Справа № 826/13399/13-а
Суддя: Мойсюк М.І.
Дата ухвалення: 2015-11-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"24" листопада 2015 р. м. Київ К/800/25976/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Іваненко Я.Л., Ліпського Д.В., Мойсюка М.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві, Управління державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві, Подільського районного управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Управління державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2014 року, -

в с т а н о в и л а :

У серпні 2013 року ОСОБА_4 звернувся з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС), Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві (далі - ГУ МВС), Управління державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві (далі - УДАІ), Подільського районного управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві (далі - РУ ГУ МВС) в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: визнати протиправною передачу ГУ МВС звернення позивача № СДР-12/46-09 від 17 лютого 2013 року (далі - звернення від 17 лютого 2013 року) на розгляд УДАІ; визнати протиправним неналежний розгляд цього звернення ГУ МВС та зобов'язати останнього розглянути це звернення по суті, відповідно до закону; визнати протиправною бездіяльність МВС щодо розгляду звернення позивача № СДР-12/46-10 від 28 квітня 2013 року (далі - звернення від 28 квітня 2013 року) по суті, відповідно до закону; визнати протиправним не роз'яснення РУ ГУ МВС порядку оскарження у відповіді № 55/П-1264 від 14 червня 2013 року, визнати протиправним неналежний розгляд РУ ГУ МВС звернення позивача від 28 квітня 2013 року; визнати протиправною бездіяльність РУ ГУ МВС з не пересилання за належністю в порядку частини 3 статті 7 Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР, в редакції періоду спірних правовідносин) скарги позивача від 28 квітня 2013 року; визнати протиправним невикористання РУ ГУ МВС своїх повноважень, передбачених абзацом 4 пункту 5 «Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ» щодо обмеження або заборони руху по вул. Замковецькій для забезпечення безпеки дорожнього руху; визнати протиправним порушення УДАІ негайності у вжитті заходів щодо контролю за неналежним станом дороги по вулиці Замковецькій; визнати протиправним порушення РУ ГУ МВС негайності у вжитті заходів щодо контролю за неналежним станом дороги по вулиці Замковецькій; встановити інші порушення законодавства, що виявить суд під час розгляду справи, а у випадку, якщо ці порушення звужують або порушують права позивача, прийняти відповідні рішення для поновлення моїх прав; зобов'язати відповідачів надати звіт про виконання судового рішення.

В обґрунтування своїх вимог зазначав, що спірні дії, бездіяльність та рішення відповідачів не ґрунтуються на вимогах закону, порушують його права, а тому ОСОБА_4, посилаючись на ці обставини, просив про задоволення позову.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2013 року позов задоволено частково, визнано протиправним неналежний розгляд звернення позивача від 28 квітня 2013 року, в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Оскаржуваною постановою, Київського апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2014 року рішення суду першої інстанції, в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправним неналежний розгляд УДАІ звернення від 17 лютого 2013 року; визнання протиправною бездіяльність РУ ГУ МВС з не пересилання за належністю звернення від 28 квітня 2013 року в порядку частини 3 статті 7 Закону № 393/96-ВР; визнання протиправним невикористання РУ ГУ МВС своїх повноважень, передбачених абзацом 4 пункту 5 «Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ» щодо обмеження або заборони руху по вул. Замковецькій для забезпечення безпеки дорожнього руху; визнання протиправним порушення УДАІ негайності у вжитті заходів щодо контролю за неналежним станом дороги по вулиці Замковецькій; визнання протиправним порушення РУ ГУ МВС негайності у вжитті заходів щодо контролю за неналежним станом дороги по вулиці Замковецькій, скасовано та прийнято нову постанову про задоволення цих позовних вимог. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

У касаційній скарзі відповідач - УДАІ, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалене ним судове рішення скасувати та відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд виходив з того, що відповідачами допущено протиправну бездіяльність при розгляді звернення позивача від 28 квітня 2013 року і при не здійсненні ними своїх повноважень, передбачених законом.

Проте, до такого висновку суд апеляційної інстанції дійшов в порушення норм матеріального та процесуального права, з таких підстав.

У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Так, відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм статтею 40 Конституції України права, регламентовано Законом №393/96-ВР.

Преамбулою до Закону № 393/96-ВР передбачено, що цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Відповідно до статті 1 вказаного Закону, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Положеннями статей 4, 5 Закону № 393/96-ВР встановлено, що до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Водночас, згідно з положеннями частини 3 статті 7 Закону № 393/96-ВР якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Згідно статті 14 Закону №393/96-ВР, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.

За змістом частини 1, 3 статті 15 Закону № 393/96-ВР, органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Згідно статті 19 цього Закону, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень, зокрема, зобов'язані: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Відповідно до статті 20 Закону №393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.

В свою чергу, за правилами пунктів 4.6, 4.7 Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 10 жовтня 2004 року № 1177 (далі - Положення) звернення вважаються вирішеними, якщо розглянуто всі поставлені в них питання, вжиті необхідні заходи і заявникам дані вичерпні відповіді. Відповідь за результатами розгляду звернення в обов'язковому порядку дається тим органом, який його отримав і до компетенції якого входить розв'язання порушених у зверненні питань, за підписом керівника або його заступника.

Також, у відповідності до пунктів 5.1, 5.4, 5.5 Положення термін розгляду звернень обчислюється з дня їх надходження та реєстрації в органі внутрішніх справ до дня направлення заявнику відповіді на його звернення. Якщо останній день терміну розгляду звернення припадає на неробочий день, то за останній день терміну вважається перший після нього робочий день. Звернення розглядаються і вирішуються в термін не більше одного місяця від дня їх надходження, враховуючи вихідні, святкові та неробочі дні, а ті, які не потребують додаткового вивчення та проведення перевірки за ними, - невідкладно, але не пізніше 15 днів від дня їх отримання. За зверненнями громадян, за якими неможливо своєчасно закінчити перевірку та прийняти в установлений термін рішення, виконавець не пізніше ніж за 3 робочі дні до закінчення цього терміну письмово доповідає керівникові органу внутрішніх справ або його заступникові і порушує питання щодо продовження терміну в межах, установлених законодавством про звернення громадян. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати 45 днів. Про продовження терміну розгляду письмово повідомляється автор звернення.

Як правильно встановлено судами, звернення позивача від 17 лютого 2013 року розглянуто з дотриманням вимог Закону № 393/96-ВР і Положення по суті поставлених у ньому питань, відповідь надана 20 березня 2013 року уповноваженими на те особами у строк, встановлений законом.

Стосовно правомірності дій відповідачів при розгляді ними звернення від 28 квітня 2013 року, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Обов'язок доказування в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності, згідно вимог частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено відсутність доказів, які б свідчили про направлення позивачу відповіді на його звернення від 28 квітня 2013 року (одержана відповідачем 14 травня 2013 року, згідно наявного в матеріалах справи повідомлення про вручення поштового відправлення), датованої 14 червня 2013 року за № 55/П-1264.

Відповідачами, всупереч вимог частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, не надано доказів, які б спростовували твердження позивача про не направлення йому відповіді на вищевказане звернення.

Ураховуючи наведене, суди дійшли правильного висновку про визнання протиправним неналежного розгляду звернення позивача від 28 квітня 2013 року, з огляду на порушення відповідачами приписів статей 19, 20 Закону № 393/96-ВР і вимог пункту 5.1 Положення щодо строку розгляду звернення і направлення відповіді на нього.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення решти позовних вимог є правильними враховуючи таке.

У своїй позовній заяві позивач, крім іншого, фактично ставить питання про визнання протиправною бездіяльності відповідачів, яка полягає у не вчиненні ними дій, передбачених абзацом 4 пункту 5 Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 341 (далі - Положення № 341), а також не вжитті негайних заходів щодо контролю за неналежним станом дороги.

За змістом пункту 4 Положення № 341 Державтоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за дотриманням власниками (володільцями) транспортних засобів, а також громадянами, посадовими і службовими особами вимог Закону України «Про дорожній рух», правил, норм та стандартів з питань забезпечення безпеки дорожнього руху, зокрема, які регламентують вимоги щодо виконання власниками автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів вимог безпеки дорожнього руху; виявляє та вживає заходів до попередження і припинення адміністративних правопорушень Правил дорожнього руху, забезпечує розгляд справ, віднесених до відання Державтоінспекції; здійснює контроль за дотриманням правил утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів та правил користування ними; аналізує умови та стан дорожнього руху, виявляє та веде облік аварійно-небезпечних ділянок доріг і вулиць, місць концентрації дорожньо-транспортних пригод, розробляє пропозиції щодо вдосконалення організації дорожнього руху, вносить їх відповідним підприємствам, установам та організаціям для впровадження, контролює їх виконання, тощо.

Статтею 9 Закону України від 30 червня 1993 року № 3353-ХІІ «Про дорожній рух» (далі - Закон № 3353-ХІІ) встановлено, що до компетенції власників автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів або уповноважених ними органів у сфері дорожнього руху належить, зокрема, розробка програм та здійснення заходів щодо розвитку, удосконалення, ремонту та утримання у безпечному для дорожнього руху стані доріг, вулиць та залізничних переїздів, зон відчуження; забезпечення безпечних, економічних та комфортних умов дорожнього руху; вирішення питань експлуатації автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів у надзвичайних ситуаціях; своєчасне виявлення перешкод дорожньому руху та їх усунення, а у разі неможливості - невідкладне позначення дорожніми знаками, огороджувальними і направляючими засобами; тощо.

Тобто, за змістом вищезазначених правових норм, відповідач - УДАІ наділений повноваженнями щодо контролю за дотриманням вимог Закону України «Про дорожній рух», правил, норм та стандартів з питань забезпечення безпеки дорожнього руху, при цьому компетенція щодо здійснення заходів, спрямованих на забезпечення належного стану та утримання доріг, належить їх власникам, а не відповідачу.

Отже, відповідальність за належний та безпечний стан доріг несуть їх власники у встановленому законом порядку, в свою чергу відповідач налічений повноваженнями накладення адміністративних стягнень, за невиконання наведених вимог Закону № 3353-ХІІ.

Колегія суддів також наголошує на тому, що такі функції стосовно здійснення контролю є дискреційними, тобто такими, які можуть бути вчинені суб'єктом владних повноважень з певною свободою розсуду, обираючи з кількох юридично допустимих рішень, яке він вважає найкращим за даних обставин.

За таких обставин, суди перевіряючи законність та правомірність рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень повинні виходити з критеріїв, передбачених частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України і не можуть надавати юридичну оцінку рішенням, діям чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які є дискреційними і не суперечать вищевказаним критеріям.

Крім того, позивач просив суд встановити інші порушення законодавства, які виявить суд під час розгляду справи і прийняття відповідних рішень для поновлення його прав у разі виявлення таких порушень.

За правилами частин 1, 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Тобто, виходячи зі змісту вказаних правових норм, процесуальним законодавством не передбачено оскарження рішень, дії чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які фактично не відбулись, або відбудуться в майбутньому, з огляду на відсутність порушення прав, свобод та інтересів особи, яка звертається до суду.

При цьому, звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач має вказати на конкретні дії (бездіяльність) або рішення суб'єкта владних повноважень, які порушують його права із посиланням на відповідні докази та зазначенням того які саме його права порушені і в чому проявляється незаконність (протиправність) оскаржуваних дій, бездіяльності або рішень суб'єкта владних повноважень.

За таких обставин, висновок суду першої інстанції про порушення відповідачем вимог законодавства при розгляді звернення позивача від 28 квітня 2013 року і відсутність підстав для задоволення решти позовних вимог ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, а тому у апеляційного суду не було підстав для скасування його постанови.

За приписами статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Керуючись статтями 223, 226, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Управління державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2014 року скасувати та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2013 року.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам і оскарженню не підлягає.

Судді: Я.Л. Іваненко

Д.В. Ліпський

М.І. Мойсюк