Справа № 807/41/15
Суддя: Старунський Дмитро Миколайович
Дата ухвалення: 2015-10-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 жовтня 2015 року Справа № 876/6663/15
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Старунського Д.М.,

суддів Багрія В.М., Рибачука А.І.,

за участю секретаря судового засідання Лемцьо І.В.,

представника позивача Бухтоярова Р.О.

представника відповідача Цинайко Н.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу прокуратури Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2015 року у справі за позовом заступника прокурора м. Ужгород Закарпатської області ОСОБА_8 до прокуратури Закарпатської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, окремих пунктів рішення оперативної наради та визнання протиправними дій,

в с т а н о в и в:

Заступник прокурора м. Ужгород Закарпатської області ОСОБА_8 звернулася в суд з адміністративним позовом до прокуратури Закарпатської області, в якому, уточнивши позовні вимоги, просила визнати протиправними та скасувати розпорядження виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області №78 від 10.12.2014 року, визнати протиправними дії щодо проведення перевірки в прокуратурі м. Ужгород з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року, визнати протиправним та скасувати: п.4 Рішення оперативної наради №47 у виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області від 24.12.2014 року в частині притягнення заступника прокурора м. Ужгород ОСОБА_8 до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України; п.5 Рішення оперативної наради №47 від 24.12.2014 року щодо призначення заступнику прокурора м. Ужгород ОСОБА_8 дострокової атестації.

В позовній заяві зазначає, що розпорядження №78 про відрядження на перевірку 10.12.2014р в.о. прокурора Закарпатської області прийнято передчасно з порушенням Регламенту прокуратури Закарпатської області та за відсутності правових підстав.

У подальшому дії щодо проведення перевірки в прокуратурі м. Ужгород з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року є протиправними та відповідно рішення, які були прийняті за результатами цієї перевірки, зокрема, підлягають скасуванню пункти 4,5 Рішення оперативної наради №47 щодо притягнення її до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання своїх службових обов»язків, порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України, та проведення її дострокової атестації.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2015 року позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано розпорядження виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області №78 від 10.12.2014 року. Визнано протиправними дії прокуратури Закарпатської області щодо проведення перевірки в прокуратурі м. Ужгород з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року. Визнано протиправним та скасовано: п.4 Рішення оперативної наради №47 у виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області від 24.12.2014 року в частині притягнення заступника прокурора м. Ужгород ОСОБА_8 до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України; п.5 Рішення оперативної наради №47 від 24.12.2014 року щодо призначення заступнику прокурора м. Ужгород ОСОБА_8 дострокової атестації.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції прокуратура Закарпатської області оскаржила його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі просить рішення суду першої інстанції скасувати і прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити з підстав невідповідності висновків обставинам справи, порушенням норм матеріального, процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Апелянт вважає, що прокуратура Закарпатської області при виданні оскаржуваного розпорядження та проведення перевірки прокуратури міста Ужгорода, яка не є юридичною особою, входить до системи органів прокуратури України, підконтрольна та підзвітна у своїй діяльності вищестоящій прокуратурі - прокуратурі Закарпатської області,, діяла у відповідності до закону.

Визнаючи дії прокуратури області щодо проведення перевірки в прокуратурі міста Ужгорода за період з 15.12.2014 по 18.12.2014 неправомірними, суд першої інстанції, в порушення вимог ст.ст. 159, 163 КАС України, у своїй постанові не навів відповідних мотивів в чому полягає їх неправомірність та яким саме нормам закону такі не відповідають.

Визнання протиправними та скасування п.п. 4 та 5 рішення оперативної наради № 47 у виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області від 24.12.2014 стосовно ОСОБА_8 не породжують обов'язкових юридичних наслідків, оскільки висновки прокуратури області, викладені в протоколі оперативної наради чи доповідній записці про результати проведеної перевірки, оцінку змісту якої дав суд першої інстанції в оскаржуваній постанові, є висновками тільки прокуратури області, зазначення яких не суперечить чинному законодавству.

Висновки, які містяться у протоколі чи доповідній записці, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність наказів, в основу яких покладені згадувані висновки та рішення.

Відтак, оскільки ні протокол оперативної наради, ні доповідна записка не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, робота, у тому числі якої перевірена, то відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

При апеляційному розгляді представник відповідача вимоги апеляційної скарги підтримав з зазначених в ній підстав.

Представник позивача вимоги апеляційної скарги заперечив, вважаючи ухвалене рішення законним та обґрунтованим.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши наявні в справі матеріали та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що подану апеляційну скаргу слід задовольнити, постанову суду першої інстанції скасувати і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що наказом в.о. прокуратури Закарпатської області ОСОБА_4 №271 від 03.12.2014р. на час тимчасової непрацездатності прокурора м. Ужгорода ОСОБА_5, виконання обов'язків прокурора міста Ужгорода було покладено на Берегівського міжрайонного прокурора ОСОБА_6 (а.с.151, т.1)

Наказом Генеральної Прокуратури України №756к від 04.12.2014р. на час відсутності в.о. прокурора Закарпатської області Балити Р.І., якому було надано частину щорічної основної відпустки з 10.12.2014р. по 12.12.2014р., виконання обов'язків прокурора області було покладено на заступника прокурора Закарпатської області ОСОБА_7 (а.с.152, т.1)

08.12.2014 року в.о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_6 було подано рапорт в.о. прокурора Закарпатської області ОСОБА_4, в якому було вказано, що опрацювавши статистичну інформацію, вивчивши стан наглядової роботи ним виявлено ряд грубих порушень галузевих наказів Генерального прокурора України, кримінально-процесуального та іншого законодавства. З урахуванням викладеного та з метою встановлення реального стану наглядової роботи просить вирішити питання щодо організації проведення перевірки силами апарату прокуратури області дотримання галузевих наказів Генерального прокурора України №№ 1,2, 4, 6, 10, 15 - гн та прийняття за її наслідками відповідних рішень. (а.с.11-12, т.1)

10.12.2014 року в.о.прокурора Закарпатської області ОСОБА_7 прийнято розпорядження № 78, яким з метою забезпечення належної організації перевірки фактів, викладених в рапорті в. о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_6 від 08.12.2014 року вирішено відрядити до прокуратури м. Ужгорода працівників апарату області в кількості 6 чол. Перевірку провести з 15 по 18 грудня 2014 року і доповісти у строк до 23 грудня 2014 року. (а.с.190, т.1)

Цього ж дня, 10.12.2014р. прокурор м. Ужгорода ОСОБА_5 направив листа відповідачу про відкликання вказаного вище рапорту в.о.прокурора м. Ужгород ОСОБА_6 від 08.12.2014 року ( а.с.109 т.1)

Як пояснив представник позивача апеляційному суду, відкликання рапорту в.о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_6 прокурором м.Ужгорода ОСОБА_5 відбулося після винесення розпорядження №78 в.о.прокурора Закарпатської області ОСОБА_7 про відрядження до прокуратури м. Ужгорода працівників апарату області для перевірки.

На підставі спірного розпорядження №78 керівника прокуратури області від 10.12.2014 р. згідно затверджених планів перевірки, в прокуратурі міста Ужгорода проведено перевірку виконання окремих галузевих наказів Генерального прокурора України. (а.с.202 -222 т.1)

За результатами перевірки складено доповідну записку "Про результати перевірки фактів викладених в рапорті в.о. прокурора м. Ужгород ОСОБА_6." від 22.12.2014р. (а.с.22-81, т.1.), яка була обговорена на оперативній нараді 24.12.2014р. з участю в.о. прокурора області ОСОБА_4

Вказана вище оперативна нарада , що зафіксована протоколом № 47, зокрема, вирішила:

-п.4 за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України, заступника прокурора м. Ужгород ОСОБА_8 притягнути до дисциплінарної відповідальності;

-п. 5 у зв»язку з неналежним виконанням службових обов»язків, недотриманням вимог професійної етики, а також з метою визначення відповідності займаній посаді призначити заступнику прокурора м. Ужгород ОСОБА_8 дострокову атестацію . (а.с.198, т.1)

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при винесенні розпорядження №78 керівника прокуратури області від 10.12.2014 р. рапорт заступника прокурора області чи начальника структурного підрозділу прокуратури області був відсутній, планом роботи на друге півріччя 2014р. такий захід був не передбачений, а отже не було дотримано п.7 Наказу Генерального прокурора України №1-гн від 26.11.2011р. зі змінами та не виконано п.9.1-9.3 Регламенту прокуратури Закарпатської області.

Крім того, рішення про притягнення дисциплінарної відповідальності без отримання пояснень (в разі необхідності), без проведення службової перевірки з метою встановлення дисциплінарного проступку з врахуванням покладених на неї функціональних обов'язків, без врахування результатів попередньої роботи та інших чинників ( п.4 рішення оперативної наради ( протокол №47 від 24.12.2014р.), а встановлення дострокової атестації (п.5 рішення оперативної наради відбулося всупереч Положенню про порядок проведення атестацій прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України, затв. наказом Генерального прокурора України від 12.09.2005р. №2958ц зі змінами),

Колегія суддів погоджується з апелянтом і вважає такий висновок суду першої інстанції помилковим, що не відповідає обставинам справи та нормам чинного законодавства.

Так, згідно п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру», Генеральний прокурор України відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції.

У відповідності до п. 4.5 наказу Генерального прокурора України №1гн від 26.12.2011 „Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України", на апарати прокуратур обласного рівня покладено загальне керівництво підпорядкованими прокуратурами та контроль за їх діяльністю.

Пунктом 7 Наказу Генерального прокурора України №1-гн від 26.11.2011р. зі змінами передбачено, що організацію, засади і порядок роботи Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня та прокуратур міст із районним поділом визначити регламентами.

Регламент прокуратури Закарпатської області затверджений наказом прокурора Закарпатської області 14.05.2012 року № 14( а.с.156-185 т.1), в якому, зокрема, зазначено, що керівництво прокуратурою області та підпорядкованими прокуратурами здійснює прокурор області.( п.1.2 Регламенту )

Пунктом 9.2 Регламенту передбачено, що позапланові виїзди з метою проведення перевірок у підпорядкованих прокуратурах чи на об'єктах, що їм піднаглядні, можуть здійснюватись тільки за погодженням прокурора області на підставі мотивованого рапорту заступника прокурора області або начальника самостійного структурного підрозділу, який закріплений за прокурором області. Ці рапорти попередньо візуються начальником організаційно - контрольного відділу.

Поряд з тим, п.9.3 Регламенту передбачено, що за наявності на доповідних записках, аналізах, узагальненнях та інших матеріалів резолюції прокурора області про проведення такої перевірки виїзд у відрядження здійснюється на підставі рапорту начальника структурного підрозділу, завізованого в організаційно-контрольному відділі і погодженого з відповідним заступником прокурора області.

Крім того, відповідно до п. 15.1 зазначеного наказу Генерального прокурора України, не передбачені планами роботи галузеві перевірки здійснюються за рішенням першого керівника прокуратури.

Підставою для проведення позапланової перевірки є резолюція прокурора області про виїзд у підпорядковану прокуратуру на доповідних записках, аналізах, узагальненнях та інших матеріалах (пункт 9.3 Регламенту). Під іншими матеріалами розуміються рапорти прокурорсько-слідчих працівників, виступи у засобах масової інформації і т.д.

Управлінські рішення керівника прокуратури у межах їхньої компетенції з питань організації роботи, відряджень і т.д. оформляються актом управління - розпорядженням (п.9.2.6. Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України №3 від 15 січня 2013 року).

Відповідно до пунктів 8.2 та 8.3 Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України № 3 від 15.01.2013, управлінська діяльність прокуратур здійснюється шляхом видання організаційно-розпорядчих документів (накази, розпорядження, вказівки, положення, рішення тощо). Підставою для прийняття організаційно- розпорядчих документів є здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності з метою виконання прокуратурою покладених на неї завдань і функцій.

Виходячи зі змісту вказаних вище норм та Регламенту прокуратури області, колегія суддів дійшла висновку, що позапланові виїзні перевірки здійснюються за розпорядженням прокурора області (п..9.13 Регламенту ). Затвердження вказаного Регламенту прокурором області покликано, зокрема, усунути можливість проведення позапланових перевірок саме без відома першого керівника прокуратури області.

З матеріалів справи видно, що рапорт в.о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_6 про перевірку надійшов в прокуратуру області 08.12.2014 року.( а.с.10 т.1)

На бланку заступника прокурора області, в.о. прокурора області ОСОБА_7 10.12.2014 року поставив резолюцію про виїзд в прокуратуру м.Ужгорода для перевірки фактів, викладених в рапорті. ( а.с.186 т.1)

Отже, на рапорті по суті мається погодження, як заступника прокурора області, так і першого керівника прокуратури області.

За таких обставин, розпорядження в.о. прокурора області ОСОБА_7 №78 від 10.12.2014 року про відрядження до прокуратури м.Ужгорода для перевірки не суперечить наказу Генерального прокурора України та Регламенту прокуратури області і при його винесенні останній діяв на підставі , в межах повноважень та у спосіб, визначений Законом.

Слід зазначити, що доцільність проведення перевірки при надходженні вказаного рапорту в.о.прокурора м.Ужгорода входить в компетенцію суб»єкта владних повноважень і посилання суду першої інстанції на те , що для перевірки не було достатніх правових підстав,на погляд апеляційного суду є помилковим.

Оскільки інших підстав неправомірності проведення перевірки судом першої інстанції не наведено, то дії прокуратури області щодо проведення перевірки в прокуратурі міста Ужгорода за період з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року та складення по її результатам доповідної записки є правомірними.

Колегія суддів також погоджується з доводами апелянта, що оцінка планів на перевірку, якості проведення перевірки та надання правової оцінки доповідній записці «Про результати перевірки фактів викладених в рапорті в.о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_6.», суперечить принципу диспозитивності, передбаченому ч. 2 ст. 11 КАС України, оскільки така не є предметом оскарження в даній справі.

Відповідно до п.6.1 Регламенту прокуратури області обговорення результатів перевірок проводяться на оперативних нарадах і у разі прийняття рішень та визначення конкретних заходів, результати такої оформляються протоколом. ( а.с.167 т.1)

З матеріалів справи видно, що на оперативній нараді 24.12.2014р., що зафіксована протоколом № 47, прийнято рішення про притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України ( п.4 рішення оперативної наради) та дострокову її атестацію у зв»язку з неналежним виконанням службових обов»язків, недотриманням вимог професійної етики, а також з метою визначення відповідності займаній посаді ( п.5 рішення оперативної наради).

Визнаючи протиправними та скасовуючи ці пункти рішення оперативної наради, суд першої інстанції виходив з того, що вони( пункти) не носять рекомендаційного характеру, а спонукають до конкретних дій, а відтак вважав, що був порушений порядок притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності та проведення атестації.

Проте, судом першої інстанції не звернуто увагу на те, що висновки прокуратури області, викладені в протоколі оперативної наради чи доповідній записці про результати проведеної перевірки, оцінку змісту якої помилково дав суд першої інстанції в оскаржуваній постанові, є висновками тільки прокуратури області, що не суперечать чинному законодавству.

Рішення оперативної наради не є окремою дією, а лише викладається у виді заходів, які необхідно вжити для усунення виявлених недоліків в організації діяльності прокуратур. Одночасно рішенням оперативної наради визначено форму реалізації цих заходів.

Таким чином, дії вживаються власне у процесі реалізації заходів, викладених у рішенні оперативної наради, та узгоджуються з нормами закону, підзаконних актів, наказів Генерального прокурора України та інших відомчих документів.

Висновки, які містяться у протоколі чи доповідній записці, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність наказів, в основу яких покладені згадувані висновки та рішення.

Відтак, оскільки ні протокол оперативної наради, ні доповідна записка не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, робота, у тому числі якої перевірена, то відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Доповідна записка та протокол оперативної наради є документами, на підставі яких приймається відповідне рішення (наказ) органу, а тому їх оцінка (в тому числі й оцінка дій службових осіб прокуратури щодо складання таких, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом лише при вирішенні спору щодо оскарження рішення (наказу), прийнятого на підставі таких доповідних записок та протоколу.

Вказана правова позиція висловлена Верховним судом України, зокрема, постановами від 10.09.2013 в справі 21- 237а13 та від 24.09.2013 в справі 21-255а13, які відповідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України.

Так, як встановлено при апеляційному розгляді, позивачку притягнено до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани, але не на підставі рішення оперативної наради від 24.12.2014 року п.4 , а наказом прокурора області № 1137к від 31.12.2014 року. Останній ОСОБА_8 оскаржено до суду. ( справа № 807/168/15 ).

Виходячи з позиції Верховного суду України, саме при розгляді останньої справи про скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судом перевіряється всі обставини, що передували і стали підставою для накладення стягнення, в тому числі правомірність перевірки, дані доповідної записки тощо.

Відсутнє порушення відповідача і в рішенні про дострокову атестацію позивачки ( п.5 рішення оперативної наради).

Так, пунктом 8 наказу Генерального прокурора України №2гн-2014 «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» передбачено забезпечувати атестацію прокурорів та слідчих відповідно до Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України.

Згідно п.11.1 Положення дострокова атестація також може призначатися за ініціативою безпосереднього керівника працівника, що атестується, або керівника прокуратури вищого рівня у разі невиконання чи неналежного виконання працівником службових обов'язків, недотримання ним вимог професійної етики, а також за ініціативою самого працівника .

Оскільки, за результатами проведеної перевірки у прокуратурі міста Ужгорода встановлено факти неналежного виконання ОСОБА_8 своїх службових обов'язків та порушення Кодексу професійної етики працівників прокуратури, що, на погляд прокурора області ,були наявні очевидні підстави для ініціювання питання про проведення дострокової атестації ОСОБА_8, з метою визначення відповідності її займаній посаді заступника прокурора міста Ужгорода.

Виходячи з піврічних планів роботи атестаційної комісії проведення дострокової атестації ОСОБА_8 передбачено планом роботи атестаційної комісії прокуратури області на І півріччя 2015 року .

Колегія суддів, вважає, що питання доцільності проведення атестації, що не являється видом дисциплінарного стягнення, є виключним повноваженням, в даному випадку, прокурора області, а не суду, що перевіряє тільки дотримання процедури, яка не була порушена.

Таким чином, пункти 4,5 рішення оперативної наради також не суперечать чинному законодавству, не порушили права позивачки, а тому висновки суду першої інстанції про їх незаконність є помилковими.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при прийнятті постанови порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ст.198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Згідно зі статтею 202 КАС України, підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Підсумовуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку про невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, доводи апеляційної скарги висновки суду спростовують, а тому така підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст. 160 ч.3, 195, 196, 198 п.3, 202, 205 ч.2, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу прокуратури Закарпатської області задовольнити.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2015 року у справі №807/41/15 скасувати і прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову заступника прокурора м. Ужгород Закарпатської області ОСОБА_8 відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення.

На постанову може бути подано касаційну скаргу безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили, а в разі складання постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України - з дня складання постанови в повному обсязі.

Головуючий суддя Д.М. Старунський

Судді В.М. Багрій

А.І. Рибачук

Постанова у повному обсязі складена 20.10.2015 року.