Справа № 522/4333/13-а
Суддя: Донець О.Є.
Дата ухвалення: 2015-12-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 грудня 2015 року м. Київ К/800/64991/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого Донця О.Є.,

суддів: Логвиненка А.О.,

Мороза В.Ф.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Одеського міського голови Костусєва Олексія Олексійовича на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.11.2013 року у справі за позовом Одеської обласної організації політичної партії «УДАР» до Одеської міської ради, Одеського міського голови Костусєва Олексія Олексійовича, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28 ОСОБА_29 ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_97, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, ОСОБА_86, ОСОБА_87, ОСОБА_88, ОСОБА_89, ОСОБА_90 про скасування рішення,

в с т а н о в и л а:

У січні 2013 року Одеська обласна організація політичної партії «УДАР» звернулася до Приморського районного суду м. Одеси з позовом до Одеської міської ради, Одеського міського голови Костусєва О.О., ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_91, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, ОСОБА_86, ОСОБА_87, ОСОБА_88, ОСОБА_89, ОСОБА_90 про скасування рішення.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 22.05.2013 року адміністративний позов було задоволено. Визнано протиправними та скасовано рішення Одеської міської ради № 2575-VI «Про звернення до громадян міста Одеси» від 21.12.2012 року. Зобов'язано Одеського міського голову Костусєва О.О. та депутатів Одеської міської ради ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_92, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_91, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, ОСОБА_86, ОСОБА_87, ОСОБА_88, ОСОБА_89, ОСОБА_90 розмістити у друкованому органі Одеської міської ради - газеті «Одеські вісті» вибачення за ті висловлювання, які містяться у додатку до рішення Одеської міської ради № 2575-VI «Про звернення до громадян міста Одеси» від 21.12.2012 року.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.11.2013 року апеляційну скаргу Одеського міського голови Костусєва О.О. було задоволено частково. Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 22.05.2013 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано рішення Одеської міської ради № 2575-VI «Про звернення до громадян міста Одеси» від 21.12.2012 року. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі Одеський міський голова Костусєв О.О., не погоджуючись з даним рішенням, посилаючись на допущені судом апеляційної інстанції порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.11.2013 року та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

Заслухавши доповідь судді - доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Одеського міського голови Костусєва О.О. задоволенню не підлягає, оскільки рішення суду апеляційної інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не надають підстав, які передбачені статтями 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України для зміни чи скасування судового рішення.

Судами встановлено, що 21.12.2012 року Одеською міською радою було прийнято рішення № 2575-VI «Про звернення до громадян міста Одеси», згідно з яким у відповідності до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючі події, що відбулись у м. Одесі 21.12.2012 року, з метою недопущення у подальшому випадків протиправних дій, спрямованих на дестабілізацію роботи органів міської влади, блокування представниками радикальних політичних сил діяльності міської ради, вирішено: затвердити текст звернення до громадян міста Одеси згідно з додатком, опублікувати дане звернення на офіційному сайті Одеської міської ради www.odessa.ua та у газеті Одеської міської ради «Одеський вісник», контроль за виконанням даного рішення покладено на Одеського міського голову Костусєва О.О.

Рішення № 2575-VI «Про звернення до громадян міста Одеси» було прийнято на відкритому голосуванні, за прийняття проголосували голова Одеської міської ради Костусєв О.О. та 88 депутатів Одеської міської ради.

Стаття 140 Конституції України передбачає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

В рішенні від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 (справа № 1-9/2009) Конституційний Суд України зазначив, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.

З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Статтею 143 Конституції України закріплено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад та закріплено, які питання вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

В свою чергу, рішення Одеської міської ради № 2575-VI не стосується жодного питання, розгляд і вирішення якого віднесено до компетенції міської ради Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

З рішення Одеської міської ради № 2575-VI вбачається, що воно приймалось відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка закріплює, що сільські, селищні, міські ради розглядають і вирішують лише ті питання, які віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання, однак, при цьому, відповідачем не зазначено конкретних норм чинного законодавства, які передбачають можливість розгляду міською радою викладеного в рішенні питання.

Відповідно до статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно із статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Таким чином, органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти саме у формі рішень.

Такої форми для прийнятих органом місцевого самоврядування актів як «звернення» чинним законодавством не передбачено.

До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Такий висновок викладений у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 (справа № 1-9/2009) та узгоджується з правовою позицією, викладеною у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року N 20-рп/2001 (v020p710-01) у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини) та від 23 червня 1997 року N 2-зп (v002p710-97) у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

В свою чергу, рішення Одеської міської ради № 2575-VI «Про звернення до громадян міста Одеси» від 21.12.2012 року ознак нормативного чи ненормативного акту не містить, оскільки не встановлює, не змінює та не припиняє норми права, а також не передбачає конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи.

ОСОБА_50 того, у додатку до рішення Одеської міської ради № 2575-VI «Про звернення до громадян міста Одеси» від 21.12.2012 року Одеською обласною організацією політичної партії «УДАР» застосовано до громадян вислови «фашиствующие молодчики» та «недобитые наследники фашистов», які є образливими, що є загальновідомим фактом.

Таким чином, суди вірно зазначили, що в оскаржуваному рішенні органом місцевого самоврядування допущено висловлювання, які є образливими для честі та гідності фізичних осіб, що є недопустимим.

Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Враховуючи, що рішення Одеської міської ради № 2575-VI «Про звернення до громадян міста Одеси» від 21.12.2012 року не відповідає вимогам Конституції України та Законам України, суди дійшли вірного висновку, що воно є протиправним та підлягає скасуванню.

Щодо вимог Одеської обласної організації політичної партії «УДАР (Український Демократичний Альянс за Реформи) Віталія Кличка» про зобов'язання відповідачів публічно, через орган Одеської міської ради - газету «Одеські вісті», вибачитись за свої дії, що призвели до подій 21.12.2012 року біля мерії, а також вибачитись за ті висловлювання, які містяться у «Зверненні Одеської міської ради до громадян Одеси» та ображають громадян, що виборюють свої законні права та інтереси, суд зазначає наступне.

Зазначені вимоги по своїй суті є вимогами про відшкодування моральної шкоди.

В свою чергу, за результатами розгляду даної адміністративної справи, судами встановлено протиправність оскаржуваного рішення Одеської міської ради № 2575-VI від 21.12.2012 року, а тому сам факт визнання незаконності цього рішення є достатньою справедливою сатисфакцією (достатнім відшкодуванням шкоди).

Таким чином, належним відшкодуванням є задоволення позову в частині визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради № 2575-VI від 21.12.2012 року «Про звернення до громадян міста Одеси».

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Одеського міського голови Костусєва Олексія Олексійовича - залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.11.2013 року у справі за позовом Одеської обласної організації політичної партії «УДАР» до Одеської міської ради, Одеського міського голови Костусєва Олексія Олексійовича, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_91, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_97, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, ОСОБА_86, ОСОБА_87, ОСОБА_88, ОСОБА_89, ОСОБА_90 про скасування рішення - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення їх копій особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 235-244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: О.Є. Донець

А.О. Логвиненко

В.Ф. Мороз