Справа № 728/1626/14
Суддя: Леонтович К.Г.
Дата ухвалення: 2015-10-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 жовтня 2015 року м. Київ К/800/25874/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - судді Леонтович К.Г.,

суддів: Васильченко Н.В., Донця О.Є.,

секретаря Коцюрби В.М.,

за участю ОСОБА_1, представника Держархбудінспекції - ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2015 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року у справі №728/1626/14 за позовом ОСОБА_1 до Головного державного інспектора інспекційного відділу у південному регіоні управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_3, заступника начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області ОСОБА_4, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області, третя особа ОСОБА_5 про визнання дій, постанови та протоколів протиправними, скасування постанови та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2014 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного державного інспектора інспекційного відділу у південному регіоні управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_3, заступника начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області ОСОБА_4, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області третя особа: ОСОБА_5, в якому просив: перевірити законність, обґрунтованість та правомірність складених акту №649 та адміністративних протоколів від 17.06.2014; визнати протиправними та скасувати протоколи Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 17.06.2014 складені у відношенні ОСОБА_1; визнати дії заступника начальника Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області ОСОБА_4 щодо винесення постанови по справі про адміністративне правопорушення від 04.07.2014 №83 протиправними; скасувати постанову Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 04.07.2014 №83 по справі про адміністративне правопорушення з закриттям справи; зобов'язати заступника начальника Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області ОСОБА_4 скасувати припис Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 17.06.2014 №85 „Про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт".

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем, всупереч норм законодавства про архітектурно-будівельний контроль та з порушенням трьохмісячного строку була проведена перевірка достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, а також постанова про адміністративне правопорушення була винесена за відсутності позивача, хоча той неодноразово звертався з клопотанням повідомити його про час та місце розгляду справи та не проводити розгляд без його участі.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2015 року позовні вимоги задоволені частково. Визнані протиправними та скасовані протоколи Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області про адміністративні правопорушення від 17 червня 2014 року складені відносно ОСОБА_1; визнані дії заступника начальника Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області ОСОБА_4 щодо винесення постанови по справі про адміністративне правопорушення від 4 липня 2014 року №83 протиправними; скасована постанова Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 4 липня 2014 року №83 по справі про адміністративне правопорушення; скасований припис Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 17 червня 2014 року №85 „Про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт". В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року скасована постанова Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2015 року в частині визнання протиправними та скасування протоколів Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області про адміністративні правопорушення від 17 червня 2014 року, складені відносно ОСОБА_1, та прийнята в цій частині нова постанова про відмову в задоволенні позовних вимог. В іншій частині постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2015 року залишена без змін.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та відмовити в позові, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі наказу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області №222-ОД від 4 червня 2014 року та листа Бахмацької міської ради у відповідності до ст.41 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553, головним державним інспектором Південного інспекційного відділу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області ОСОБА_3, із залученням начальника відділу архітектури і будівництва Бахмацької РДА ОСОБА_7, заступника відділу ЖКГ міської ради ОСОБА_8 проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 по АДРЕСА_1. Назва та місцезнаходження об'єкта будівництва: Реконструкція нежитлового приміщення під магазин промтоварів АДРЕСА_2.

За результатами проведеної перевірки відповідачем складений акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17 червня 2014 року №649, в якому встановлена недостовірність даних в декларації про початок виконання будівельних робіт №ЧГ1 від 30 жовтня 2012 року, а саме: в п.13 та п.14 відсутня інформація про містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та інформація про саму земельну ділянку, чим порушено п.8 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності", п.9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13 квітня 2011 року. В п.13 та 14 декларації замовником зазначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не потребуються згідно наказу Мінрегіонбуду п.25 №109 від 7 липня 2011 року та що відповідно ст.34 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності" земельна ділянка для будівництва не виділяється. Фактично встановлено, що в проектній документації (розроблена ТОВ „Ремсервіс") передбачена зміна зовнішніх геометричних розмірів об'єкту, що реконструюється, в плані, а саме: сходова частина та пандус з улаштуванням під них фундаментів. Вказані фундаменти на об'єкті вже виконані згідно з проектом. Крім того, встановлено несвоєчасне подання інформації в органи місцевого самоврядування - 5 червня 2014 року (з перевищенням семиденного терміну з дня реєстрації Декларації), що є порушенням ч.7 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності".

Головним державним інспектором Південного інспекційного відділу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області ОСОБА_3 17 червня 2014 року виданий припис №85 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до якого з метою усунення виявлених порушень зобов'язано позивача негайно зупинити будівельні роботи на об'єкті будівництва; про виконання припису повідомити письмово відповідача у термін до 19 червня 2014 року.

Головним державним інспектором Південного інспекційного відділу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області ОСОБА_3 17 червня 2014 року складений протоколи про адміністративне правопорушення, відповідно до яких виявлені порушення - недостовірність даних в декларації про початок виконання будівельних робіт, а саме: в п.13 та п.14 відсутня інформація про містобудівні умови та обмеження забудови та про земельну ділянку, чим порушено п.8 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності", п.9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13 квітня 2011 року; замовником несвоєчасно подано інформацію про початок виконання будівельних робіт в органи місцевого самоврядування (міської ради), що є порушенням ч.7 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності", а також в протоколах зазначено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 24 червня 2014 року о 12 год. 00 хв.

Заступником начальника Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області ОСОБА_4 за встановлені правопорушення на підставі протоколів про адміністративне правопорушення від 17 червня 2014 року, акту перевірки від 17 червня 2014 року №649, листів (заява, клопотання, заперечення ОСОБА_1) винесена постанова по справі про адміністративне правопорушення №83 від 4 липня 2014 року, відповідно до якої позивач визнаний винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.8 ст.96 КпАП України, та накладене адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500,00 грн.

Задовольняючи позовні вимоги частково суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не надані докази порушення з боку позивача Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності", тому оскаржувана постанова та припис є протиправними та необґрунтованими. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в іншій частині, суд зазначив, що акт перевірки є, по суті, лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом фактів порушення чинного законодавства, не має обов'язкового характеру та сам по собі не призводить до виникнення обов'язків у платника податків.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині визнання протиправними та скасування протоколів Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області про адміністративні правопорушення від 17 червня 2014 року, складені відносно ОСОБА_1, та приймаючи в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що протокол про адміністративне правопорушення є носієм певної інформації, однак не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов'язків позивача, оскільки передує прийняттю акту індивідуальної дії, який породжує певні правові наслідки та підлягає оскарженню у встановленому процесуальним законодавством порядку, а тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Згідно ст.41 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Відповідно до п.п.7, 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Згідно п.11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

У відповідності до п.п.16-17 вищезазначеного Порядку за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

В силу п.п.18, 21 вищезазначеного Порядку акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припис, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Судами встановлено, що відповідачем проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 АДРЕСА_1. назва та місцезнаходження об'єкту будівництва: Реконструкція нежитлового приміщення під магазин промтоварів АДРЕСА_2, про що складений акт від 17 червня 2014 року №649. В акті зазначено, що перевірка проведена в присутності ОСОБА_1, однак в наданому примірнику акту відсутні підписи останнього щодо присутності під час перевірки та отримання примірника акту.

При цьому, перевірка проведена на підставі наказу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області №222-ОД від 4 червня 2014 року, згідно якого доручено провести перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил відповідно листа Бахмацької міської ради, а також листа Бахмацької міської ради від 29 травня 2014 року №03-21/1121 щодо законності проведення будівельних робіт по об'єкту „Реконструкція нежитлового приміщення під магазин та офіс" по АДРЕСА_2.

Разом з тим, у відповідності до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, та звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства є самостійними підставами для проведення позапланової перевірки, внаслідок чого наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області №222-ОД від 4 червня 2014 року та лист Бахмацької міської ради надавали право відповідачу проводити перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а не перевірку достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт.

Декларація про початок виконання будівельних робіт №ЧГ1 зареєстрована Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області 30 жовтня 2012 року.

З аналізу положень п.7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553, вбачається, що перевірка достовірності даних у декларації про початок виконання будівельних робіт повинна бути проведена протягом трьох місяців з дня подання зазначеної декларації, шляхом проведення позапланової перевірки. Однак, відповідачем не була у тримісячний строк проведена позапланова перевірка достовірності даних у поданій позивачем декларації про початок виконання будівельних робіт.

Головним державним інспектором Південного інспекційного відділу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернігівській області ОСОБА_3 17 червня 2014 року складені протоколи про адміністративне правопорушення, відповідальність за які передбачена ч.ч.8, 18 ст.96 КпАП України, а саме: недостовірність даних в декларації про початок виконання будівельних робіт, а саме: в п.13 та п.14 відсутня інформація про містобудівні умови та обмеження забудови та про земельну ділянку, чим порушені п.8 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності", п.9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13 квітня 2011 року; замовником несвоєчасно подана інформація про початок виконання будівельних робіт в органи місцевого самоврядування (міської ради), що є порушенням ч.7 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності".

Заступником начальника Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області ОСОБА_4 за встановлені правопорушення винесена постанова по справі про адміністративне правопорушення №83 від 4 липня 2014 року, відповідно до якої позивач визнаний винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.8 ст.96 КпАП України, та накладене адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500,00 грн.

Відповідно до ч.8 ст.96 КпАП України виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об'єктів III категорії складності, - тягнуть за собою накладення штрафу від п'ятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Згідно ч.18 ст.96 КпАП України неподання чи несвоєчасне подання замовником інформації про передачу права на будівництво об'єкта іншому замовнику, зміну генерального підрядника чи підрядника, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, відповідальних виконавців робіт, а також інформації про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт та про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта у випадках, коли подання такої інформації є обов'язковим, - тягне за собою накладення штрафу від сімдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

У відповідності до ч.1 ст.9 КпАП України адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Таким чином, умовою притягнення позивача до адміністративної відповідальності є наявність складу адміністративного правопорушення в його діях, який мав бути встановлений при винесенні постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно постанови по справі про адміністративне правопорушення від 4 липня 2014 року №83, відповідачем встановлене несвоєчасне подання замовником письмової інформації в органи місцевого самоврядування (міської ради) про початок виконання будівельних робіт; наведення недостовірних фактів в декларації про початок виконання будівельних робіт №ЧГ1 від 30 жовтня 2012 року в п.13 та п.14 відсутня інформація про містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та про документ, на підставі якого використовується земельна ділянка під час реконструкції нежитлового приміщення під магазин промтоварів по АДРЕСА_2 (ІІІ категорія складності).

Частиною 8 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

Відповідно до п.8 ч.1 ст.1 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно ч.ч.1-3 ст.29 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування. Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

З аналізу вищевикладеного вбачається, що отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки передбачається тільки на етапі проектування будівництва та є складовою вихідних даних на будівництво.

Згідно матеріалів справи, позивачем зареєстрована декларація про початок виконання будівельних робіт та розпочато будівельні роботи по реконструкції приміщення, що здійснювалися на законних підставах, а посилання відповідача про недостовірність інформації, зазначеної в ній не відповідає дійсності, оскільки відповідно до ч.4 ст.34 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності" реконструкцію, реставрацію або капітальний ремонт об'єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані, а також реконструкцію або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв'язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а так само нове будівництво відповідно до містобудівної документації об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури на замовлення органів державної влади та органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності може бути проведено за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Крім того, згідно п.28 Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року №109, до таких об'єктів відноситься улаштування засобів безперешкодного доступу людей з обмеженими фізичними можливостями до об'єктів житлово-громадського призначення.

Виходячи з наведеного суди першої і апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що зазначена позивачем у п.п.13, 14 декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої відповідачем 30 жовтня 2012 року, інформація про містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та підстави використання земельної ділянки для будівництва не є фактом наведення недостовірних даних у декларації та фактом відсутності містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, а є повідомленням відповідача про можливість виконання будівельних робіт і без зазначених документів.

У відповідності до ч.7 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності" замовник зобов'язаний протягом семи календарних днів з дня реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або з дня набуття права на виконання будівельних робіт відповідно до частини п'ятої цієї статті письмово поінформувати виконавчий орган сільської, селищної, міської ради або місцеву державну адміністрацію за місцезнаходженням об'єкта будівництва про початок виконання будівельних робіт.

Судами встановлено, що 2 липня 2013 року позивач звернувся до Бахмацької міської ради з заявою надати дозвіл на порушення об'єктів благоустрою у зв'язку з початком будівельних робіт, на що отримано дозвіл №02 від 7 листопада 2013 року. Разом з тим, відповідачем не надані докази щодо порушення позивачем ч.7 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності".

Згідно ст.244-6 КУпАП центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, розглядає справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виробництва, виготовлення та застосування будівельних матеріалів, виробів, конструкцій, а також будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту та прийняття в експлуатацію об'єктів чи споруд, вимог щодо розміщення та функціонування майданчиків для паркування, не обладнанням майданчиків для платного паркування транспортних засобів паркувальними автоматами або автоматичними в'їзними та виїзними терміналами, невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п'ятої), 97, частини третя - п'ята статті 152-1, стаття 188-42). Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право керівник, заступники керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, та інші уповноважені керівником посадові особи цього органу.

Відповідно до ст.280 КпАП України орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинене адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Отже, що позивач притягнутий до адміністративної відповідальності саме за порушення вимог ч.ч.7, 8 ст.36 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності", п.9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13 квітня 2011 року, натомість, відповідачем не доведена наявність складу адміністративного правопорушення в діях позивача, судом встановлена відсутність порушення вищевказаних норм чинного законодавства з боку позивача, що свідчить про відсутність підстав для винесення постанови про адміністративне правопорушення №83 від 4 липня 2014 року, яка підлягає скасуванню у відповідності до ст.293 КпАП України, та протиправність дій заступника начальника Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області ОСОБА_4 щодо винесення зазначеної постанови.

Суди першої і апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку, що припис Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 17 червня 2014 року №85 „Про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт" є протиправним та підлягає скасуванню, з огляду на відсутність порушень вимог чинного законодавства в діях позивача, а також відсутності підстав для зупинення будівельних робіт, які виконуються після реєстрації декларації про початок їх виконання.

Щодо позовних вимог позивача про перевірку обґрунтованості, законності та правомірності складеного акту №649 від 17 червня 2014 року, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч.ч.1, 2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Правовий акт індивідуальної дії - виданий суб'єктом владних повноважень документ, прийнятий з метою реалізації положень нормативно-правового акта (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, не містить загальнообов'язкових правил поведінки та стосується прав і обов'язків чітко визначеного суб'єкта (суб'єктів), якому він адресований. Обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обов'язковість його приписів для відповідного суб'єкта (суб'єктів), дотримання якої забезпечується правовими механізмами.

Таким чином, акт перевірки - це службовий документ, що підтверджує факт проведення перевірки посадовими особами контролюючого органу та відображає її результати, є носієм певної інформації, однак, не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов'язків позивача, оскільки передує прийняттю акту індивідуальної дії, який породжує певні правові наслідки та підлягає оскарженню у встановленому процесуальним законодавством порядку.

Отже, акт перевірки є носієм доказової інформації, яка в подальшому повинна використовуватися контролюючим органом для прийняття рішення щодо визначення господарюючому суб'єкту відповідних заходів та/або санкцій. При цьому, акт складається посадовими особами контролюючого органу і не містить волевиявлення самого органу щодо виявлених посадовими особами фактів. Крім того, висновки акта перевірки не є остаточними, оскільки господарюючий суб'єкт має право надати свої зауваження до відповідного акта, що можуть у подальшому бути враховані контролюючим органом під час вирішення питання щодо застосування санкцій за результатами перевірки. Натомість, висновки посадових осіб, зазначені в акті перевірки, є лише думкою цих осіб щодо діяльності (бездіяльності) господарюючого суб'єкта.

Враховуючи, що безпосередньо акт перевірки не тягне для позивача жодних наслідків, не породжує обов'язків, а тому не є рішенням органу владних повноважень в розумінні КАС України, у зв'язку з чим суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що вимоги про скасування акту перевірки №649 від 17 червня 2014 року задоволенню не підлягають. Крім того, позивачем в апеляційному порядку не було оскаржене рішення суду першої інстанції в цій частині, і апеляційним судом не переглядалося.

Апеляційний суд вірно не погодився з висновком суду першої інстанції щодо визнання протиправними та скасування протоколів Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області про адміністративні правопорушення від 17 червня 2014 року, складених відносно ОСОБА_1, оскільки дані протоколи у відповідності до ст.ст.256-257 КпАП України містять певну інформацію, зокрема, місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення, та надсилаються органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення. Таким чином, протокол про адміністративне правопорушення є носієм певної інформації, однак не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов'язків позивача, оскільки передує прийняттю акту індивідуальної дії, який породжує певні правові наслідки та підлягає оскарженню у встановленому процесуальним законодавством порядку, тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

Відповідно до ст.224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2015 року в частині залишеній без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року, та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: