Справа № 208/3910/15-а
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2015-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 вересня 2015 рокусправа № 208/3910/15-а

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Гімона М.М.

суддів: Чумака С. Ю. Юрко І.В.

за участю секретаря судового засідання: Портененко М.В.

за участю позивача ОСОБА_1, представників відповідача ОСОБА_2, ОСОБА_3, представників апелянтів ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, розглянув у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційні скарги Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Інтерспецмаркет", Приватного підприємства "Експрес-2001", Товариства з обмеженою відповідальністю "Імперіал", Товариства з обмеженою відповідальністю "Юнік" на постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 16 липня 2015 року по справі №208/3910/15-а за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до суду із позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 108 від 27.05.2015 р. «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що прийняття вказаного регуляторного акту були порушені вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Регламенту виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради в частині процедури оприлюднення проекту рішення та аналізу його регуляторного впливу.

Постановою Заводського районного суду м.Дніпродзержинська від 16 липня 2015 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено.

Відповідач, не погодившись із судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій посилався на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права та неповне зясування судом обставин справи, тому просив постанову скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначив, що ним було додержано встановлену законом процедуру оприлюднення проекту регуляторного акту та аналізу його регуляторного впливу, було вжито заходів для одержання зауважень і пропозицій. Такі зауваження надійшли від підприємств-перевізників, вони також буди оприлюднені. Зауваження разом із проектор рішення були розглянуті на засіданні Виконкому і рішення було прийнято із врахуванням цих зауважень. Натомість суд першої інстанції зробив невірний висновок про порушення цієї процедури, а також не звернув уваги, що позивач не має повноважень на подання позову, оскільки не є представником громади міста.

Крім того, апеляційні скарги на постанову суду першої інстанції подано підприємствами-перевізниками ТОВ "Інтерспецмаркет", ПП "Експрес-2001", ТОВ "Імперіал", ТОВ "Юнік", інтересів яких стосується оскаржуване рішення відповідача, в яких вони просили скасувати постанову суду через порушення норм матеріального та процесуального права. Посилались на те, що оспорювань рішення № 108 є законним, але за своєю юридичною природою не є регуляторним актом, тому на нього взагалі не повинні розповсюджуватися вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Крім того, вважали, що ОСОБА_7 не мала права подавати позов, оскільки не наділена повноваженнями представляти місцеву громаду.

Позивач в судовому засіданні просив апеляційну скаргу відхилити, а постанову суду залишити без змін.

Представники відповідача та зацікавлених осіб в судовому засіданні просили задовольнити апеляційні скарги та скасувати постанову суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, вивчивши доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення сторін, перевіривши матеріали справи, колегія суддів, здійснюючи апеляційний перегляд справи в межах доводів апеляційної скарги, дійшла до висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а постанову суду першої інстанції скасувати та відмовити в позові з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що в інформаційно-аналітичному щотижневику Дніпродзержинської міської ради «Відомості» № 13 від 01.04.2015 р. було розміщено повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту рішення Виконавчого комітету міської ради «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» (а.с. 81).

Проект рішення Виконавчого комітету міської ради та аналіз регуляторного впливу був оприлюднений в мережі Интернет на офіційному сайті Дніпродзержинської міської ради (www.dndz.gov.ua) в розділі «Регуляторна політика, проекти і аналіз впливу регуляторних актів» в період із 08.04.2015 року по 08.05.2015 року (а.с. 78).

З метою отримання пропозицій та зауважень в інформаційно-аналітичному щотижневику Дніпродзержинської міської ради «Відомості» № 14 від 08.04.2015 р. було додатково розміщено інформацію щодо підвищення тарифів на послуги перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах в м.Дніпродзержинськ (а.с. 79-80).

Згідно протоколу № 5 засідання виконавчого комітету міської ради від 27.05.2015 року, до порядку денного було включено та розглянуто питання про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування. При цьому на розгляд було винесено редакцію рішення, підготованого департаментом економічного розвитку міської ради, та редакцію із пропозиціями підприємств-перевізників, які надійшли як зауваження на проект регуляторного акту.

27 травня 2015 року відповідачем було прийнято рішення № 108 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» із врахуванням тарифів, запропонованих підприємствами-перевізниками, із визнанням їх граничними, що підтверджено протоколом засідання.

Вказане рішення відповідача було оприлюднене в друкованих засобах масової інформації.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що зміст прийнятого рішення відрізняється від тексту оприлюдненого проекту, тому неможливо вважати виконаним вимоги щодо оприлюднення проекту регуляторного акту та аналізу його регуляторного впливу. Крім того, відповідачем не надано доказів того, що при прийнятті оскаржуваного рішення регуляторним органом було враховано громадську думку, а підготовлений аналіз регуляторного впливу є формальним. За таких обставин суд зробив висновок, що відповідачем порушено вимоги Законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та «Про доступ до публічної інформації», а також Регламенту виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради, тому воно є незаконним.

Колегія суддів апеляційної інстанції, виходячи з фактичних обставин справи, дослідивши докази, вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, а рішення прийнято із помилковим застосуванням норм матеріального права, а тому підлягає скасуванню з наступних підстав.

Статтею 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» № 1160 передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання.

Згідно статті 9 вказаного Закону № 1160, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Статтею 13 цього Закону № 1160 визначено способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності. Так, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Як встановлено судами, відповідачем повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта (спірного проекту рішення № 108) було розміщено у друкованому засобі масової інформації і за своїм змістом містило всі необхідні реквізити, зокрема, посилання на сайт в мережі Інтернет, на якому можливо ознайомитися із текстом регуляторного акту та аналізом його регуляторного впливу.

Статтею 13 Закону № 1160 передбачено альтернативний спосіб оприлюднення проекту регуляторного акту та аналізу: або у друкованому засобі масової інформації, або у шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту.

Регламентом виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради (пункт 4.2) також передбачено, що проекти регуляторних актів підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті міської ради.

Судом апеляційної інстанції на підставі листів Департаменту економічного розвитку Дніпродзержинської міської ради № 04-05/468 від 02.06.2015 року та листа Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 11 вих-17/69 від 16.06.2015 р. та № 8вих-15/949 від 22.09.2015 р. встановлено, що проект оспорюваного рішення із аналізом регуляторного впливу були оприлюднені на офіційному сайті Дніпродзержинської міської ради з 08.04.2015 р. по 08.05.2015 р., а 22.04.2015 року там також було розміщено зведену таблицю зауважень та пропозицій, які надійшли щодо проекту цього рішення.

Посилання позивача про відсутність вказаної інформації на сайті відповідача у вищевказаний період спростовується поясненнями начальника відділу інформаційних технологій міської ради, якій підтвердив, що на офіційному сайті Дніпродзержинської міської ради з 08.04.2015 р. по 08.05.2015 р. було оприлюднений текст проекту рішення № 108 та аналіз його регуляторного впливу, а 22.04.2015 року цю інформацію було доповнено зведеною таблицю зауважень та пропозицій, які надійшли щодо проекту цього рішення. З 09.05.2015 року вказана інформація була прибрана із розділу, доступного для загального перегляду, оскільки закінчився строк, на якій її розміщено.

На підтвердження цих пояснень в судовому засіданні суду апеляційної інстанції за допомогою ноутбуку було здійснено вхід на сторінку адміністратора офіційного сайту Дніпродзержинської міської ради та встановлено, що проект рішення відповідача «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» знаходиться в архіві за порядковим номером 4370 (зроблено скрін-шот № 1 інтернет-сторінки), а на підставі картки цього документу встановлено, що текст проекту рішення із аналізом регуляторного впливу був створений на сайті 08.04.2015 року, начав відображатися 08.04.2015 року та закінчено його відображення 08.05.2015 року (зроблено скрін-шоти № 2,4,5 інтернет-сторінок), а 22.04.2015 року було здійснено редагування розміщеної інформації шляхом додавання інформації, а саме зведеної таблиці зауважень та пропозицій до проекту рішення (зроблено скрін-шот № 3 інтернет-сторінки).

Із тексту зведеної таблиці зауважень та пропозицій до проекту рішення (а.с. 76 зв.) вбачається, що зміст пропозицій, які буле внесені деякими підприємствами-перевізниками, зводяться до збільшення тарифу на проїзд за деякими маршрутами від запропонованих в проекті рішення тарифів.

Таким чином, суд апеляційної інстанції встановив, що відповідачем у передбачений законом спосіб було розміщено проект спірного рішення та аналіз його регуляторного впливу на офіційній сторінці відповідача в мережі Інтернет, при цьому з метою отримання зауважень і пропозицій його текст був доступний не менше ніж один місяць.

Отже, посилання позивача на порушення його прав на подання зауважень та пропозицій на проект спірного рішення є безпідставними, оскільки така можливість була надана всім юридичним та фізичним особам. Така позиція спростовується і встановленим судом фактом подання пропозицій та зауважень на проект спірного рішення від ТОВ "Інтерспецмаркет", ПП "Експрес-2001", ТОВ «Транзит-95» та колективне звернення перевізників, які також були розміщені на сайті відповідача та розглянуті на засіданні виконавчого комітету 27.05.2015 р.

Щодо посилань позивача на порушення відповідачем порядку розгляду вищевказаних зауважень та пропозицій, колегія суддів вважає їх недоречними, оскільки для обговорення їх змісту вони були оприлюднені та у передбаченому статтею 9 Закону № 1160 порядку винесені на розгляд розробника проекту (тобто Виконавчого комітету), на засіданні якого 27.05.2015 року за результатами їх розгляду ці пропозиції були прийняті, що відображено у протоколі засідання відповідача № 5, в той час як проект рішення в первинному вигляді прийнятий не був.

Отже, судом встановлено, що оспорюваний позивачем регуляторний акт із пропозиціями та зауваженнями, які на нього надійшли, був розглянутий на засіданні Виконавчого комітету і прийнятий із врахуванням одержаних пропозицій, що відповідає приписам статті 9 Закону № 1160.

Посилання позивача на необхідність прийняття рішення про врахування отриманих зауважень та пропозицій ще до розгляду самого регуляторного акту та про обовязковість внесення змін до проекту рішення із урахуванням цих пропозицій та необхідність проведення після цього повторної процедури оприлюднення проекту та виготовлення нового аналізу регуляторного впливу не ґрунтуються на вимогах законодавства.

Безпідставними є і посилання позивача на невідповідність вимогам законодавства аналізу регуляторного акту, оскільки за своїм змістом він містить передбачену ст. 8 Закону № 1160 інформацію.

Що стосується доводів позивача про порушення п. 5.21.Регламенту відповідача через те, що через врахування при прийнятті рішення № 108 отриманих пропозицій стала іншою суть оприлюдненого раніше проекту рішення або окремих його положень, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно п. 1.2 Регламенту виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради, затвердженого рішенням відповідача № 03 від 22.01.2014 р., цей документ регулює організаційно-процедурні питання діяльності виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради.

Пунктом 4.14 Регламенту передбачено, що погоджений проект рішення виконавчого комітету міської ради надається на підпис міському голові посадовою особою загального відділу після погодження відповідно до п.4.10. та прийняття на засіданні виконавчого комітету міської ради.

Згідно пункту 4.15. Регламенту передбачено, що розпорядчі документи, підписані міським головою, реєструються у загальному відділі у встановленому порядку. Їх копії розсилаються загальним відділом міської ради або відділом персоналу.

Пунктом 5.21. Регламенту передбачено, якщо під час засідання виникла необхідність унесення змін та доповнень до проекту рішення, він повертається виконавчому органу на доопрацювання. Зауваження членів виконавчого комітету міської ради, що виникли під час обговорення питань, ураховуються керівниками виконавчих органів, що готували проект рішення. Проект рішення повторно візується та протягом трьох днів після проведення засідання надається на підпис міському голові через загальний відділ.

Якщо в результаті внесення зміни до проекту рішення стала іншою

суть оприлюдненого раніше проекту рішення або окремих його положень, такий проект підлягає повторному оприлюдненню і може бути прийнятий лише за 20 днів після такого оприлюднення.

Системний аналіз змісту пункту 5.21 у звязці із змістом пунктів 4.14. та 4.15. Регламенту свідчить, що на підпис міському голові подаються вже прийняті виконавчим комітетом рішення, а тому доопрацювання проекту рішення із врахуванням зауважень, що виникли під час засідання, якщо вони прийняті, полягає у редакційній правці первинного тексту рішення із врахуванням прийнятих зауважень із наступною передачею протягом трьох днів на підпис міському голові як прийнятого. Проведення повторної процедури оприлюднення відкоригованого проекту рішення та повторної процедури його прийняття передбачено лише у випадку, якщо в результаті внесення змін стала суть оприлюдненого проекту рішення.

Як встановлено судом апеляційної інстанції з протоколу засідання відповідача від 27.05.2015 р., за результатами розгляду питання про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів не було прийнято проект рішення, підготовлений Департаментом економічного розвитку міської ради, але було прийнято рішення з цього питання із врахуванням пропозицій підприємств-перевізників щодо розміру тарифів, у звязку із чим надано доручення вказаному Департаменту доопрацювати первісний проект рішення із врахуванням прийнятих тарифів, запропонованих підприємствами-перевізниками.

Колегія суддів вважає, що оскільки у звязку із прийняттям на засіданні Виконавчого комітету проекту рішення із врахуванням пропозицій підприємств-перевізників, які стосувались лише числових значень деяких тарифів і не роблять іншою суть оприлюдненого раніше проекту рішення, а також враховуючи, що ці зауваження також заздалегідь були оприлюднені разом із проектом рішення для обговорення на сайті відповідача, то підстав для застосування механізму, передбаченого абзацом 3 пункту 5.21. Регламенту (щодо повторного оприлюднення та прийняття проекту рішення) не було.

Отже, суд апеляційної інстанції вважає помилковими доводи позивача, з якими погодився суд першої інстанції, щодо наявності з боку відповідача при прийнятті оспорюваного рішення порушень Регламенту та вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Доводи апелянтів про те, що рішення № 108 відповідача не є регуляторним актом не заслуговує на увагу, оскільки не ґрунтується на законі.

Таким чином, рішення Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 108 від 27.05.2015 р. «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» прийнято уповноваженим органом в порядку та спосіб, визначений законом, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Доводи апелянтів про те, що позивач не має повноважень на звернення до суду із таким позовом, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки оскаржується нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування загальної дії, тому він стосується всіх інтересів територіальної громади міста Дніпродзержинська, членом якої є і позивач.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неповно встановив обставини у справі та припустив порушення норм матеріального права, що призвели до неправильного вирішення справи, тому постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 24, 195, 198, 202, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Інтерспецмаркет", Приватного підприємства "Експрес-2001", Товариства з обмеженою відповідальністю "Імперіал", Товариства з обмеженою відповідальністю "Юнік" задовольнити.

Постанову Заводського районного суду м.Дніпродзержинська від 16 липня 2015 року по справі № 208/3910/15-а скасувати.

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів з дня її складення в повному обсязі.

Головуючий: М.М.Гімон

Суддя: С.Ю. Чумак

Суддя: І.В. Юрко