Справа № 817/3266/15
Суддя: Недашківська К.М.
Дата ухвалення: 2015-11-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2015 року 11 год. 00 хв.Справа № 817/3266/15 м. Рівне

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Недашківської К.М., за участю: секретаря судового засідання Єрмошкіної Л.І.; представників позивача - Конопуд Л.М. (довіреність від 12 вересня 2014 року) та Пухи Д.А. (довіреність від 13 січня 2015 року); представників відповідача - Назаренка М.К. (довіреність від 27 липня 2015 року) та Ковальської Ж.М. (довіреність від 03 листопада 2015 року); розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Національного університету водного господарства та природокористування до Державної фінансової інспекції в Рівненській області про визнання дій протиправними та скасування положень акту ревізії.

До Рівненського окружного адміністративного суду надійшов позов Національного університету водного господарства та природокористування (далі іменується - позивач) до Державної фінансової інспекції в Рівненській області (далі іменується - відповідач), в якому позивач просить суд визнати протиправними дії службових осіб Державної фінансової інспекції в Рівненській області та скасувати положення Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Національного університету водного господарства та природокористування № 17-03-06/31 від 26.06.2015.

На обґрунтування заявлених вимог позивач вказує на те, що відповідачем проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Національного університету водного господарств та природокористування та його структурних підрозділів. За наслідками ревізії складений акт ревізії фінансово-господарської діяльності №17-03-06/31 від 26.06.2015. Однак, позивач не погоджується з положеннями Акту ревізії, зокрема, щодо того, що Університетом отримані кошти в сумі 128719 грн. 84 коп. в 2014 році у вигляді власних надходжень бюджетних установ на покриття витрат, пов'язаних з організацією навчального збору студентів 2-го курсу на базі кафедри військової підготовки, не використані, що є порушенням частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України. Відповідно з позицією позивача, кошти, що надійшли як оплата студентів за навчання на військовій кафедрі, використані на фактичні видатки по військовій кафедрі, в тому числі на забезпечення проведення навчальних зборів у 2014 році, що підтверджено договором №17/506 від 01.09.2012, укладеним між університетом та Міністерством оборони України.

Крім того, позивач не погоджується з висновком відповідача про те, що 15 випускників Університету, які навчалися за державним замовленням за рахунок коштів державного бюджету та не прибули за місцем направлення на роботу, не відшкодували до державного бюджету вартість навчання, всього на суму 709187 грн. Позивач вважає, що жодний з нормативно-правових актів України не покладає обов'язок по забезпеченню стягнення до державного бюджету сум витрачених коштів на навчання з випускників, які навчалися за рахунок коштів державного бюджету, на не відпрацювали за місцем направлення три роки. Навчальний заклад не має жодного юридичного впливу на такого випускника.

Щодо незабезпечення позивачем виконання пунктів 13-15 вимог про усунення виявлених ревізією порушень від 21.12.2012 № 17-03-17/9278 в частині пред'явлення цивільних позовів щодо відшкодування збитків в сумі 412660 грн., завданих незаконним витрачанням коштів на придбання квіткової продукції та послуг з її аранжування, то позивач зазначив, що за даним фактом відкрито кримінальне провадження та вилучено оригінали документів згідно опису від 07.10.2013.

Крім того, припущення перевіряючих про не підтвердження надання персоналом ПП «Альфа-ЩТ» послуг позивачу щодо охорони приміщень, чим завдано збитки в розмірі 1708795 грн. 75 коп., на думку позивача, необґрунтоване та безпідставне, оскільки всі об'єкти університету, які підлягали охороні, були забезпечені охороною, складалися графіки чергування працівників охоронної фірми, по факту виконаних робіт підписувалися акти.

Відтак, позивач вважає вказані висновки акту ревізії протиправними, тому просить задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Ухвалою судді від 26.10.2015 відкрито провадження в адміністративній справі, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

У судове засідання, призначене на 12.11.2015, прибули представники позивача, підтримали заявлені позовні вимоги та просили суд задовольнити позов у повному обсязі.

У судове засідання прибули також представники відповідача, заперечили проти позову та зазначили, що ревізією фінансово-господарської діяльності Національного університету водного господарства та природокористування виявлено порушення вимог законодавства, які призвели до завдання матеріальної шкоди. Дії працівників відповідача щодо проведення ревізії, складання акту ревізії та пред'явлення керівнику позивача вимог щодо усунення порушень здійснені у спосіб та у межах, визначених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Відображення органами Державного фінансового контролю в акті ревізії тих чи інших висновків щодо порушення законодавства є формою фіксації певних порушень та не породжує для позивача будь-яких правових наслідків. Тому, Державна фінансова інспекція в Рівненській області просить суд у задоволенні позову відмовити повністю.

На підставі частини 3 статті 160 КАС України, вступна та резолютивна частини рішення проголошені у судовому засіданні 12.11.2015.

Відповідно до статті 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд при вирішенні справи керується принципами верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин, гласності і відкритості адміністративного процесу.

Розглянувши матеріали та з'ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд

ВСТАНОВИВ:

Національний університет водного господарства та природокористування пройшов процедуру державної реєстрації, а відтак набув правового статусу суб'єкта господарювання в розумінні статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» від 15.05.2003 №755-IV.

Державною фінансовою інспекцією у Рівненській області проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Національного університету водного господарства та природокористування за період з 01.09.2012 по 28.02.2015, за результатами якої складено акт від 26.06.2015 №17-03-06/31 (далі іменується - Акт ревізії).

На підставі Акту ревізії органом державного фінансового контролю ректору Національного університету водного господарства та природокористування пред'явлено Вимогу «Про усунення порушень законодавства» від 30.07.2015 №17-03-17/4968.

Позивач оспорює дії службових осіб Державної фінансової інспекції в Рівненській області та певні положення Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Національного університету водного господарства та природокористування, які стали підставою для прийняття Вимоги щодо усунення порушень законодавства від 30.07.2015 № 17-03-17/4968, а саме: 1) Університетом отримані кошти в сумі 128719 грн. 84 коп. в 2014 році у вигляді власних надходжень бюджетних установ на покриття витрат, пов'язаних з організацією навчального збору студентів 2-го курсу на базі кафедри військової підготовки, однак не використані, що є порушенням частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України, та завдано матеріальної шкоди (збитків) на цю суму; 2) 15 випускників Університету, які навчалися за державним замовленням за рахунок коштів державного бюджету та не прибули за місцем направлення на роботу, не відшкодували до державного бюджету вартість навчання, всього на суму 709187 грн.; 3) незабезпечення позивачем виконання пунктів 13-15 вимог про усунення виявлених ревізією порушень від 21.12.2012 № 17-03-17/9278 в частині пред'явлення цивільних позовів щодо відшкодування збитків в сумі 412660 грн., завданих незаконним витрачанням коштів на придбання квіткової продукції та послуг з її аранжування; 4) не підтвердження надання персоналом ПП «Альфа-ЩТ» послуг позивачу щодо охорони приміщень, чим завдано збитки в розмірі 1708795 грн. 75 коп.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб'єктом владних повноважень в основу його дій та Акту ревізії, на відповідність вимогам частини 3 статті 2 КАС України, яка визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку, суд зазначає наступне.

Відповідно до статей 1, 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі іменується - Закон України №2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Права органу державного фінансового контролю визначені статтею 10 Закону України №2939-XII, в тому числі пунктами 7, 8, 9, 10, 15 цієї статті встановлені їх повноваження за наслідками фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель.

Згідно з пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі іменується - Порядок №550), інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області на виконання Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в Рівненській області на І квартал 2015 року проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Національного університету водного господарства та природокористування за період з 01.09.2012 по 28.02.2015.

На підставі пункту 35 Порядку №550, за результатами ревізії складений акт ревізії від 26.06.2015 №17-03-06/31, який підписаний 09.07.2015 з запереченнями.

Згідно з пунктами 43, 46 Порядку №550 позивачу надіслані висновки на заперечення та Вимога про усунення порушень законодавства від 30.07.2015 № 17-03-17/4968.

Судом встановлено, що дії працівників Державної фінансової інспекції в Рівненській області щодо проведення ревізії, складання акту ревізії та пред'явлення керівнику Національного університету водного господарства та природокористування вимог щодо усунення порушень законодавства здійснені у спосіб та в межах, визначених законодавством.

Крім того, за змістом частини 1 статті 13 Закону № 2939-XII, дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії); дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службових осіб щодо включення до акта певних висновків, які позивач вважає надуманими, і на що вказує в позовній заяві, не можуть бути предметом оскарження. Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Водночас судження контролюючого органу про допущення Національним університетом водного господарства та природокористування тих чи інших порушень законодавства у його фінансово-господарській діяльності є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті ревізії не суперечить чинному законодавству.

Відповідно до пункту 35 Порядку №550, результати ревізії викладаються в акті, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому титульному аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку контролюючого органу, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища) та номер примірника.

Акт ревізії містить: вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об'єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб контролюючого органу та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об'єкта контролю у період, що підлягав ревізії; констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, а також висновок про наявність або відсутність порушень законодавства.

Як зазначено в пункті 3 Порядку №550, акт ревізії - документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Отже, Акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень та не породжує правових наслідків для підконтрольної установи, а тому не може бути предметом оскарження.

Правовий акт - це акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб'єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов'язків учасників конкретних правовідносин.

При цьому, критерієм розмежування понять нормативного правового акта і ненормативного (індивідуального) правового акта є сфера його дії за суб'єктивним складом, оскільки правові акти індивідуальної дії, на відміну від нормативних, поширюють свою дію на конкретно визначеного суб'єкта.

Як нормативний, так і ненормативний правовий акт завжди виражають волю (волевиявлення) уповноваженого суб'єкта права, його владні приписи; мають офіційний характер, обов'язковий до виконання; спрямовані на регулювання суспільних відносин; встановлюють правову норму чи конкретне правовідношення; оформляються у визначеній формі; є юридичними фактами, що спричиняють певні правові наслідки.

Ненормативні (індивідуальні) акти породжують права і обов'язки у тих конкретних суб'єктів, яким вони адресовані, у конкретному випадку.

Правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована їхня дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта і відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги.

Тобто, особливою відмінністю правового акту від інших управлінських актів є наявність в ньому змісту управління певної особи шляхом встановлення прав і обов'язки для інших суб'єктів.

Самі по собі акти ревізії, документи перевірок тощо не породжують жодних правових наслідків чи обов'язків, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації.

Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду України 10.09.2013 у справі №21-237а13.

Крім того, суд зазначає, що згідно із пунктами 7, 10 статті 10 Закону України №2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини 2 статті 15 Закону України №2939-XII, законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При цьому, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Отож, і сама вимога Державної фінансової інспекції у Рівненській області від 30.07.2015 №17-03-17/4968 в частині вимог про відшкодування збитків, що ґрунтується на висновках акту ревізії, який оскаржується, не породжує для позивача жодних правових наслідків, тому що збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом і правильність їх обчислення перевіряє суд, що розглядає позов про стягнення збитків.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права висловлені Верховним Судом України у постановах від 15.04.2014 по справах № 21-40а14, № 21-63а14, від 13.05.2014 по справі № 21-89а14, від 20.05.2014 по справі № 21-93а14, від 18.09.2014 по справі № 21-332а14, від 07.10.2014 по справі №21-368а14, від 28.10.2014 по справі № 21-462а14, від 18.11.2014 по справі № 21-461а14, від 25.11.2014 по справі № 21-442а14, від 20.01.2015 по справі № 21-603а14, від 27.01.2015 по справі №21-436а14, які згідно із статтею 244-2 КАС України, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правові акти, що містять зазначені норми права, та для всіх судів України.

За приписами статті 19 Конституції України від 28.06.1996 №254к/96-ВР, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, позовні вимоги про визнання протиправними дій службових осіб Державної фінансової інспекції в Рівненській області та скасування положень Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Національного університету водного господарства та природокористування №17-03-06/31 від 26.06.2015, до задоволення не підлягають.

Керуючись статтями 2, 4, 7 - 12, 14, 86, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову - відмовити повністю.

Постанова суду першої інстанції, якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд, шляхом подачі в 10-денний строк з дня отримання копії постанови, складеної у повному обсязі, апеляційної скарги з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Суддя К.М. Недашківська