Справа № 607/13144/14-а
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2015-09-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2015 року Справа № 876/10414/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Прокопенко О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Громадської організації «Наш рідний Тернопіль» на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 18 вересня 2014 року у справі за позовом Громадської організації «Наш рідний Тернопіль» до Тернопільського міського голови Надала Сергія Віталійовича, Виконавчого комітету Тернопільської міської ради про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ГО «Наш рідний Тернопіль» звернулась до суду з позовом до Тернопільського міського голови Надала С.В. та Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, яким просила визнати протиправними дії відповідача щодо надання неповної інформації на запит про надання публічної інформації від 24.07.2014 року № 52 та зобов'язати відповідачів надати ГО «Наш рідний Тернопіль» повну інформацію на даний запит, а саме розгорнуту інформацію про складові розміру заробітної плати Тернопільського міського голови Надала С.В. за 2011-2013 роки в розрізі премій, надбавок, доплат, здійснених з місцевого бюджету з розбивкою по місяцях.

Постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 18 вересня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.

Постанова мотивована тим, що судом не встановлено неповноти наданої позивачу інформації у відповідь на запит від 24.07.2014 року. Також суд зазначив, що сума заробітних плат відповідача Надала С.В. за 2011-2013 роки, зазначена у відповіді від 29.07.2014 року № 2723/01-10, як зазначав сам представник позивача, повністю відповідає сумам, зазначеним в щорічних деклараціях міського голови. При цьому, в мотивувальній частині постанови суд першої інстанції навів зміст окремих положень Законів України «Про оплату праці» та «Про державну службу», постанов Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» та від 19.06.1996 року № 658 «Про затвердження Положення про ранги державних службовців», якими визначено розміри, види та порядок оплати праці державних службовців.

Постанову в апеляційному порядку оскаржив позивач, вважає, що вона прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи. Просить скасувати постанову та прийняти нову, якою позов задовольнити.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що на запит ГО «Наш рідний Тернопіль» відповідачі надали неповну інформацію про заробітну плату міського голови, оскільки у відповіді вказано лише загальні річні суми заробітної плати без розгорнутої інформації про складові розміру заробітної плати в розрізі премій, надбавок, доплат, здійснених з місцевого бюджету з розбивкою по місяцях, про що було зазначено у запиті. При цьому, відповідно до ч. 5 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами. Крім того, запитувана інформація не є конфіденційною, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 7 цього Закону конфіденційна інформація - це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень. Таким чином, на думку позивача, інформація про розмір заробітної плати, виплаченої з бюджетів усіх рівнів, не є інформацією з обмеженим доступом.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановив суд, 24.07.2014 року ГО «Наш рідний Тернопіль» подала на ім'я Тернопільського міського голови Надала С.В. інформаційний запит, в якому просила надати розгорнуту інформацію про складові розміру його заробітної плати за 2011-2013 роки в розрізі премій, надбавок, доплат, здійснених з місцевого бюджету з розбивкою по місяцях.

Листом від 29.07.2014 року № 2723/01-10 Виконавчий комітет Тернопільської міської ради за підписом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Остапчука В.О. надав позивачу відповідь на даний запит, в якому повідомив, що надає відомості про нараховану заробітну плату міського голови, що зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру згідно з вимогами Закону України «Про запобігання і протидії корупції», а саме 2011 рік - 160690,00 грн. (в тому числі матеріальна допомога 15792,00 грн.); 2012 рік - 157564,00 грн. (в тому числі матеріальна допомога 15789,00 грн.); 2013 рік - 163311,00 грн. (в тому числі матеріальна допомога 14137,00 грн.).

У письмовому запереченні на позов відповідач Виконавчий комітет Тернопільської міської ради зазначає, що інформація про заробітну плату про майновий стан міського голови є конфіденційною відповідно до положень ст. ст. 3, 32 Конституції України, ст. ст. 270, 271, 301, 302 Цивільного кодексу України, ст. ст. 11, 20 Закону України «Про інформацію», а до інформації з обмеженим доступом відповідно до ч. 6 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не належать лише відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» і оприлюдненню згідно із змістом цієї декларації підлягають, зокрема, лише відомості про заробітну плату та матеріальну допомогу. Водночас відповідач вважає, що розмір премії свідчить про професійні та ділові якості особи, отже, є відомостями про фізичну особу, тобто конфіденційною інформацією. Також, на думку відповідача, поняття «складові розміру заробітної плати» і «виплати з місцевого бюджету» є протилежними за своїм змістом і по суті, в зв'язку з чим прохальна частина запиту позивача є незрозумілою.

Колегія суддів вважає помилковим і необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що відповідач надав позивачу повну інформацію на зазначений вище запит, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про інформацію» всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Відповідно до ч. 1 ст. 1 даного Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Поняття суб'єкта владних повноважень наведене в п. 7 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з яким суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, відповідно до зазначеного законодавчого визначення Тернопільська міська рад, Виконавчий комітет Тернопільської міської ради і Тернопільський міський голова Надал С.В. є суб'єктами владних повноважень.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

А п. 2 ст. 5 даного Закону встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію.

Види інформації з обмеженим доступом визначені ч. 1 ст. 6 цього Закону, відповідно до якої інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна і службова інформація.

Зокрема, згідно з ч. 1 ст. 7 цього Закону конфіденційна інформація - це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 13 даного Закону передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

А відповідно до п. 6 ст. 14 цього Закону розпорядники інформації зобов'язані, зокрема, надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію.

Також ч. 5 ст. 6 цього Закону встановлено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

Крім того, відповідно до ч. 7 ст. 6 вказаного Закону обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Колегія суддів зазначає, що розпорядження бюджетними коштами включає в тому числі здійснення витрат з державного чи місцевого бюджету, а заробітна плата та інші виплати (премії, надбавки, доплати, матеріальна допомога тощо) посадовим та службовим особам органів місцевого самоврядування є витратами з бюджету.

Проаналізувавши наведені вище норми законодавства в їх системному зв'язку, колегія суддів дійшли висновку про те, що не є інформацією з обмеженим доступом (конфіденційною інформацією) інформація, розпорядниками якої є суб'єкти владних повноважень, а також інформація про виплати з бюджетів усіх рівнів, в тому числі фінансування виплат заробітної плати посадовим особам органів місцевого самоврядування.

А в контексті фактичних обставин даної адміністративної справи колегія суддів зазначає, що відомості про заробітну плату Тернопільського міського голови Надала С.В. є публічною інформацією і не належить до інформації з обмеженим доступом, в тому числі і відомості про складові заробітної плати (оклад, премії, надбавки, доплати тощо).

Таким чином, відповідач як розпорядник публічної інформації не виконав свого обов'язку, встановленого п. 6 ст. 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації», щодо надання та повної інформації на запит ГО «Наш рідний Тернопіль».

При цьому посилання Виконавчого комітету Тернопільської міської ради на положення ст. ст. 270, 271, 301, 302 Цивільного кодексу України та ст. ст. 11, 20 Закону України «Про інформацію», на думку колегії суддів, є безпідставним, оскільки дані норми визначають лише види та зміст особистих немайнових прав, загальні засади права на особисте життя і його таємницю, інформації про фізичну особу та права на інформацію, водночас питання доступу до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, як зазначено вище, визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації», що безпосередньо передбачено преамбулою цього Закону, тобто даний Закон є спеціальним, який регулює спірні правовідносини, що є предметом розгляду в даній адміністративній справі, і відповідно його норми підлягають застосування до спірних правовідносин.

Також колегія суддів вважає помилковим посилання відповідача і суду першої інстанції на положення Законів України «Про запобігання корупції», «Про оплату праці» та «Про державну службу», постанов Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» та від 19.06.1996 року № 658 «Про затвердження Положення про ранги державних службовців», якими визначено розміри, види та порядок оплати праці державних службовців, оскільки дані нормативно-правові акти не мають жодного відношення до спірних правовідносин.

Безпідставними є доводи відповідача і про те, що розмір премії свідчить про професійні та ділові якості особи, отже, є відомостями про фізичну особу, тобто конфіденційною інформацією, оскільки таке твердження не відповідає положенням наведених вище норм законодавства та є наслідком довільного та помилкового тлумачення відповідачем цих норм.

Також, на думку колегії суддів, відповідач безпідставно порівнює та протиставляє поняття «складові розміру заробітної плати» і «виплати з місцевого бюджету», оскільки дані поняття є різними за своєю суттю, не суперечать одне одному у спірних правовідносинах і жодним чином не впливають на правомірність чи протиправність оскаржуваних дій відповідачів.

Крім того, колегія суддів вважає безпідставним і не бере до уваги твердження відповідача про те, що прохальна частина запиту ГО «Наш рідний Тернопіль» від 24.07.2014 року є незрозумілою, оскільки в даному запиті позивач чітко і зрозуміло зазначив, яку саме публічну інформацію він бажає отримати, а відповідач не навів обґрунтованих доводів в чому саме полягає така незрозумілість.

При цьому, колегія суддів також враховує, що ст. 4, ч. 6 ст. 42 та ч. 1 ст. 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою; органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

А відповідно до п. 13 ч. 4 ст. 42 цього Закону сільський, селищний, міський голова є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою.

Враховуючи положення та зміст наведених норм, колегія суддів зазначає, що контроль за використанням коштів місцевого бюджету є законним та безумовним правом представників відповідної територіальної громади, а також те, що міський голова як керівник відповідної ради згідно з нормами законодавства має повноваження визначати розміри певних складових частин заробітної плати посадових і службових осіб та працівників відповідної місцевої ради (премії, надбавки), в тому числі і власної заробітної плати, а тому вимоги ГО «Наш рідний Тернопіль» про надання детальної інформації про складові розміру заробітної плати Тернопільського міського голови Надала С.В. за 2011-2013 роки в розрізі премій, надбавок, доплат, здійснених з місцевого бюджету з розбивкою по місяцях, є цілком підставними та обґрунтованими.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана постанова підлягає скасуванню, оскільки вона прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, а висновки суду не відповідають обставинам справи.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Наш рідний Тернопіль» задовольнити.

Постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 18 вересня 2014 року у справі № 607/13144/14-а - скасувати і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправними дії Тернопільського міського голови Надала Сергія Віталійовича та Виконавчого комітету Тернопільської міської ради щодо надання неповної інформації на запит Громадської організації «Наш рідний Тернопіль» про надання публічної інформації від 24 липня 2014 року № 52.

Зобов'язати Виконавчий комітет Тернопільської міської ради надати Громадській організації «Наш рідний Тернопіль» повну інформацію на запит про надання публічної інформації від 24 липня 2014 року № 52, а саме розгорнуту інформацію про складові розміру заробітної плати Тернопільського міського голови Надала Сергія Віталійовича за 2011-2013 роки в розрізі премій, надбавок, доплат, здійснених з місцевого бюджету з розбивкою по місяцях.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий О.М. Довгополов

Судді Л.Я. Гудим

В.В. Святецький

Постанова складена в повному обсязі 24.09.2015 року