стаття 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР зі змінами Законом України від 01.07.2010 р. N 2404-VI, який набрав чинності з 31 жовтня 2010 року (далі - Закон №280/97-ВР), в редакції, що діяла на час спірних відносин, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

б) встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, які встановлюються Національною комісією регулювання ринку комунальних послуг України), транспортні та інші послуги.

Статтею 2 Закону України від 09.07.2010 року № 2479-VI "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" встановлено, що органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг. Порядок організації діяльності національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, визначається Законом України "Про природні монополії".

До питань виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, встановлених ст. 26 Закону №280/97-ВР вирішення зазначених питань не віднесено.

Встановлені по справі обставини свідчать про те, що під час надання висновків по оскаржуваним реєстраціям відповідачем залишено без належної оцінки питання щодо розмежування компетенції виконкому міської ради та Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України для визначення відповідно до ст.. 14 закону України «Про житлово-комунальні послуги» видів послуг, що були предметом розпоряджень виконкому.

З огляду на невизначеність відповідача в вищезазначеному питанні, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про відсутність правового висновку відповідача і в частині того, що є за своїм змістом зареєстровані розпорядження рішеннями, прийнятими уповноваженим регуляторним органом, які мають локальний характер і розраховані на широке коло осіб та для неодноразового застосування, тобто за своїми ознаками нормативно-правовим актом, положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин.

Не усунуто відповідачем зазначені недоліки під час вирішення питання про скасування державної реєстрації нормативно-правових актів.

Так, відповідно до Закону №1160 державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

В ст.1 Закону №1160 під регуляторним актом розуміється: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

В ч.1 ст.25 Закону №1160 передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із спеціально уповноваженим органом або його відповідним територіальним органом; щодо проекту регуляторного акта спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні; урядовим комітетом або апеляційною регуляторною комісією не прийнято рішення стосовно поданої розробником проекту регуляторного акта скарги щодо відмови в погодженні цього проекту спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом; розробником проекту регуляторного акта не виконано рішення урядового комітету або апеляційної регуляторної комісії стосовно скарги щодо відмови в погодженні цього проекту спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом.

Як вбачається зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин, відповідачем не з'ясовано чи були опубліковані проекти регуляторних актів КМДА, чи проводився аналіз їх регуляторного впливу, чи були погоджені дані проекти із спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом.

Виходячи з вищезазначеного, колегія суддів Вищого адміністративного суду приходить до висновку, що оскаржувані реєстраційні рішення зареєстровано та внесено до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів відповідачем з порушенням зазначеного Порядку.

Колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що по даній справі оскаржувані дії по відмові у скасуванні рішень про державну реєстрацію зареєстрованих актів без врахування принципів, передбачених ч. 3 ст. 2 КАС України, порушили права позивачів, тому були наявні підстави для зобов'язання відповідача до скасування таких рішень.

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухвалені судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 211, 213, 221, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Головного управління юстиції у м. Києві - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 липня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя (підпис)

Судді: (підписи)

З оригіналам згідно

Помічник судді Ю.М. Дрибас