Справа № 274/5301/15-а
Суддя: Потапова Т. М.
Дата ухвалення: 2015-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 274/5301/15-а
Номер провадження2-а/0274/176/15
ПОСТАНОВА

Іменем України

15.12.2015 року Бердичівський міськрайонний суд Житомирської області як адміністративний суд, в складі головуючого-судді Потапової Т.М., з участю секретаря Білань О.В., позивача, його представника ОСОБА_1, представників відповідача ОСОБА_2, ОСОБА_3, розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Бердичеві справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до міського голови ОСОБА_5 про визнання дій протиправними та зобовязання вчинити дії,

Встановив:

До Бердичівського міськрайонного суду Житомирської області з адміністративним позовом звернувся ОСОБА_4 про визнання дій міського голови протиправними, скасування розпорядження Бердичівського міського голови ОСОБА_5 № 156 від 18.11.2015 року про зупинення рішення Бердичівської міської ради від 16.11.2015 року про обрання секретаря міської ради та внесення його на повторний розгляд, зобовязання міського голови підписати та належним чином оформити рішення Бердичівської міської ради від 16.11.2015 року про обрання секретарем міської ради ОСОБА_4.

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що 16.11.2015 року на другій сесії Бердичівської міської ради сьомого скликання шляхом таємного голосування більшістю голосів його було обрано на посаду секретаря Бердичівської міської ради за зверненням 20 депутатів міської ради, обрання його секретарем ради проведено у відповідності до вимог закону, однак, рішення міським головою не було підписано, зупинено та внесено на повторний розгляд Бердичівської міської ради.

В судовому засіданні позивач та його представник позовні вимоги підтримали і пояснили, що за пропозицією більшості депутатів, шляхом таємного голосування 16.11.2015 року на другій сесії Бердичівської міської ради сьомого скликання ОСОБА_4 було обрано секретарем ради. Після оголошення результатів голосування міський голова їх визнав, ніяких заперечень не висловлював. Однак, листом від 18.11.2015 року повідомив депутатів міської ради про зупинення ним рішення від 16.11.2015 року про обрання секретарем міської ради ОСОБА_4 та внесення рішення на повторний розгляд. Вважає дії міського голови протиправними, розпорядження № 156 від 18.11.2015 року незаконним, а підстави зупинення рішення та внесення його на повторний розгляд необґрунтованими та надуманими. Рішення міської ради про обрання секретаря не є нормативно-правовим або регуляторним актом, а є внутрішньо-організаційним актом, тому не підлягає обговоренню в постійних комісіях та обовязковому оприлюдненню за 20 робочих днів відповідно до Закону „Про доступ до публічної інформації.

Представники відповідача позовні вимоги не визнали і зазначили, що дійсно на другій сесії Бердичівської міської ради за пропозицією 20 депутатів було обрано секретарем ради ОСОБА_4. Міський голова скористався правом, яке передбачене ч. 4 статті 59 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні, своїм розпорядженням № 156 від 18.11.2015 року зупинив дію даного рішення, виклавши відповідні обґрунтування, та виніс рішення про обрання секретаря міської ради на повторний розгляд сесії міської ради. ОСОБА_6 розпорядження не доводилося до депутатів ради, про зупинення рішення було повідомлено листом, який вручений кожному депутату під розписку, розпорядженням міського голови № 171 від 9.12.2015 року розпорядження № 156 визнано таким, що втратило чинність, оскільки депутати міської ради у 14-тиденний термін відмовилися повторно розглядати проект рішення про обрання секретаря ради, тобто фактично врахували зауваження міського голови та не підтвердили попереднє рішення про обрання секретаря. Вважають, що міський голова діяв відповідно до закону „Про місцеве самоврядування в Україні, Регламенту міської ради та в межах наданих йому повноважень. Крім того, друга сесія міської ради була скликана міським головою під тиском депутатів, питання обрання секретаря ради включено до порядку денного також під тиском, про що свідчить протокол наради міського голови з депутатами 12.11.2015 року.

Заслухавши сторони, дослідивши докази, суд дійшов до наступного висновку.

Відповідно до ч.2 ст.5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. В основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч.1 ст.144 Конституції України).

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 141, 144, 146 Конституції України. Відповідно до ч.1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, приймає нормативні акти та інші акти у формі рішень.

Як зазначено в рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 до нормативних актів належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Згідно з п.4 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради в порядку, передбаченому цим законом.

Відповідно до ч.1 ст.50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови. Пропозиція щодо кандидатури секретаря ради може вноситися на розгляд ради не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради у разі, якщо: … рада не підтримала кандидатуру на посаду секретаря ради, запропоновану відповідно сільським, селищним, міським головою.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії, визначаються регламентом ради; до прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (ч.15 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до ст.ст. 47,48 Регламенту Бердичівської міської ради шостого скликання рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу. Рішення ради приймаються відкритим ( у тому числі поіменним голосування), або таємним голосуванням. Таємне голосування обовязково проводиться у випадках, передбачених п.п.4 і 16 ст.26 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні». Отже, відповідно до ст.48 Регламенту, п.4 ст.26 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні» таємним голосуванням проводиться обрання на посаду та звільнення з посади секретаря Бердичівської міської ради.

Як встановлено в судовому засіданні, оскільки 10 листопада 2015 року на першій сесії Бердичівської міської ради сьомого скликання кандидатура на посаду секретаря міської ради, яка була запропонована міським головою, не була підтримана більшістю депутатів від загального складу ради, то на пропозицію 20 депутатів була внесена кандидатура депутата ОСОБА_4 і шляхом таємного голосування 19 голосами депутатів, що складає більшість депутатів від загального складу депутатів ради (загальний склад 36 депутатів), ОСОБА_4 було обрано секретарем Бердичівської міської ради. Дотримання процедури обрання секретарем міської ради позивача, порядок голосування, підрахунку голосів, прийняття з цього питання рішення не заперечується відповідачем по справі. (проект рішення, а.с.83)

Відповідно до ст.50 Регламенту Бердичівської міської ради - рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлений більш пізній строк введення цих рішень в дію. Всі інші рішення вступають в силу з моменту їх підписання міським головою. Таке положення закріплено частиною 5 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Міський голова підписує рішення ради та її виконавчого комітету. До підписання рішень допускається їх правописна коректорська правка, яка не змінює змісту рішення (п.3 ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Рішення органу місцевого самоврядування про обрання секретаря міської ради не є нормативно-правовим актом, і набирає чинності після підписання міським головою.

Отже, рішення другої сесії сьомого скликання Бердичівської міської ради від 16 листопада 2015 року, яке не підписане міським головою в частині обрання секретаря міської ради, не набрало чинності.

Відповідно до частини 4 статті 59 Закону України „Про місцеве самоврядування, статті 49 Регламенту міської ради рішення міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Судом встановлено, що листом за вхідним № 8 від 19.11.2015 року міський голова повідомив Бердичівську міську раду про зупинення ним та внесення на повторний розгляд міської ради рішення від 16.11.2015 року про обрання секретаря міської ради. Міським головою також було видано розпорядженням № 156 від 18.11.2015 року, яке не було доведено до депутатів міської ради, із зазначенням зауважень, зокрема, - рішення про обрання на посаду секретарем міської ради ОСОБА_4 не було обговорено в депутатських комісіях, у фракції „ОСОБА_7 Порошенка „Солідарність, проект рішення не був оприлюднений за 20 робочих днів до дати розгляду відповідно до ч.3 ст.15 Закону України „Про доступ до публічної інформації. Зазначені зауваження містяться у листі за вхідним № 8 від 19.11.2015 року. Розпорядження № 156 зареєстровано у книзі розпоряджень міського голови 18.11.2015 року(а.с.102-103), однак не було зареєстровано у книзі вхідної документації міської ради та не доведено до депутатів ради, що встановлено в судовому засіданні.(а.с.14,45,89-91,99-103)

Як вбачається з матеріалів справи, Регламент Бердичівської міської ради не містить спеціальних норм щодо процедури обрання секретаря міської ради, в тому числі обовязкове обговорення кандидатури на посаду секретаря у постійних комісіях та оприлюднення проекту рішення не пізніше ніж за 20 робочих днів до його розгляду та прийняття.

Посилання міського голови в листі та розпорядженні на те, що кандидатури осіб, які пропонуються для обрання міською радою, попередньо розглядаються постійними комісіями і щодо них готуються висновки, не ґрунтується на нормах закону, оскільки постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету; до складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники (ч. ч. 1, 3 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Отже, виходячи з системного аналізу вказаних вище норм права, вбачається, що постійні комісії створюються після обрання секретаря сільської, селищної, міської ради, до складу яких не можуть обиратися вже обрані, зокрема секретар сільської, селищної, міської ради. Саме такий висновок міститься в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 16.10.2013 року у справі № К/9991/27094/11.

Крім того, як встановлено в судовому засіданні, кандидатуру особи на посаду секретаря ради, яку було запропоновано міським головою, не було погоджено з постійними комісіями, проект рішення міської ради про обрання секретарем Толочка В.І. не було оприлюднено за 20 робочих днів як того вимагає в своєму листі та розпорядженні міський голова до кандидатури позивача, запропонованої 20 депутатами.

Відповідно до статті 15 Регламенту Бердичівської міської ради від 07.12.2010 року з наступними змінами, внесеними рішеннями Бердичівської міської ради № 152 від 02.06.2011 року та № 372 від 27.04.2012 року проекти рішень, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними на офіційному веб-сайті міської ради або в інший спосіб не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.(а.с.38,39)

Відповідно до положень ст.59 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні всі акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обовязковому оприлюдненню, проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", винятком є внутрішньо-організаційні, під ними слід розуміти всі акти, що стосуються кадрових питань, у сфері трудових відносин тощо, які обмежуються внутрішньою організацією роботи органу місцевого самоврядування та відповідних посадових осіб.

Порядок оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування закріплений в п.2 ч.1 ст.15 та ч.3 ст.15 „Закону України „Про доступ до публічної інформації.(ОСОБА_6)

Відповідно до п.2 ч.1 статті 15 Закону розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності; відповідно до ч.3 статті 15 Закону проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Отже, у статті 15 цього Закону закріплюється обовязок органів місцевого самоврядування оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню. Це такі рішення, для яких законодавством передбачено їх обговорення громадськістю, оскільки вони розміщуються у загальному доступі. Обовязок обговорення проектів певних правових актів визначаються чинним законодавством України. Обовязковому оприлюдненню підлягають лише проекти регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх обєднань, (закони України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, „Про регулювання містобудівної діяльності та інші). Таким чином, з аналізу положень частини першої статті 15 та частини третьої статі 15 Закону України „Про доступ до публічної інформації можна зробити висновок, що п.2 ч.1 ст.15 Закону не передбачає суцільного оприлюднення всіх проектів актів органів місцевого самоврядування, а лише тих, які визначені законом, як такі, що підлягають обговоренню, а оприлюднення інших проектів рішень може здійснюватися органом місцевого самоврядування в залежності від терміну їх готовності, рішення, які не підлягають обговоренню, доцільно оприлюднювати відразу після їх прийняття.

В обгрунтування необхідності застосування інших законів, які встановлюють спеціальні процедури розгляду проектів рішень необхідно покласти змістовний принцип коли перевага надається спеціальним нормам.

Спеціальною законодавчою нормою, якою встановлено спеціальну процедуру обрання секретаря місцевих рад є стаття 50 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні, якою не закріплений обовязок органу місцевого самоврядування оприлюднення проекту рішення місцевої ради про обрання секретаря з метою обговорення кандидатури на цю посаду громадськістю, а також у постійних комісіях місцевих рад, у фракціях тощо.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Як встановлено в судовому засіданні, міською радою було дотримано процедуру обрання секретаря ради, під час таємного голосування за кандидатуру ОСОБА_4 були враховані зауваження міського голови стосовно порушень, які мали місце при голосуванні за кандидатуру ОСОБА_8, що вбачається з протоколу проведення наради міського голови з депутатами міської ради 12.11.2015 року(а.с.119-131), тому відповідачем не було висловлено зауважень з приводу процедури та результатів голосування за кандидатуру ОСОБА_4.

Таким чином, на підставі вище наведеного суд дійшов висновку, що вчинивши дії відповідно до ч. 4, 8 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», про зупинення рішення Бердичівської міської ради з посиланням на ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та порушення норм ст.15 Закону України „Про доступ до публічної інформації, відповідач вийшов за межі своїх повноважень, оскільки виключною компетенцією міської ради є обрання секретаря цієї ради, тому суд визнає дії міського голови протиправними в частині зупинення та внесення на повторний розгляд Бердичівської міської ради рішення від 16.11.2015 року в частині обрання секретарем Бердичівської міської ради ОСОБА_4.

Крім того, відповідно до ч. 8 ст.59 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні сільській, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Отже, діючим законодавством не передбачено прийняття міським головою інших актів, крім розпорядження, зокрема, листів тощо, тому повідомлення відповідачем депутатів міської ради листом про зупинення та внесення на повторний розгляд проекту рішення про обрання секретаря, не грунтується на законі. До того ж цей документ не відповідає вимогам Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади за своєю формою.

Розпорядження № 156 від 18.11.2015 року взагалі не було доведено до депутатів ради, розпорядженням № 171 міського голови від 09.12.2015 року визнано таким, що втратило чинність.(а.с.113-114) Таким чином, розпорядження міського голови № 156 від 18.11.2015 року на день розгляду справи судом втратило чинність, підстави визнання його таким, що втратило чинність, не мають правового значення для розгляду справи, тому визнання такого розпорядження протиправним в судовому порядку на вимогу позивача є зайвим.

Поряд з тим, задовольняючи вимогу про визнання протиправними дій відповідача в частині зупинення та внесенням на повторний розгляд міської ради рішення від 16.11.2015 року про обрання секретарем позивача, суд задовольняє вимогу про зобовязання міського голови відповідно до вимог частини 4 статті 42, частини 5 статті 59 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні, статті 50 Регламенту Бердичівської міської ради підписати це рішення, але подальше належне оформлення рішення не входить до обовязків міського голови, оскільки є компетенцією певних посадових осіб органу місцевого самоврядування.

Представники відповідача в своїх усних запереченнях проти позову звернули увагу суду та той факт, що міський голова скликав другу сесію Бердичівської міської ради сьомого скликання, призначивши на 16.11.2015 року, погодився з порядком денний, до якого включено питання обрання секретаря міської ради, під тиском певної групи депутатів. На підтвердження цього надали суду протокол наради міського голови з депутатами міської ради від 12.11.2015 року, відеозапис цієї наради.(а.с.119-132)

Відповідно до статті 42 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні саме сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесії ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Відповідно до Закону України „Про статус депутатів місцевих рад депутат місцевої ради - повноважний і рівноправний член відповідної ради, відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів. Статтею 19 цього Закону депутат місцевої ради має право: ... пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті.

Отже, міським головою за участі депутатів ради було сформовано порядок денний другої сесії міської ради, 16.11.2015 року сесією міської ради були розглянуті питання порядку денного, в тому числі обрання секретаря ради. Скликання сесії місцевої ради є компетенцією виключно голови відповідної ради. Дослідження судом питання щодо порядку скликання міським головою другої сесії Бердичівської міської ради, виходить за межі позовних вимог.

З огляду на викладене, керуючись статтями 160-165 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Постановив:

Позов ОСОБА_4 до міського голови ОСОБА_5 про визнання дій протиправними та зобовязання вчинити дії задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Бердичівського міського голови ОСОБА_5 щодо зупинення та внесення на повторний розгляд Бердичівської міської ради рішення Бердичівської міської ради від 16.11.2015 року в частині обрання секретарем міської ради ОСОБА_4.

Зобовязати Бердичівського міського голову - ОСОБА_5 підписати рішення Бердичівської міської ради від 16.11.2015 року в частині обрання секретарем Бердичівської міської ради ОСОБА_9.

В решті позовних вимог відмовити за безпідставністю.

Відшкодувати за рахунок місцевого бюджету витрати позивача по сплаті судового збору в розмірі 974,40 грн..

Постанова може бути оскаржена протягом 10 днів з дня її проголошення до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Бердичівський міськрайсуд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Суддя: Потапова Т.М.