Справа № 815/5575/14
Суддя: Васильченко Н.В.
Дата ухвалення: 2015-10-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

815/5575/14

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"08" жовтня 2015 р. м. Київ К/800/7488/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючої судді: Васильченко Н.В.,

суддів: Калашнікової О.В., Леонтович К.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Іллічівської міської ради Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2015 року у справі №815/5575/14 за позовом Іллічівської міської ради Одеської області до прокурора м. Іллічівська Одеської області про визнання незаконними дій, визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2014 року Іллічівська міська рада Одеської області звернулася в суд з позовом до прокурора м. Іллічівська Одеської області, в якому просила: визнати незаконними дії щодо винесення постанови прокурора м. Іллічівська Одеської області від 15.09.2014 року № (1668)3396 вих. про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів об’єктів будівництва на території Іллічівської міської ради, з питань додержання земельного та містобудівного законодавства; визнати протиправною та скасувати постанову прокурора м. Іллічівська Одеської області від 15.09.2014 року № (1668)3396 вих про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів об’єктів будівництва на території Іллічівської міської ради, з питань додержання земельного та містобудівного законодавства.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана постанова є незаконною, оскільки винесена в порушення вимог діючого законодавства, в постанові не зазначені підстави проведення перевірки, не вказується об’єкт перевірки, які перевірочні дії будуть проводитися, що є порушенням п. 4.3 Наказу Генерального прокурора України від 12 листопада 2012 року №111, при цьому функції нагляду та контролю за додержанням законодавства у сфері земельних відносин віднесені до повноважень спеціального державного органу, а отже органи прокуратури не вправі підміняти у своїй діяльності органи відомчого управління і контролю без проведення попередньої перевірки контролюючим органом.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2014 року позовні вимоги задоволені частково. Визнана протиправною та скасована постанова прокурора м. Іллічівська Одеської області від 15.09.2014 року №(1668)3396 вих про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів об’єктів будівництва на території Іллічівської міської ради, з питань додержання земельного та містобудівного законодавства. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2015 року скасоване рішення суду першої інстанції та відмовлено в задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції Іллічівська міська рада Одеської області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що що 15 вересня 2014 року прокурором м.Іллічівська винесена постанова “Про проведення перевірки”, якою вирішено провести перевірку у порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів об'єктів будівництва на території Іллічівської міської ради, з питань додержання вимог земельного містобудівного законодавства.

В обґрунтування постанови зазначено, що проведені у продовж поточного року прокурорські перевірки засвідчили поширеність правопорушень вимог земельного та містобудівного законодавства, а саме: мали місце факти будівництва об'єктів, без відведення земельних ділянок для цієї мети, без належних дозволів, без затвердження проектів та з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Відповідно до вказаної постанови підставою для її проведення відповідно до ч.1 ст. 21 Закону України “Про прокуратуру” та пунктів 2.1-2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України 12.11.2012 за №111, слугувала власна ініціатива за результатами опрацювання інформації щодо самочинного будівництва.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова прокурора м. Іллічівська Одеської області є протиправною, оскільки винесена не з підстав встановлених ст.21 Закону України “Про прокуратуру” та виданих відповідно до законів України, обов’язкових для всіх органів прокуратури наказів та затверджених положень.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірна постанова від 15 вересня 2014 року прийнята в межах повноважень та з дотриманням вимог чинного законодавства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Відповідно до ст.1 Закону України “Про прокуратуру” від 05.11.1991 № 1789-XII(далі – Закон № 1789-XII) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Згідно ст. 3 Закону №1789-XII повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.

Відповідно ст. 5 Закону № 1789-XII прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом.

У відповідності до ст.19 Закону № 1789-XII предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Згідно ст. 21 Закону №1789-XII перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю. Постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.

Наказом Генеральної прокуратури України №111 від 12 листопада 2012 року, з метою належної організації проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, керуючись ст. 15 Закону №1789-XI затверджене Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів(далі - Положення №111).

Пунктом 2.4 Положення №111 визначено, що підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності. Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в: дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників; наказах Генерального прокурора України; планах роботи органів прокуратури; рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня; рішеннях нарад у керівників органів прокуратури; дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених ст.20 Закону №1789-XI; інших організаційно-розпорядчих документах.

Отже, як вірно зазначено судом першої інстанції Положенням №111 встановлено, що підставою для проведення прокурором перевірки за власною ініціативою є дані про порушення законності, тобто певні факти (обставини), що мають місце, або щодо яких повідомлена або отримана інформація з різних джерел.

У п.6.2. наказу Генерального прокурора України “Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів” №3гн від 07.11.2012 наявне застереження, при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів органами державного нагляду (контролю) та управління не допускати підміни органів державного нагляду (контролю) та управління, не дублювати їх функцій. Не відображати роботу цих органів як результати нагляду за додержанням і застосуванням законів.

З наведеного вбачається, що прокуратури здійснюють функції нагляду за додержанням і застосуванням законів та мають повноваження, за наявності законних підстав для проведення відповідних перевірок, зокрема, за додержанням законів, що стосуються відносин у сфері містобудування. При цьому, такий нагляд має здійснюватися органами прокуратури з дотриманням визначеного чинним законодавством порядку та за наявності підстав для його здійснення.

Як вже зазначалося вище, порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів визначений Положенням №111 та наказом Генерального прокурора України “Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів” від 07.11.2012 року №3гн(далі - Наказ №3гн).

Відповідно п.7.2 Наказу № 3гн перевірки за власною ініціативою необхідно проводити з урахуванням стану законності в регіоні, на підставі рішень колегій органів прокуратури, координаційних і міжвідомчих нарад, вимог інших організаційно-розпорядчих документів, доручень керівництва прокуратур вищого рівня.

Згідно п.4.1 Положення №111 для здійснення перевірки приймається постанова, в якій зазначаються підстави, що свідчать про можливі порушення законності, з обґрунтуванням необхідності вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4, 5 частини 1 статті 20 Закону України “Про прокуратуру”.

У відповідності до п.4.3 Положення № 111 у постанові про проведення перевірки зазначається: дата та місце її прийняття; підстави для здійснення перевірки, що свідчать про можливі порушення законності; об'єкт перевірки; обґрунтування необхідності вчинення відповідних перевірочних дій; порядок оскарження постанови; відомості про спосіб надання копії постанови об'єкту перевірки; дані про посадову особу, яка її винесла та підписала.

Згідно п.1.2 Положення №111 об'єкт перевірки - Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, Рада міністрів АР Крим, органи місцевого самоврядування, військові частини, громадські об'єднання, діяльність посадових та службових осіб, підприємства установи й організації, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, фізичні особи – підприємці.

Як вірно зазначено судом першої інстанції в оскаржуваній постанові від 15.09.2014р. не визначений об’єкт перевірки у розумінні п.1.2. Положення №111. За відсутності визначення об’єкта перевірки (конкретної особи (осіб), вказаних у п.1.2 Положення №111), призначена оскаржуваною постановою перевірка згідно з її предметом може поширюватись на невизначене коло осіб, що суперечить вимогам ст.19 Закону №1789-XI, при цьому без зазначення саме Іллічівської міської ради об’єктом перевірки копія постанови була направлена (надана) до Іллічівської міської ради (п.2 постанови №(1668) 3396 від 15.09.2014р.

Оскаржувана постанова також не містить даних про наявність у відповідача доказів опрацювання інформації щодо самочинного будівництва(конкретної інформації в розпорядженні прокурора станом на 15.09.2014р). В постанові відсутні посилання на інші підстави для проведення перевірки з власної ініціативи прокурором, передбачені п.7.2 наказу Генерального прокурора України “Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів” від 07.11.2012 року №3гн.

Згідно п. 2.4 Положення №111 підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою, є дані, що свідчать про можливі порушення законності. Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел.

Відповідно п.4.1. Положення №111 для здійснення перевірки приймається постанова, в якій зазначаються підстави, що свідчать про можливі порушення законності, з обґрунтуванням необхідності вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4, 5 частини 1 статті 20 Закону України “Про прокуратуру”.

У відповідності до ч.1 ст.20 Закону №1789-XI при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право: вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або інформацію з обмеженим доступом. Письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України “Про банки і банківську діяльність”; отримувати від посадових та службових осіб і громадян усні або письмові пояснення, в тому числі шляхом виклику відповідної особи до органу прокуратури.

При цьому, судом першої інстанції вірно зазначено, що в оскаржуваній постанові не вказуються конкретні дані, що свідчать про можливі порушення законності (підстави); обґрунтування необхідності вчинення дій; дії, які необхідно вчинити, що в свою чергу є порушенням вимог п.7.2. Наказу №3гн, пунктів 2.4, 4.1 Положення №111, а також п.п.3,4,5 ч.1 ст.20 Закону №1789-XI.

З огляду на зазначене колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що відповідач мав повноваження, за наявності законних підстав для проведення відповідної перевірки, разом із тим, оскаржувана постанова прокурора м.Іллічівська Одеської області підлягає скасуванню як така, що прийнята без додержання положень ст.21 Закону №1789-XI, а також обов’язкових для всіх органів прокуратури наказів та затверджених положень.

Враховуючи вищенаведене суд першої інстанції дійшов до правильного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Колегія суддів дійшла думки, що суд першої інстанції повно та всебічно дослідив обставини справи, вірно встановив характер спірних правовідносин та обґрунтовано застосував норми матеріального права до їх вирішення. Порушень норм процесуального закону, які б призвели до ухвалення незаконного рішення, не вбачається.

Суд апеляційної інстанції помилково скасував рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону.

Відповідно до ст.226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 222, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Іллічівської міської ради Одеської області задовольнити.

Постанову Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2015 року у справі №815/5575/14 скасувати, постановою Одеського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2014 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили через п’ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, в порядку та у строки, визначені ст.ст. 236-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: