Справа № 815/4139/14
Суддя: Маслій В.І.
Дата ухвалення: 2015-10-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"27" жовтня 2015 р. м. Київ К/800/18167/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого: Маслія В.І. (суддя-доповідач)

Суддів: Розваляєвої Т.С., Стрелець Т.Г.

При секретарі: Зубенко Д.В.,

За участю позивача - ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2014 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про визнання дій, акту перевірки, припису та протоколу, скасування постанови,

в с т а н о в и в:

15.07.2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області в якому з урахуванням уточнюючих позовних вимог просив визнати відсутність повноважень у інспекції ДАБК в Одеській області на проведення позапланової перевірки від 03.06.2014 року; визнати незаконними акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 03.06.2014 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03.06.2014 року, припис №337 від 03.06.2014 року та визнати незаконною та скасувати постанову про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №194/168-п від 01.07.2014 року.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 12.11.2014 року позовні вимоги задоволені частково: визнано протиправною та скасовано постанову інспекції ДАБК про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №194/168-п від 01.07.2014 року. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2015 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12.11.2014 року скасовано та ухвалено нову постанову про відмову у позові в повному обсязі.

Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову апеляційного суду, а постанову суду першої інстанції змінити в частині відмови в позові.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, 03.06.2014 року Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, на підставі вимоги Білгород-Дністровської міжрайонної прокуратури, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва «Центр активного відпочинку на воді» ОСОБА_1, за результатами якої складено акт від 03.06.2014 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03.06.2014 року.

В ході перевірки відповідачем встановлено порушення ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме збудування на земельній ділянці "Центру активного відпочинку на воді", яка розташована на Будацькій косі, в с. Курортне, Білгород-Дністровського району Одеської області, будівлі насосної та здійснення реконструкції першого та другого поверхів і побудування третього поверху будівлі за відсутності документу, що надає право на виконання будівельних робіт.

03.06.2014 року на підставі висновків акту Інспекцією ДАБК винесено припис, яким зобов'язано позивача усунути порушення чинного законодавства до 01.08.2014 року шляхом реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, або привести земельну ділянку до первинного стану.

01.07.2014 року на підставі висновків акту перевірки, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності інспекцією ДАБК винесено постанову № 194/168-п про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно з якою на позивача накладено штраф у розмірі 109 620,00грн.

Не погоджуючись з вказаними діями Інспекції ДАБК, позивач звернувся до суду з зазначеним позовом.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що акт перевірки та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а тому не можуть бути предметом спору. Крім того, зазначив про відсутність у інспекції ДАБК в Одеській області повноважень на складання постанови про застосування штрафних санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову в позові у повному обсязі, апеляційний суд зазначив про відсутність з боку відповідача порушень вимог чинного законодавств при прийнятті постанови про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Колегія суддів вважає висновки судів передчасними.

Відповідно до частин 1 та 2 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон України № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 533 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 533), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

Відповідно до п. 5 Порядку № 533 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (п.7 Порядку № 533).

Згідно п. 16 Порядку № 533 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (п.17 Порядку № 533).

Згідно з Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (затвердженого постановою КМУ від 06.04.1995 р. № 244), підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є відповідний протокол, складений посадовою особою інспекції за результатами перевірки.

Разом з цим, колегія суддів зазначає, що при розгляді спорів цієї категорії необхідно з'ясувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, наявності на момент будівництва об'єкту закону, який би встановлював відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22.12.2011 року № 4220-VI Закон «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, пункт 4 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, зокрема, на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09.02.1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема положення пункту 4 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт» не може тлумачитись як триваюче правопорушення.

Між тим, в позові та під час розгляду справи позивач зазначив про те, що будівництво розпочалось ще у 2007 році і на даний час завершено. В даний період часу жодні будівельні роботи не проводяться.

За таких обставин судам першої та апеляційної інстанції у цій справі необхідно встановити час виконання будівельних робіт, та перевірити наявність на цей час законодавчо встановленої відповідальності за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

Проте, суди помилково не перевірили вказаних доводів, зазначивши, що позивач не надав відповідних доказів, поклавши тим самим тягар доказування на позивача, що не узгоджується з приписами частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Крім того, позивач наголошував на тому, що на земельній ділянці «Центру активного відпочинку на воді» 03.06.2014 року позапланова перевірка не проводилась, копії документів на проведення перевірки не надавались, документи та об'єкт не оглядались, акт не складався та на підпис позивачу не надавався.

Однак зазначені доводи залишені судами поза увагою.

При цьому, частинами 4 та 5 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України на суд покладається обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі.

Статтею 159 КАС України передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Частиною 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

Частиною 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Так як судами першої та апеляційної інстанцій не було вжито всіх передбачених законом заходів, необхідних для повного і всебічного з'ясування всіх обставин у справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для її розгляду та вирішення спору по суті і винести законне та обґрунтоване рішення.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2014 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: