Справа № 2а/0808/129/12
Суддя: Сорока М.О.
Дата ухвалення: 2015-11-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
У Х В А Л А

"25" листопада 2015 р. м. Київ К/800/10766/13

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Сороки М.О.,
Горбатюка С.А.,
Чумаченко Т.А.,

розглянувши відповідно до пункту 2 частини 1 статті 222 КАС в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом арбітражного керуючого ОСОБА_4 до Бердянської міської ради Запорізької області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою арбітражного керуючого ОСОБА_4 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2013 року, -

встановив:

У травні 2012 року арбітражний керуючий ОСОБА_4 звернулась до суду з вказаним позовом, у якому просила визнати протиправними дії та скасувати рішення Бердянської міської ради Запорізької області № 37 від 12.04.2012 «Про незастосування положень Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» щодо комунального автотранспортного підприємства № 082802 «Бердянськспецтранс».

Постановою Жовтневого районного суду міста Запоріжжя від 21 серпня 2012 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Бердянської міської ради Запорізької області щодо прийняття рішення № 37 від 12.04.2012 «Про незастосування положень Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» щодо комунального автотранспортного підприємства № 082802 «Бердянськспецтранс». Скасовано рішення Бердянської міської ради Запорізької області № 37 від 12.04.2012 «Про незастосування положень Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» щодо комунального автотранспортного підприємства № 082802 «Бердянськспецтранс».

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2013 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

У касаційні скарзі арбітражний керуючий ОСОБА_4, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

У запереченні на касаційну скаргу Бердянська міська рада Запорізької області, посилаючись на законність постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін.

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у касаційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Встановлено, що Комунальне автотранспортне підприємство № 082802 «Бердянськспецтранс» (далі - КАТП № 082802 «Бердянськспецтранс») є комунальним підприємством, яке засновано на комунальній власності територіальної громади міста Бердянська, від імені якої виступає Бердянська міська рада.

Ухвалою Господарського суду Запорізької області від 05.01.2010 у справі №26/13/10 за заявою Бердянської об'єднаної державної податкової інспекції Запорізької області та Управління Пенсійного фонду України порушено провадження про банкрутство КАТП № 082802 «Бердянськспецтранс» та введено процедуру розпорядження майном.

Постановою Господарського суду Запорізької області від 15.06.2011 у справі № 26/13/10 КАТП № 082802 «Бердянськспецтранс» визнано банкрутом та відкрито ліквідаційну процедуру.

Ухвалою Господарського суду Запорізької області від 06.03.2012 ліквідатором вказаного підприємства призначено арбітражного керуючого ОСОБА_4

12.04.2012 Бердянською міською радою Запорізької області прийнято спірне у справі рішення № 37 від «Про незастосування положень Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» щодо КАТП № 082802 «Бердянськспецтранс», яким вирішено не застосовувати до КАТП № 082802 «Бердянськспецтранс» положення Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом».

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове судове рішення про відмову у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що приймаючи спірне рішення, Бердянська міська рада Запорізької області діяла у межах та у спосіб, які визначені законом і у відповідності до рішення Конституційного Суду України № 5-рп/2007 у справі № 1-14/2007 від 20.06.2007, оскільки КАТП № 082802 «Бердянськспецтранс» є унітарним комунальним підприємством, до якого не підлягають застосуванню вимоги Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» № 2343-XII від 14.05.1992.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з наведеним висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Умови та порядок відновлення платоспроможності суб'єкта підприємницької діяльності - боржника або визнання його банкрутом та застосування ліквідаційної процедури, повного або часткового задоволення вимог кредиторів встановлює Закон України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» № 2343-XII від 14.05.1992 (далі - Закон № 2343-XII).

Згідно з вимогами частини 8 статті 5 Закону № 2343-XII положення цього Закону не застосовуються до юридичних осіб - підприємств, що є об'єктами права комунальної власності, якщо стосовно них виключно на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування прийняті рішення щодо цього.

20.06.2007 Конституційним Судом України прийнято рішення № 5-рп/2007 у справі № 1-14/2007 за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства «Кіровоградобленерго» про офіційне тлумачення положень частини восьмої частини 5 Закону № 2343-XII, у якому вказано про наступне.

Визначаючи справедливість обмеження приписом частини восьмої статті 5 Закону прав і законних інтересів кредиторів суб'єктів господарювання у комунальному секторі економіки, Конституційний Суд України виходить із закріплених у Конституції України положень про права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України і законів України, зокрема безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляти майном, що є в комунальній власності, утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснювати контроль за їх діяльністю (статті 140, 143.

Згідно з частиною першою статті 144 Основного Закону України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Законодавець, установивши в Конституції України (статті 140, 141, 142, 143, 144, 145) базові засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів відніс до визначення законом (стаття 146. Таким чином, на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання відносин участі місцевого самоврядування у сфері господарювання.

Питання про межі та форми участі органів місцевого самоврядування у господарській діяльності конкретизовані у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР з наступними змінами і доповненнями (далі - Закон № 280), Господарському кодексі України, що набрав чинності з 1 січня 2004 року, Законі та інших законодавчих актах України.

У Законі № 280 закріплено основні принципи здійснення місцевого самоврядування, серед яких, зокрема, принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених Законом № 280 та іншими законами (стаття 4). Частиною п'ятою статті 16 Закону N 280 передбачено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради, а у статті 60 встановлено режим права комунальної власності.

Основні напрями та форми участі місцевого самоврядування у сфері господарювання врегульовано у статтях 2, 5, 8, 24, 43, 78, 214 та інших нормах Господарського кодексу України. З їх змісту випливає, що органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання, їм забороняється виконання підприємницької діяльності, але вони можуть утворювати суб'єкти господарювання.

Для з'ясування розмірності (пропорційності) обмеження права кредиторів комунальних підприємств на справедливий судовий розгляд слід враховувати призначення інституту комунальної власності та дійсну суспільну необхідність у функціонуванні суб'єктів господарювання, заснованих на цій формі власності. Конституція України поклала на державу обов'язок забезпечувати захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13). Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів (частина восьма статті 60 Закону № 280. Конституційний Суд України у підпункті 3.1 мотивувальної частини Рішення від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002 (справа про електроенергетику) зазначив, що за Основним Законом України держава однаково захищає усі форми власності, а кожна з них може мати свої особливості, пов'язані із законодавчо визначеними умовами та підставами виникнення або припинення права власності. Ця позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що виключно законами України встановлюється правовий режим власності, в основі якого - конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості правового режиму тих чи інших форм власності. Однією із таких особливостей є обмеження на застосування норм Закону до юридичних осіб - підприємств, що є об'єктами права комунальної власності, реалізація яких залежить від рішення відповідної ради органів місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 140 Конституції України та статтею 2 Закону № 280 змістом діяльності місцевого самоврядування є вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальної громади самою громадою самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Статтею 7 Конституції України визнається і гарантується місцеве самоврядування, однією з найважливіших цілей діяльності якого є забезпечення нагальних потреб населення територіальної громади у комунальних та інших невідкладних послугах соціального характеру, наприклад, з водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо. У статті 1 Закону № 280 дано визначення терміна "право комунальної власності" - це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися та розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Виходячи з викладених положень Конституційний Суд України вважає, що метою наділення територіальних громад правом комунальної власності є в першу чергу використання майнових об'єктів для задоволення нагальних потреб жителів цих громад у невідкладних послугах, і лише в другу чергу право цієї форми власності призначено для доцільного, економного та ефективного використання майна територіальних громад в інших інтересах їх жителів.

Оскільки органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання і їм заборонено здійснювати підприємницьку діяльність, то істотне значення має правильний вибір ними організаційно-правової форми утворюваних цими органами суб'єктів господарювання. У статті 24 Господарського кодексу України визначено особливості управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки і, зокрема, передбачено, що суб'єктами господарювання комунального сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб'єкти, у статутному фонді яких частка комунальної власності перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів (частина 3).

Статтею 78 названого Кодексу закріплено можливість утворення органами місцевого самоврядування комунальних унітарних підприємств, тобто підприємств, що створюються на базі відокремленої частини комунальної власності і чий статутний фонд не поділений на частки, акції, паї тощо. Крім того, за змістом викладеної статті 24 цього ж Кодексу органи місцевого самоврядування можуть утворювати з іншими партнерами у встановленому порядку господарські товариства за термінологією Господарського кодексу України та Закону України "Про господарські товариства" або підприємницькі товариства за термінологією Цивільного кодексу України і мати корпоративні права, які визначають їх частку у статутному фонді створених товариств. Отже, органами місцевого самоврядування можуть бути створені на основі відокремленої частини комунальної власності або із залученням майна цієї власності різні за організаційними формами види підприємств чи інших суб'єктів господарювання.

За частиною першою статті 24 Господарського кодексу України управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб'єктів господарювання, які належать до комунального сектора економіки і виконують свою діяльність, базуючись на праві господарського відання або праві оперативного управління. Діяльність у комунальному секторі економіки на підставі зазначених обмежених майнових прав здійснюють виключно комунальні унітарні підприємства згідно з положеннями частини третьої статті 78 цього Кодексу. Тому вибір засновником організаційної форми суб'єкта господарювання, утворюваного на основі або із залучення комунального майна, повинен залежати від визначення в установчих документах цілей їх діяльності.

Якщо головною метою суб'єкта господарювання в комунальному секторі економіки є виробництво продуктів чи послуг для задоволення нагальних потреб жителів відповідної територіальної громади, наприклад, з водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо, то його організаційно-правовою формою має ставати комунальне унітарне підприємство. Статтею 24 Господарського кодексу України цю категорію підприємств віднесено до кола суб'єктів господарювання, щодо яких здійснюється управління територіальних громад та органів місцевого самоврядування через систему їх організаційно-господарських повноважень.

Конституційний Суд України, аналізуючи положення частини восьмої статті 5 Закону, наголосив, що комунальні унітарні підприємства є суб'єктами господарювання, які надають життєво необхідні послуги населенню, і в основі їх діяльності покладені інтереси територіальної громади.

У випадках, коли основною метою діяльності суб'єкта господарювання у комунальному секторі економіки зазначено отримання прибутку, його організаційно-правовою формою має стати господарське товариство з відповідною часткою комунальної власності у статутному фонді. Господарські товариства проводять свою діяльність на основі права власності, утворюються для ведення виключно підприємницької діяльності, метою якої є отримання прибутку, а не досягнення якогось іншого соціального результату. Здійснення корпоративних прав органами місцевого самоврядування щодо господарських товариств переслідує мету доцільного, економного та ефективного використання комунальної власності, а не задоволення нагальних потреб жителів територіальної громади. Тому статтею 24 Господарського кодексу України не передбачено віднесення таких господарських товариств до суб'єктів господарювання, щодо яких здійснюється управління територіальних громад та органів місцевого самоврядування через систему їх організаційно-господарських повноважень.

За принципом розмірності, що є елементом ідеї права та ідеології справедливості, встановлене у частині восьмій статті 5 Закону обмеження прав кредиторів суб'єктів господарювання у комунальному секторі економіки на задоволення своїх вимог у провадженнях у справах про банкрутство має відповідати правомірній та суспільно необхідній меті. Для з'ясування розмірності в обмеженні прав цих кредиторів слід враховувати закріплену в установчих документах їх неплатоспроможних боржників основну мету діяльності останніх та відповідність цій меті організаційно-правової форми суб'єктів господарювання.

Під терміном «юридичні особи - підприємства, що є об'єктами права комунальної власності», застосованим у частині восьмій статті 5 Закону № 2343-XII, слід розуміти тільки комунальні унітарні підприємства.

Відповідно до пунктів 2.1 та 2.2 Статуту КАТП № 082802 «Бердянськспецтранс» метою діяльності підприємства є отримання прибутку та задоволення соціально-економічних інтересів найманих працівників підприємства.

Основними напрямками діяльності підприємства є організація вивезення твердих побутових та рідких відходів від домоволодінь, організацій, установ; організація та експлуатація місць знешкодження та переробка твердих побутових відходів; виконання подоних робіт при очищенні вигрібних ям від нечистот; здійснення транспортних послуг підприємствам і населенню; організація відловлення без наглядних тварин та їх утилізація; комерційна діяльність, викликана необхідністю виробництва; ремонтно-будівельні послуги підприємствам і населенню; послуги по ремонту техніки і обладнання підприємствам і населенню; пасажирські перевезення; ритуальні та побутові послуги.

З урахуванням викладеного можливо зробити висновок про те, що КАТП № 082802 «Бердянськспецтранс» є комунальним підприємством, основною метою діяльності якого є отримання прибутку та задоволення соціально-економічних інтересів найманих працівників підприємства, а отже до нього підлягають застосуванню вимоги частин 8 статті 5 Закону № 2343-XII.

Відтак суд першої інстанції вказав, що спірне рішення Бердянської міської ради Запорізької області № 37 від 12.04.2012 «Про незастосування положень Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» щодо КАП № 082802 «Бердянськспецтранс» не спрямоване на забезпечення прав та інтересів населення міста Бердянська щодо отримання життєво необхідних послуг, а тому прийшов до висновку про наявність підстав для його скасування та визнання дій відповідача щодо його прийняття протиправними.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що скасувавши рішення місцевого суду, апеляційний суд допустив порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до постановлення незаконного судового рішення.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 226, 230, 231 КАС України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу арбітражного керуючого ОСОБА_4 задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2013 року скасувати, залишивши в силі постанову Жовтневого районного суду міста Запоріжжя від 21 серпня 2012 року.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: