Справа № 807/2615/13-а
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2015-11-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2015 року Справа № 876/1009/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участі секретаря - Волошин М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Закарпатській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови,

В С Т А Н О В И В :

В липні 2013 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП) звернувся до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Закарпатській області (далі - Інспекція) в якому, просив визнати протиправними та скасувати протокол про правопорушення в сфері містобудівної діяльності від 01.07.2013 (далі - Протокол), припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01.07.2013 №375-П (далі - Припис) та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.07.2013 №25-З (далі - Постанова).

Позивач обґрунтовував свої позовні вимоги тим, що будівля ним була збудована ще 1990 році, що підтверджується відповідними документами, а відтак дія ч.8 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) на вказаний об'єкт будівництва не поширюється.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року у справі №807/2615/13-а провадження в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування Протоколу закрито.

Зазначене судове рішення у встановленому порядку ФОП оскаржено не було та набрало законної сили.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року у справі №807/2615/13-а у задоволенні заявленого позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив ФОП, який покликаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нове рішення, яким задовольнити позов в повному обсязі. У поданій апеляційній скарзі покликається на обставини викладені в позовній заяві та вказує на те, що суд першої інстанції жодним чином не врахував дійсну дату будівництва кухні, а також відсутність реконструкції як такої.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до ч.1 ст.41 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу належить задовольнити.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що позивач здійснив реконструкцію літньої кухні під магазин без належної на те документації та ввів в експлуатацію таку, а відтак Постанова та Припис відповідача є правомірними.

Проте, такі висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи та є помилковими з таких міркувань.

Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 14.06.2013 на адресу Інспекції надійшло звернення ОСОБА_2 щодо здійснення ФОП торгівлі продуктами харчування та спиртними напоями у магазині за адресою АДРЕСА_1 (далі - Магазин), без дозволу на будівництво та здачі в експлуатацію такого магазину (а.с.77).

20.06.2013 на підставі наказу від того ж дня №363ОД, відповідачем виписано направлення для проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства №533 (а.с.78) та повідомлено ФОП про необхідність його прибуття для надання пояснень та необхідних документів 26.06.2013 (а.с.79).

01.07.2013 Інспекцією проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, якою встановлено, що ФОП здійснює експлуатацію магазину без здачі його в експлуатацію (а.с.85-87).

Того ж дня, відповідачем прийнято Припис, яким вимагалось забезпечити внесення змін до технічної чи проектної документації будівництва, правовстановлюючих документів на об'єкт, забезпечити проведення експертизи проекту в частині міцності та довговічності конструкцій, забезпечити наявність на об'єкті будівництва документації передбаченої ДБН А.3.1-5-2009, ДБН А.2.2-4, забезпечити фактичне здійснення авторського та технічного нагляду у встановленому законом порядку (а.с.91-94).

Також, 15.07.2013 на підставі Протоколу (а.с.88-90), акту перевірки, Припису та фотоматеріалів, Інспекцією було прийнято Постанову, якою ФОП визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) та накладено штраф у сумі 103230грн (а.с.94-96).

Не погодившись із такими рішеннями відповідача, ФОП звернувся до адміністративного суду із цим позовом.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - Держархбудінспекція) за змістом статей 6, 7 Закону №3038-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема, контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Абзацом 2 п.1 «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 23.05.2011 №553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).

При цьому, п.11 вказаного Порядку передбачено право посадових осіб інспекцій (тобто Держархбудінспекції та її територіальних органів) під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.

Частиною 3 ст.41 Закону №3038-VI та ч.2 ст.3 Закону №208/94-ВР до повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю також віднесено розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та застосування санкцій за ці правопорушення.

Як вбачається із матеріалів справи, оскаржувані Припис та Постанова прийняті Інспекцією у зв'язку із експлуатацією ФОП належного йому Магазину без здачі його в експлуатацію.

При розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на цей момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, невведення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

Питання щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою КМУ від 05.08.1992 №449 «Про порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів державного замовлення», однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва (п.2 цієї Постанови).

З дня набрання чинності Закону №208/94-ВР (а саме 18.11.1994), ст.1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, такий не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію.

Вперше таке положення закріплено у Законі №208/94-ВР лише з 24.10.2000 відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за правопорушення у сфері містобудування» (від 21.09.2000 №1988-III) шляхом доповнення ч.1 ст.1 Закону №208/94-ВР абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями.

19.01.2012 згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності» (від 22.12.2011 №4220-VI) Закон №208/94-ВР викладено у новій редакції, п.6 ч.2 ст.2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст.58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон №208/94-ВР, зокрема положення п.6 ч.2 ст.2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Частина 8 ст.39 Закону №3038-VI, який набрав чинності 12.03.2011, зі змінами, внесеними згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань регулювання містобудівної діяльності» (від 20.11.2012 №5496-VI), встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Закон №3038-VI визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії.

Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності (12.03.2011).

Як встановлено судом апеляційної інстанції, об'єкт будівництва, який Інспекція вважає не прийнятим в експлуатацію, збудовано 1990 року, що підтверджується технічним паспортом на об'єкт нерухомості від 03.07.2013 №46 (а.с.19-29) та довідкою Ужгородського районного комунального підприємства (Бюро) технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна (далі - БТІ) від 13.12.2013 №710/01-14 (далі - Довідка, а.с.148), в якій зазначено, що будівля під літерою «Е», а саме літня кухня (яка використовується як магазин), згідно довідки Великодоброньської сільської ради від 12.12.2013 №3313 дійсно побудована 1990 року.

Додатково слід вказати, що доводи Інспекції про будівництво вказаного об'єкту лише в 1996 році не змінює правового регулювання спірних відносин, оскільки як було зазначено вище, чинним на той час законодавством не передбачалося відповідальності за експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів не прийнятих в експлуатацію.

Більше того, необхідно вказати, що відповідачем жодним чином не було з'ясовано, коли саме ФОП було здійснено закриття відкритої веранди та приєднання її до основної будівлі з облаштуванням входу до літньої кухні під літерою «Е» (яка використовується як магазин) та виокремленням із неї господарської будівлі під літерою «З».

Також, згідно Довідки, а також листа БТІ від 03.09.2013 №546/01-16, жодної реконструкції будівлі під літерою «Е» з моменту побудови по теперішній час не відбувалось (а.с.100, 148), оскільки мало місце переобладнання приміщення під магазин.

Згідно акту поточних змін БТІ від 01.07.2013 (а.с.102), літня кухня під літерою «Е» дійсно лише використовується як магазин, однак її реконструкції під такий не було.

Відтак, апеляційний суд приходить до висновку, що в діях ФОП немає складу правопорушення містобудівного законодавства, оскільки факт закінчення будівництвом відповідного об'єкта мав місце до встановлення законодавцем відповідного обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, а також до визначення відповідальності за невиконання такого обов'язку.

Вказана позиція апеляційного суду узгоджується з рішенням Верховного Суду України, зокрема, з постановою від 04 березня 2014 року в справі №21-433а13.

Відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 ч.1 ст.237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Апеляційний суд акцентує увагу на тому, що відповідно до ч.2 ст.71 КАС в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Інспекцією, жодним чином не доведено наявності у ФОП обов'язку із введення в експлуатацію спірного об'єкта будівництва, а також здійснення ним реконструкції чи перебудови після встановлення чинним законодавством такого обов'язку.

Додатково суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що ст.238 ГК України встановлює, що за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.

Строки застосування адміністративно-господарських санкцій встановлені ст.250 ГК України, відповідно до ч.1 якої адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Зі змісту цієї статті випливає, що законодавець встановив граничні строки застосування уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарських санкцій до суб'єктів господарювання за порушення зазначеними суб'єктами встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності.

Фактично у наведеній статті містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після закінчення одного року з дня вчинення порушення суб'єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, зокрема, вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності уповноваженим органом державної влади або органом місцевого самоврядування. Таким чином, другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку, що при виявленні факту вчинення суб'єктом господарювання правопорушення у сфері містобудівної діяльності, Інспекція, приймаючи рішення про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має діяти в межах граничних строків, встановлених ч.1 ст.250 ГК України. Закінчення будь-якого із встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративно-господарських санкцій виключає застосування таких санкцій.

Враховуючи те, що застосований згідно з Постановою Інспекції штраф є адміністративно-господарською санкцією, такий повинен би був застосовуватись у межах строків, визначених ст.250 ГК України, ч.1 якої передбачає, що адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Апеляційним судом встановлено, що будівництво літньої кухні під літерою «Е» (яка використовується як магазин) було завершено 1990 року, тому строк застосування адміністративно-господарських санкцій слід обраховувати починаючи з цієї дати, а отже річний строк для застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення в сфері містобудування закінчився до прийняття відповідачем оскаржуваної Постанови.

Вказана позиція апеляційного суду узгоджується з рішенням Верховного Суду України, зокрема, з постановою від 27 травня 2014 року у справі №21-126а14.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до переконання про підставність позовних вимог ФОП щодо визнання протиправними та скасування Постанови та Припису.

З огляду на викладене, оскільки постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, то апеляційну скаргу належить задовольнити, а оскаржувану постанову слід скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Закарпатській області від 01 липня 2013 року №375-П про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15 липня 2013 року №25-З.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.

Головуючий суддя В.Я. Качмар

Суддя О.М. Гінда

Суддя В.В. Ніколін

Повний текст виготовлений 30 листопада 2015 року.