Справа № 398/3533/15-а(2а/398/205/15)
Суддя: Шлай А.В.
Дата ухвалення: 2015-10-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

13 жовтня 2015 рокусправа № 398/3533/15-а

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Шлай А.В.

суддів: Іванова С.М. Чабаненко С.В.

при секретарі: Горшкові В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Олександрійської міської ради Кіровоградської області на постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 серпня 2015 року у справі №398/3533/15-а за позовом ОСОБА_1 до Олександрійської міської ради Кіровоградської області про скасування рішення Олександрійської міської ради та визнання її бездіяльності протиправною, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Олександрійської міської ради, яка полягає в недотриманні обовязку оприлюднити проект рішення Олександрійської міської ради від 17.07.2015 року № 1723 «Про відкликання депутата Олександрійської міської ради ОСОБА_1» у встановлений законом 20-денний термін, як це передбачено статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Також позивач просив скасувати зазначене рішення через порушення Регламенту роботи Олександрійської міської ради, оскільки його проект не вносився на розгляд Дня депутата, не був доведений до відома позивача у десятиденний термін до відкриття сесії міської ради.

Постановою Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 серпня 2015 року адміністративний позов задоволено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Олександрійська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржену постанову та ухвалити нове рішення, відмовивши у задоволенні позову у повному обсязі. На думку апелянта, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи. Так, спірне рішення прийнято на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та у відповідності до Регламенту роботи Олександрійської міської ради. ОСОБА_1, як депутат Олександрійської міської ради, який за законом зобовязаний брати активну участь у роботі сесії ради, був присутнім лише на 4 засіданнях сесії із 19. На засіданні постійної комісії ради з питань законності, депутатської діяльності, етики, правопорядку, регламенту, гласності від 07.07.2015 року був схвалений проект рішення про відкликання депутата ОСОБА_1 На пленарному засіданні сесії, яке відбулось 17.07.2015 року, позивач був присутній та оголосив заяву від імені фракції про те, що відсутність депутатів на засіданнях ради пояснюється незаконністю цих засідань. Внесення проекту спірного рішення на розгляд Дня депутата не передбачено Регламентом ради, а його не оприлюднення не може бути підставою для скасування рішення.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Представник позивача просив залишити постанову суду першої інстанції без змін, як законну та обґрунтовану.

Колегія суддів, перевіривши законність та обґрунтованість оскарженого рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та предявлених позовних вимог, дійшла висновку про наявність підстав для його скасування.

Як встановлено судом під час розгляду справи, рішенням сотої сесії шостого скликання Олександрійської міської ради Кіровоградської області № 1723 від 17 липня 2015 року внесена пропозиція до Олександрійської міської виборчої комісії щодо відкликання депутата Олександрійської міської ради ОСОБА_1 (а.с.4).

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність спірного рішення, яке прийнято на підставі протоколу постійної комісії Олександрійської міської ради шостого скликання з питань законності, депутатської діяльності, етики, правопорядку, регламенту гласності, місцевого самоврядування від 07 липня 2015 року. Цим протоколом комісія схвалила, у тому числі, проект рішення про відкликання депутата ОСОБА_1, не проаналізувавши діяльність та присутність останнього на засіданнях міської ради. Суд вказав на те, що комісія не мала права схвалювати проект рішення, а повинна була надати висновки щодо перевірених фактів, і тільки за наслідками висновків могла готувати проект рішення, який підлягав обговоренню на засіданні сесії. Сам собою факт розгляду проекту рішення на засіданні комітету не може свідчити про дотримання законодавчо визначеного порядку відкликання з посади позивача. Крім того, розгляд та прийняття спірного рішення відбулось з грубим порушенням Регламенту, оскільки внесено на розгляд за усною пропозицією секретаря міської ради, без обговорення його депутатами, без відповідних для цього підстав, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Колегія суддів вважає, що висновки, викладені в оскарженій постанові суду першої інстанції, не відповідають обставинам справи та ґрунтуються на помилковому застосуванні норм матеріального права.

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради встановлені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» (далі Закон № 93-ІУ від 11.07.2002 року).

Пунктом 2 частини 1 статті 37 Закону № 93-ІУ передбачено, що підставою для відкликання виборцями обраного ними депутата є пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів. Рішення про внесення пропозицій щодо відкликання депутата місцевої ради приймається на пленарному засіданні місцевої ради (пункт 1 частини 2 статті 38 Закону № 93-ІУ в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин).

Рішенням пятдесят четвертої сесії шостого скликання Олександрійської міської ради № 856 від 29 грудня 2012 року затверджений Регламент Олександрійської міської ради шостого скликання у новій редакції (а.с.32-39). Статтею 8 Регламенту ради встановлено, що діяльність депутата під час сесії включає, у тому числі, участь у засіданнях ради та засіданнях постійних комісій міської ради. Участь у засіданнях ради та її органів, виконання доручень ради є підставою для відкладення депутатом усіх інших службових справ. У разі невиконання депутатом своїх обовязків у раді та її органах, систематичного порушення ним встановленого порядку їх роботи, рада за попередніми висновками визначених радою комісій, відповідно до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» та в порядку, встановленому цим регламентом, може прийняти рішення про ініціювання відкликання депутата.

Суд першої інстанції, здійснивши аналіз положень Регламенту, дійшов висновку про недотримання процедури проведення засідання постійної комісії Олександрійської міської ради шостого скликання з питань законності, депутатської діяльності, етики, правопорядку, регламенту гласності, місцевого самоврядування 07 липня 2015 року, у звязку з чим проект спірного рішення не мав бути переданий для розгляду на сесію міської ради.

Як вбачається зі змісту протоколу засідання зазначеної комісії, яке відбулось 7 липня 2015 року, комісія здійснила аналіз участі депутатів фракцій промисловців і підприємців України та «Сильна Україна» в пленарних засіданнях Олександрійської міської ради, в результаті якого встановлено, що депутат ОСОБА_1 був присутнім на 4 сесіях із 19, що становить 21%. Після доповіді Голови комісії ОСОБА_2 та виступу члена комісії ОСОБА_3 комісія вирішила схвалити, у тому числі, проект рішення про відкликання депутата ОСОБА_1 (а.с.31).

Отже, висновки суду першої інстанції про те, що постійна комісія не проаналізувала діяльність та присутність депутата ОСОБА_1 на сесіях міської ради спростовані зазначеним вище доказом.

Крім того, матеріали справи містять довідку № 43/12/03/7 від 18.08.2015 року за підписом секретаря міської ради ОСОБА_4, якою підтверджена обставина відсутності позивача на 15 із 19 сесіях міської ради у 2014 році (а.с.46). Позивач, у свою чергу, обставину його відсутності на більшості засідань сесій ради не заперечив, документів на підтвердження поважності неявки на засідання не надав.

Згідно статті 71 Регламенту відсутність депутата на засіданнях ради та її органів, до яких його обрано, допускається лише з поважних причин. Підставою для відсутності депутата на засіданнях ради чи її органів, які проводяться згідно з розкладом засідань, є виконання депутатом у цей же час доручень ради або її органів, якщо про такі доручення ними було прийнято відповідні рішення. За звичайних умов причиною відсутності депутата є його відпустка, відрядження за місцем основної роботи, тимчасове увільнення від роботи у звязку з хворобою, доглядом за дитиною та іншими обставинами, коли згідно з законодавством працівник має право на тимчасову відпустку. Депутат не може залишати пленарне засідання ради без попереднього узгодження з головуючим.

Позивач, який був присутній на сотій сесії шостого скликання Олександрійської міської ради 17 липня 2015 року, оголосив заяву від імені фракції Партії промисловців та підприємців України, якою повідомив, що депутати фракції не брали участі у роботі сесіях міської ради, оскільки вважають їх незаконними (Витяг з протоколу № 100 - а.с. 28).

Колегія суддів погоджується із доводами відповідача про те, що кожен депутат повинен виконувати обовязки, визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Закон № 280/97-ВР від 21.05.1997 року) та Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» (Закон № 93-ІУ від 11.07.2002 року).

Так, статтею 49 Закону № 280/97-ВР визначено, що депутат зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано. Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. На час сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших, передбачених законом випадках, депутат звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного місцевого бюджету. Статтею 2 Закону № 93-ІУ передбачено, що депутат зобовязаний приймати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Разом з цим, депутату зазначеними вище законами гарантовані відповідні права, у тому числі, право доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; на невідкладний прийом; право вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку (стаття 11 Закону 93-ІУ). Права депутатських фракцій і груп визначені статтею 28 цього ж Закону. Статтею 9 Регламенту також визначені права депутата в раді, серед яких порушення питання про недовіру органам, утвореним радою, їх керівникам, а також особам, яких обрано або затверджено радою, виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки, оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, резолюцій обєднань громадян, знайомитися з будь-якими документами ради, брати копії будь-яких рішень ради, пропонувати пропозиції і зауваження щодо порядку денного засідання ради чи її органів, порядку розгляду обговорюваних питань по їх суті, вносити для розгляду проекти рішень, інших документів, що приймаються радою або її органами, поправки до них, брати учать у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співвідповідачам, з процедурних питань головуючому, мати інші права, що випливають із чинного законодавства та рішень ради.

Наведений перелік прав та повноважень дозволяє депутату ефективно реалізовувати свої представницькі функції, впливати у законний спосіб на роботу ради, її органів, у тому числі, по прийняттю рішень, діяти активно на захист виборців.

На думку колегії суддів, самоусунення депутата від виконання передбачених зазначеними вище обовязками свідчить про порушення депутатом прийнятих на себе зобовязань, нівелює мету та суть представницьких функцій територіальної громади. Незаконність проведення сесій ради, як про це зазначено у заві фракції Партії промисловців та підприємців України, членом якої є позивач, не підтверджена належними та допустимими доказами. При наявності у депутата сумнівів у законності діяльності депутатського корпусу чи окремих посадових осіб органів місцевого самоврядування останній може звернутись до відповідних правоохоронних або судових органів за захистом порушених прав, свобод чи інтересів, інформувати громадськість, у тому числі, через засоби масової інформації про вчинені протиправні дії або скористатись правом голосування проти рішень, які на його думку завдають шкоду (чи можуть її завдати) територіальній громаді.

Таким чином доводи позивача щодо правомірності відсутності його на засіданнях сесій ради є необґрунтованими. Встановлена вище обставина відсутність позивача на 15 засіданнях сесії із 19 проведених у 2014 році є підставою для ініціювання радою його відкликання, як депутата міської ради.

Колегія суддів критично ставиться до висновків суду першої інстанції про відсутність у постійній комісії права схвалювати проекти рішень, оскільки вона може лише надавати висновки, як це передбачено статтею 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом ради.

Дійсно, частиною 10 зазначеної статті передбачено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. При цьому, правом розробляти проекти рішень комісії наділені частиною 4 статті 47 Закону № 93-ІУ. Статтею 33 Регламенту передбачено, що включенню питання до порядку денного та його винесенню на розгляд пленарного засідання ради для прийняття не процедурного рішення передує попередній розгляд цього проекту у постійних комісіях міської ради.

Таким чином, на засіданнях комісій підлягають розгляду питання, проекти рішень.

Суд першої інстанції вказав на те, що правом готувати висновки, розробляти проекти рішень, виступати на сесіях з доповідями і співдоповідями, згідно статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділений комітет, проте зазначена норма регламентує діяльність постійних комісій, а не комітетів.

Щодо відсутності права на схвалення проекту рішень, замість надання висновків по питанню, що розглядається постійною комісією, колегія суддів зазначає, що висновок комісії по питанню може бути позитивний (схвальний) або негативний. Схвалюючи проект рішення, постійна комісія висловила свою згоду на ініціювання процедури відкликання депутата ОСОБА_1, що за своєю суттю і є позитивним висновком з питання, що нею розглядалось. Крім того, можливість саме схвалення рішення постійними комісіями передбачено частиною 4 статті 55 Регламенту, в якій вказано, що рішення ради може прийматися без обговорення на пленарному засіданні, якщо всі постійні комісії схвалили його без зауважень.

Щодо ненадання позивачу можливості виступити на засіданні сесії 17.07.2015 року та пояснити причину своєї неявки на засідання сесії, то, як зазначалось вище, позивач зачитав від імені фракції, членом якої він є, заяву, в якій вказав на незаконність засідань, що стали причиною їх невідвідування.

Щодо не обговорення депутатами на засіданні ради 17.07.2015 року питання про ініціювання процедури відкликання депутатів, колегія суддів зазначає, що згідно статті 41 Регламенту розгляд питання порядку денного включає, як правило, доповідь, співдоповідь, запитання доповідачеві та відповіді на них, обговорення та заключне слово. Статтею 43 Регламенту передбачено, що надання слова депутату здійснюється головуючим за зверненням депутата. При цьому, кожна з груп, фракцій, постійних комісій має гарантоване право на поставлення питання доповідачу, а також на виступ одного свого представника з питання порядку денного чи пропозиції, які мають ставитися на голосування.

Як вбачається з протоколу засідання ради від 17.07.2015 року, доповідь була здійснена секретарем міської ради ОСОБА_4, виступили депутат ОСОБА_1, який оголосив заяву, після чого відбулось голосування з таким результатом: «за» - 29, «проти» - 0, «утримались» - 0 та прийняття рішення № 1723 (а.с.28,29).

Доказів того, що у зверненні будь-яких депутатів для виступу із зазначеного питання головуючим було відмовлено, не надано.

Слід також зазначити, що судом першої інстанції залишені поза увагою доводи позивача, викладені в адміністративному позові, щодо порушень Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині не оприлюднення проекту спірного рішення за 20 робочих днів до дати їх розгляду.

Частиною 3 статті 15 вказаного Закону передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Як вказав сам позивач, фактично проект рішення № 1723 був розміщений на Інтернет сайті Олександрійської міської ради у розділі «Доступ до публічної інформації» 03 липня 2015 року, тобто із недотриманням визначеного Законом строку (засідання ради відбулось 17 липня 2015 року).

Відповідно до 24 Закону відповідальність за не оприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону несуть особи, винні у вчиненні такого порушення. Особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом, що є належним способом захисту.

Недотримання строку оприлюднення проекту спірного рішення, на думку колегії суддів, не може бути підставою для його скасування.

Щодо доводів позивача про не доведення проекту спірного рішення до його відома у десятиденний термін до дня відкриття сотої сесії міської ради, як це передбачено частиною 6 статті 21 Регламенту.

Проте, відповідно до частини 6 статті 21 Регламенту до відома кожного депутата доводиться інформація про місце і час проведення та про порядок денний засідань ради секретарем, а також оприлюднюється через засоби масової інформації або іншим публічним способом.

Як вбачається зі змісту протоколу засідання ради від 17.07.2017 року, позивач був присутній 17.07.2015 року на засіданні, виступав із заявою. Докази того, що він не був обізнаний про проведення засідання відсутні.

Щодо доводів позивача також, викладених в адміністративному позові про невнесення проекту спірного рішення на розгляд Дня депутата, колегія суддів зазначає, що ні Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», ні Регламентом ради процедура обовязкового внесення проекту спірного рішення на розгляд Дня депутата не передбачена.

Щодо порушення порядку включення до порядку денного питання про відкликання депутатів міської ради. Статтею 31 Регламенту передбачено, що порядок денний затверджується на початку пленарного засідання сесії ради у наступній послідовності: а) прийняття порядку денного за основу; б) внесення змін та доповнень; в) виключення окремих питань з розгляду; г) включення додаткових питань до розгляду, якщо вони підготовлені відповідно до вимог чинного законодавства України та даного Регламенту; г) затвердження порядку денного в цілому.

Як вбачається зі змісту протоколу сотої сесії шостого скликання № 100, включення до порядку денного розгляд проектів рішень про відкликання депутатів відбулось за пропозицією секретаря міської ради, за яку проголосувало «за» - 27, «проти» - 0, «утримались» - 0.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що доводи позивача, з якими погодився суд першої інстанції, про протиправність спірного рішення сотої сесії шостого скликання Олександрійської міської ради Кіровоградської області № 1723 від 17 липня 2015 року, яким внесена пропозиція до Олександрійської міської виборчої комісії щодо відкликання депутата Олександрійської міської ради ОСОБА_1, не ґрунтуються на належних та допустимих доказах та не можуть бути підставою для його скасування, оскільки права позивача як депутата міської ради на участь у засіданні сесії та доведення своєї позиції зі спірного питання до відома депутатського корпусу не порушені. Недотримання строку оприлюднення проекту рішення відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», у свою чергу, не є свідченням протиправності самого рішення.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зважаючи на те, що судом першої інстанції допущені порущення норм матеріального та процесуального права, які призвели до ухвалення незаконного та необґрунтованого рішення, апеляційна скарга підлягає задоволенню, оскаржена постанова скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову за наведених вище підстав.

Керуючись статтями 195-196, 198, 202, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Олександрійської міської ради Кіровоградської області - задовольнити.

Постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 серпня 2015 року у справі №398/3533/15-а - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складення ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: А.В. Шлай

Суддя: С.М. Іванов

Суддя: С.В. Чабаненко