Справа № 826/8088/15
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2015-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/8088/15 Головуючий у 1-й інстанції: Шулежко В.П.
Суддя-доповідач: Мацедонська В.Е.
ПОСТАНОВА

Іменем України

17 листопада 2015 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Мацедонської В.Е.,

суддів Грищенко Т.М., Лічевецького І.О.,

при секретарі Горяіновій Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Гемма» на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 19 серпня 2015 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гемма» до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій протиправними,-

в с т а н о в и в:

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 19 серпня 2015 року у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Гемма» відмовлено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції з мотивів неправильного застосування судом норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що недодержання форми правочину не призводить до його недійсності, а тому відповідачем неправомірно відмовлено в наданні ТОВ «Гемма» дозволу на спеціальне водокористування.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач звернувся до Управління екології та природних ресурсів Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) із заявою про одержання дозволу на спеціальне водокористування.

Листом від 02 березня 2015 року №064/115-ЄО позивача повідомлено про відмову у видачі дозволу на спеціальне водокористування у зв'язку з неусуненням зауважень стосовно представлення копії договору щодо збирання (відкачування), вивезення та знешкодження рідких побутових відходів з організацією, що має належні дозвільні документи у сфері поводження з відходами, необхідністю надати водно-балансову схему за змінами за 2014 рік, а також наявні розбіжності щодо фактичного обсягу водоспоживання між динамікою водоспоживання та водовідведенням, звітом 2-ТП та клопотанням водокористувача.

Листом від 27 березня 2015 року №84-Г ТОВ «Гемма» повідомило відповідача, що зазначені у листі №064/115-ЄО від 02 лютого 2015 року недоліки виправлені, додатково позивач повідомив, що відповідно до заключеного договору ПрАТ «Київспецтранс» являється виконавцем послуг по вивезенню та знешкодженню рідких побутових відходів ТОВ «Гемма», окрім того, ПрАТ «Київспецтранс» має усну домовленість щодо надання послуг з приймання та знешкодження рідких побутових відходів на зливній станції ПАТ «АК «Київводоканал», у зв'язку з чим позивач просить розглянути відкориговані матеріали на отримання дозволу на спеціальне водокористування.

30 березня 2015 року ТОВ «Гемма» подало до Управління екології та природних ресурсів Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) заяву про видачу дозволу на спеціальне водокористування, до якої додано, зокрема: клопотання про узгодження вимог і отримання дозволу на спеціальне водокористування для діючих промислових, комунальних, транспортних та інших організацій; динаміку водоспоживання та водовідведення ТОВ «Гемма»; водно-балансову схему фактичних обсягів забору та споживання води, водовідведення ТОВ «Гемма» за 2014 рік; лист АТ «Київспецтранс» від 13 березня 2015 року №203/11 стосовно наявності усної домовленості з Департаментом експлуатації каналізаційного господарства ПАТ «АК «Київводоканад» щодо надання послуг на приймання та знешкодження рідких побутових відходів на зливній станції з додатками.

Листом від 02 квітня 2015 року №064/206-ЄО позивача повідомлено про відмову у видачі дозволу на спеціальне водокористування у зв'язку з неусуненням зауваження стосовно необхідності представити копію договору щодо збирання (відкачування), вивезення та знешкодження рідких побутових відходів з організацією, що має належні дозвільні документи у сфері поводження з відходами.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що дії відповідача щодо відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування ТОВ «Гемма» є обґрунтованими, а сама відмова ґрунтується на вимогах законодавства, а тому підстав для задоволення позову немає.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на нижченаведене.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Водним кодексом України, Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Порядком погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №321.

В силу вимог ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

У відповідності до ст.4 вищезазначеного Закону виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності; перелік та вимоги до документів, які суб'єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Згідно з п.9 ч.1 ст.44 Водного кодексу України водокористувачі зобов'язані здійснювати спеціальне водокористування лише за наявності дозволу.

Частиною 1 ст.48 ВК України визначено, що спеціальне водокористування - це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.

В силу вимог ст.49 ВК України спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу.

Дозвіл на спеціальне водокористування видається:

Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями - у разі використання води водних об'єктів загальнодержавного значення;

органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням із Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями - у разі використання води водних об'єктів місцевого значення.

Дозвіл на спеціальне водокористування надається безоплатно.

Строк видачі дозволу на спеціальне водокористування або надання письмового повідомлення про відмову в його видачі становить не більше тридцяти календарних днів з дня надходження на розгляд заяви та відповідних документів.

Порядок видачі дозволів на спеціальне водокористування затверджується Кабінетом Міністрів України.

Процедуру погодження та видачі юридичним і фізичним особам дозволів на спеціальне водокористування (забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання у водні об'єкти забруднюючих речовин, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів) визначено Порядком погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №321.

Відповідно до п.2 вищезазначеного Порядку дозволи видаються у разі використання води водних об'єктів:

загальнодержавного значення - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями;

місцевого значення - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням із Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими держадміністраціями.

Згідно п.3 вказаного Порядку дозволи видаються за клопотанням водокористувачів з обґрунтуванням потреби у воді, яке погоджується:

у разі використання поверхневих вод - з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань водного господарства, територіальними органами басейнових управлінь водних ресурсів або обласними виробничими управліннями водного господарства і меліорації;

у разі використання підземних вод - з Держгеонадрами або дочірніми підприємствами НАК «Надра України» за переліком, який затверджує Мінприроди;

у разі використання водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, - з МОЗ.

Пунктом 4 Порядку встановлено, що дозволи видаються органами, що зазначені в абзаці другому пункту 2 цього Порядку, в місячний термін з дня подання в установленому порядку клопотання, а органами, зазначеними в абзаці третьому цього пункту, - в установлені ними терміни. Клопотання водокористувачів розглядаються у місячний термін. У разі відмови у погодженні клопотання або у видачі дозволу водокористувачу надається відповідь з обґрунтуванням причин відмови.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для відмови у видачі позивачу дозволу на спеціальне водокористування є непредставлення копії договору щодо збирання (відкачування), вивезення та знешкодження рідких побутових відходів з організацією, що має належні дозвільні документи у сфері поводження з відходами.

Разом з тим, в силу ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру; а також перелік та вимоги до документів, які суб'єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Згідно ч.5 ст.41 вищезазначеного Закону підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб'єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб'єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру. Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру. Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

У разі усунення суб'єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п'яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб'єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.

В силу ч.11 ст.41 вищезазначеного Закону основні вимоги до порядку видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання документів дозвільного характеру поширюються на всі документи дозвільного характеру, у тому числі на дозвільні (погоджувальні) процедури, якщо інше не встановлено законом.

Згідно ст.7 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» заява про одержання (переоформлення, одержання дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру, що оформляється дозвільними органами, або декларація подається суб'єктом господарювання в паперовій формі - особисто, через уповноважену ним особу, надсилається поштою або у випадках, передбачених законом, - в електронній формі за допомогою засобів телекомунікацій (електронною поштою або через Єдиний державний портал адміністративних послуг). До заяви додаються документи, необхідні для видачі документа дозвільного характеру, передбачені законом, яким регулюються відносини щодо одержання такого документа. Забороняється вимагати від суб'єкта господарювання для одержання документа дозвільного характеру документи, не передбачені законом. Заява та документи, що додаються до неї, можуть бути подані особисто суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, надіслані поштою рекомендованим листом з описом вкладення або у випадках, передбачених законом, - в електронній формі за допомогою засобів телекомунікацій. Заява та документи, що додаються до неї, приймаються за описом, копія якого в паперовій або електронній формі передається (надсилається) державним адміністратором заявнику або уповноваженій ним особі не пізніше наступного робочого дня з дня надходження заяви та документів, що додаються до неї, з відміткою про дату та номер їх реєстрації.

Дозвільний орган, зазначений в абзаці одинадцятому частини першої статті 1 цього Закону, протягом не більш як десяти робочих днів з дня одержання від державного адміністратора заяви, документів, що додаються до неї, та копії опису, якщо інше не передбачено законом, оформляє відповідний документ дозвільного характеру або письмове повідомлення суб'єкта господарювання про відмову у видачі документа дозвільного характеру та передає протягом одного робочого дня державному адміністратору відповідні документи (письмове повідомлення) через представника такого дозвільного органу, надсилає поштою та/або в електронній формі за допомогою засобів телекомунікацій. У письмовому повідомленні про відмову у видачі документа дозвільного характеру зазначаються передбачені законом підстави для такої відмови.

Як вбачається з відмови Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища №064/206-ЄО від 02 квітня 2015 року, підставою для відмови у видачі позивачу дозволу на спеціальне водокористування є непредставлення копії договору щодо збирання (відкачування), вивезення та знешкодження рідких побутових відходів з організацією, що має належні дозвільні документи у сфері поводження з відходами, тобто у відповідності до ч.5 ст.41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» підставою для відмови стало подання суб'єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком.

Разом з тим, Водним кодексом України, не встановлено вичерпний перелік документів, які подаються суб'єктом господарювання для отримання дозволу на спеціальне водокористування. Відсутній такий перелік і в Порядку погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №321. При цьому, жодним з нормативно-правових документів не передбачено подання копії договору щодо збирання (відкачування), вивезення та знешкодження рідких побутових відходів з організацією, що має належні дозвільні документи у сфері поводження з відходами

Відповідач в своїх запереченнях на позовну заяву та суд першої інстанції посилаються на недотримання позивачем вимог Закону України «Про відходи», зокрема, ст.33 зазначеного Закону, згідно якого зберігання та видалення відходів здійснюються відповідно до вимог екологічної безпеки та способами, що забезпечують максимальне використання відходів чи передачу їх іншим споживачам (за винятком захоронення). Зберігання та видалення відходів здійснюються в місцях, визначених органами місцевого самоврядування з врахуванням вимог земельного та природоохоронного законодавства, за наявності дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, в якому визначені види та кількість відходів, загальні технічні вимоги, заходи безпеки, відомості щодо утворення, призначення, методів оброблення відходів відповідно до встановлених умов їх зберігання.

Однак, Закон України «Про відходи» визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, та не врегульовує правовідносини щодо видачі дозволу на спеціальне водокористування, не встановлює вичерпний перелік та вимоги до документів, які суб'єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Частинами 1, 2 ст.2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, рішення суб'єкта владних повноважень має прийматися обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Рішення повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Суб'єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити з відповідним мотивуванням.

Відповідно до п.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним в ч.3 ст.2 КАС України вимогам.

З листа відповідача від 02 квітня 2015 року №064/206-ЄО щодо відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування вбачається, що воно прийнято без врахування всіх обставин, що мають значення для його прийняття, та без надання оцінки всім фактам та обставинам, що мають значення, а також за відсутності підстав, що передбачені Конституцією та законами України.

Приймаючи до уваги наведене, колегія суддів дійшла висновку, що дії відповідача щодо відмови у видачі ТОВ «Гемма» дозволу на спеціальне водокористування не відповідають вимогам, визначеним ч.3 ст.2 КАС України, вчинені не обґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття відповідного рішення, всупереч вимогам Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» без зазначення у письмовому повідомленні про відмову у видачі документа дозвільного характеру передбачених законом підстав для такої відмови, а тому є протиправними.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що дозволи на спеціальне водокористування видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням із Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими держадміністраціями, та адміністративний суд не наділений повноваженнями щодо зобов'язання відповідача прийняти будь-яке рішення, оскільки з огляду на положення КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього суб'єкта владних повноважень, а також давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

Отже, адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим ч.3 ст.2 КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями, а тому вимоги апелянта щодо зобов'язання відповідача видати дозвіл на спеціальне водокористування задоволенню не підлягають, натомість, колегія суддів вважає за необхідне зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву ТОВ «Гемма» про видачу дозволу на спеціальне водокористування від 30 березня 2015 року.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи та порушення норм матеріального права призвели до неправильного вирішення справи, тому постанова Окружного адміністративного суду м.Києва від 19 серпня 2015 року підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часкове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Гемма» - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 19 серпня 2015 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги - задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Управління екології та природних ресурсів Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо відмови у видачі Товариству з обмеженою відповідальністю «Гемма» дозволу на спеціальне водокористування.

Зобов'язати Управління екології та природних ресурсів Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Гемма» про видачу дозволу на спеціальне водокористування від 30 березня 2015 року.

В решті позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлено 23 листопада 2015 року.

Головуючий суддя В.Е.Мацедонська

Судді Т.М.Грищенко

І.О.Лічевецький

Головуючий суддя Мацедонська В.Е.

Судді: Лічевецький І.О.

Грищенко Т.М.