Справа № 821/1034/15-а
Суддя: Леонтович К.Г.
Дата ухвалення: 2015-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

821/1034/15-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі

суддів: Леонтович К.Г., Васильченко Н.В., Калашнікової О.В.,

розглянувши у попередньому розгляді справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2015 року у справі № 821/1034/15-а за позовом Херсонської обласної фітосанітарної лабораторії до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправним пункту вимоги, -

в с т а н о в и л а :

У квітні 2015 року Херсонська обласна фітосанітарна лабораторія звернулася до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області, в якому просила визнання неправомірним та таким, що не підлягає виконанню пункт 2 вимоги від 07.10.2014 року №21-7-14-14/5481.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що видатки на оплату праці працівників відділу фітосанітарного аналізу передбачені кошторисами на 2013-2014 роки за рахунок коштів загального фонду бюджету, які затверджені в установленому порядку, розміри цих видатків визначені відповідно до штатних розписів. Перелічені ДФІ нормативні акти не містять приписів щодо здійснення видатків на виплату заробітної плати працівникам, що фінансуються по загальному фонду бюджету, за рахунок коштів спеціального фонду бюджету на суму наданих цими працівниками платних послуг, а отже, пункт 2 вимоги від 07.10.2014 року №21-7-14-14/5481 є незаконним та таким, що підлягає скасуванню.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2015 року, позовні вимоги задоволені повністю. Визнаний неправомірним та таким, що не підлягає виконанню пункт 2 вимоги від 07.10.2014 року №21-7-14-14/5481.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Державна фінансова інспекція в Херсонській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та відмовити в позові, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судових рішень, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п.2.17 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на ІІ квартал 2014 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності в Херсонській обласній фітосанітарній лабораторії за період з 01.01.2011 року по 01.06.2014 року, за наслідками якої складено акт від 01.09.2014 року №07-17/35.

Згідно з цим актом, ревізори дійшли висновку про порушення Лабораторією ч.4, ч.8 ст.13 Бюджетного кодексу України та п.п.18-20, 22, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228.

За наслідками ревізії на адресу Лабораторії відповідачем надісланий лист-вимога від 07.10.2014 року №21-7-14-14/5481 (надалі - Вимога), п.2 якої Лабораторію зобов'язано усунути вказане порушення наступним чином: у відповідності до чинного законодавства ініціювати перед Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду кошторису за КПКВ 2802030 „Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України” на суму 261333,57 грн., а у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань у поточному році за бюджетною програмою у цілому для зменшення бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму.

Задовольняючи позовні вимоги суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що порушення, яке ДФІ зобов’язує усунути позивача відсутнє, оскільки витрачання бюджетних коштів на виплату заробітної плати працівникам відділу фітосанітарного аналізу здійснювалось Лабораторією відповідно до бюджетних асигнувань та напрямків їх використання. Крім того, спосіб, в який ДФІ пропонує позивачу усунути порушення законодавства, не відноситься до повноважень Лабораторії.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Судами встановлено, що за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Херсонській обласній фітосанітарній лабораторії за період з 01.01.2011 року по 01.06.2014 року встановлений факти покриття витрат спеціального фонду за рахунок загального фонду державного бюджету за КПКВ 2802030. Так, встановлено, що згідно штатних розписів обліковується відділ аналітики пестицидів, агрохімікатів, посади працівників якого є вакантними протягом періоду січень 2013 року - травень 2014 року Враховуючи відсутність у позивача матеріально-технічної бази та необхідних дозволів, проведення робіт з аналітичних досліджень пестицидів, агрохімікатів не обумовлено характером діяльності останнього. Отже, позивачем безпідставно внесено до штатних розписів на 2013-2014 роки посади 9 працівників відділу аналітики пестицидів, агрохімікатів, в тому числі за рахунок коштів загального фонду кошторису Лабораторії 7 посад внаслідок чого зайво заплановано коштів загального фонду за КПКВ 2802030 по КЕКВ 2110 „Оплата праці” на загальну суму 164915,00 грн.

Судами попередніх інстанцій зазначено, що діяльність Лабораторії не обмежується наданням лише платних послуг, а отже до її функцій входять і інші види діяльності, які не є наданням платних послуг, тому і не можуть бути покриті за рахунок власних надходжень лабораторії, тобто за рахунок спеціального фонду.

Судами встановлено, що з кошторисів Лабораторії за період, що підлягав ревізії на протязі 2013-2014 років за рахунок коштів загального фонду передбачалося фінансування видатків на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату, а також на часткову оплату придбання товарів і послуг, та оплату послуг.

В той же час, протягом 2013-2014 років за рахунок коштів спеціального фонду Державного бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні на виплату заробітної плати з нарахуваннями та на оплату комунальних послу (незабезпечені видатками загального фонду), а також видатків на заходи пов'язані з організацією діяльності лікарні, що відповідає вимогам Бюджетного кодексу України та п.23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228.

Крім того, Лабораторією були складені та затверджені в установленому порядку штатні розписи на відповідні роки, у яких передбачені посади працівників, які утримуються за рахунок коштів загального фонду.

Ревізією не виявлені порушення щодо дотримання законодавства при складанні, розгляді і затвердженні кошторисів та при складанні штатних розписів на 2013-2014 роки, що підтверджується змістом акту ревізії від 01.09.2014 року №07-17/35.

Відповідно до ст.7 Бюджетного кодексу України, одним з основних принципів бюджетної системи є принцип цільового використання бюджетних коштів - тобто бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.

Згідно з ст.48 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації. Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання за спеціальним фондом бюджету виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу).

Отже, враховуючи наведене, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій, що посилання ДФІ на порушення позивачем вимог законодавства є безпідставним, оскільки витрачання Лабораторією бюджетних коштів на виплату заробітної плати працівникам відділу фітосанітарного аналізу здійснювалось відповідно до бюджетних асигнувань та напрямків їх використання.

Щодо способу, у який ДФІ вимагає від позивача усунути порушення, колегія суддів зазначає наступне.

Судами встановлено, що з Вимоги від 07.10.2014 року №21-7-14-14/548 вбачається, що ДФІ вимагає від позивача усунути порушення шляхом ініціювання перед Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду кошторису за КПКВ 2802030 "Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України" на суму 261333,57 грн., а у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань у поточному році за бюджетною програмою у цілому для зменшення бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму.

Згідно ч.1 ст.10 Закону України „Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні”, відповідачу як органу державного фінансового контролю надано право: зупиняти в межах своїх повноважень бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства; пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

За порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу відповідно до Бюджетного кодексу України, можуть застосовуватися такі заходи впливу: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами; призупинення бюджетних асигнувань; зменшення бюджетних асигнувань; повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету; зупинення дії рішення про місцевий бюджет; безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів; інші заходи впливу, які можуть бути визначені законом про Державний бюджет України.

Питання зменшення бюджетних асигнувань як наслідку вчинення порушень бюджетного законодавства вичерпно регулюється наступними правовими нормами.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, як зменшення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктом 24 (стосовно розпорядників бюджетних коштів), пунктом 29 та пунктом 38 частини першої статті 116 цього Кодексу. Зменшення бюджетних асигнувань передбачає позбавлення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк до завершення поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) та у разі необхідності з подальшим внесенням змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України

Згідно із ч.2 ст.118 Бюджетного кодексу України, рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених пунктами 2 - 5 та 7 частини першої статті 117 цього Кодексу, приймається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, органами державного фінансового контролю, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів. Рішення набирає чинності з дня його підписання.

Відповідно до цих правових норм застосування такого заходу впливу, як зменшення бюджетних асигнувань, відбувається у випадку вчинення таких порушень бюджетного законодавства: нецільового використання бюджетних коштів; здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч цьому Кодексу чи закону про Державний бюджет України; здійснення видатків на утримання бюджетної установи одночасно з різних бюджетів всупереч цьому Кодексу чи закону про Державний бюджет України (п.п.24, 29, 38 ч.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України).

Згідно ст.119 Бюджетного кодексу України нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

Судами попередніх інстанцій вірно зазначено, що питання щодо зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів у разі вчинення ними порушень бюджетного законодавства регулюється Порядком зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17.03.2011 року №255 (надалі - Порядок №255).

Зі змісту Порядку №255 вбачається, що ініціювання питання про зменшення бюджетних асигнувань віднесено до повноважень ДФІ як органу державного фінансового контролю, прийняття рішення про зменшення бюджетних асигнувань є компетенцією Міністра фінансів, керівника місцевого фінансового органу або головного розпорядника коштів відповідного бюджету.

Підставою для ініціювання питання про зменшення бюджетних асигнувань є складений органом державного фінансового контролю протокол про бюджетне правопорушення або акт ревізії із висновками про вчинення бюджетного правопорушення, передбаченого п.п.24, 29, 38 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України разом із довідкою про порушення бюджетного законодавства.

У разі необхідності зменшення бюджетних призначень здійснюється шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) у встановленому порядку.

Отже, вірними є висновки судів попередніх інстанцій, що уповноваженими застосовувати такі заходи впливу, як зменшення бюджетних асигнувань, відповідно до Бюджетного кодексу України та Порядку №255 є орган державного фінансового контролю, який порушує питання щодо зменшення бюджетних асигнувань та Міністр фінансів, керівник місцевого фінансового органу або головний розпорядник коштів відповідного бюджету, які безпосередньо вирішують це питання та приймають відповідне рішення.

Таким чином, вищевказаними правовими нормами не передбачено можливості ініціювання позивачем перед Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України зменшення бюджетних асигнувань суб'єктом, який вчинив бюджетне правопорушення.

Отже, позивач не є тією особою, до якої можуть бути звернуті вимоги щодо вирішення питання про зменшення бюджетних асигнувань.

За таких підстав колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що ДФІ у п.2 Вимоги, зобов'язуючи позивача ініціювання питання про зменшення йому бюджетних асигнувань, фактично вимагає від нього вчинення дій, які є виключною компетенцією самої ДФІ та головного розпорядника коштів державного бюджету.

Враховуючи викладене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли до вірного висновку про наявність підстав задоволення позовних вимог.

Згідно ч.3 ст.220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення – без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області відхилити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: