Справа № 825/2872/13-а
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2015-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"24" вересня 2015 р. м. Київ К/800/17406/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т.
Єрьоміна А.В.
Горбатюка С.А.
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2014 року у справі №825/2872/13-а за позовом ОСОБА_4 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області про визнання дій протиправними, скасування припису та протоколу, -

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2013 року ОСОБА_4 звернувся з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області, в якому просив:

- визнати дії головного державного інспектора Північного інспекційного відділу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області Рак С.В. під час проведення позапланової перевірки за направленням на здійснення позапланової перевірки № 715 від 10.07.2013 р. на будівництво господарської будівлі по АДРЕСА_1 замовник ОСОБА_4, протиправними;

- визнати дії головного державного інспектора Північного інспекційного відділу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області Рак С.В. щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення від 11.07.2013 р. за наслідками позапланової перевірки за направленням на здійснення позапланової перевірки № 715 від 10.07.2013р.на будівництво господарської будівлі по АДРЕСА_1 замовник ОСОБА_4, протиправними;

- визнати дії головного державного інспектора Північного інспекційного відділу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області Рак С.В. щодо складання припису №330 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 11.07.2013 р. за наслідками позапланової перевірки за направленням на здійснення позапланової перевірки №715 від 10.07.2013р. на будівництво господарської будівлі по АДРЕСА_1 замовник ОСОБА_4, протиправними;

- визнати незаконним та скасувати прокол про адміністративне правопорушення від 11.07.2013 р. відносно ОСОБА_4 за наслідками позапланової перевірки за направленням на здійснення позапланової перевірки №715 від 10.07.2013р. на будівництво господарської будівлі по АДРЕСА_1 замовник ОСОБА_4;

- визнати незаконним та скасувати припис № 330 від 11.07.2013 р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів ОСОБА_4 за наслідками позапланової перевірки за направленням на здійснення позапланової перевірки №715 від 10.07.2013р. на будівництво господарської будівлі по АДРЕСА_1 замовник ОСОБА_4.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2014 року скасовано постанову суду першої інстанції, позов задоволено в повному обсязі.

Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2014 року, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області звернулась з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Інспекцією ДАБК у Чернігівській області, на підставі звернення ОСОБА_6, листа Прокуратури Чернігівської області та направлення від 10.07.2013 р. № 715, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ОСОБА_4 при будівництві господарської будівлі по АДРЕСА_1 про що складено акт перевірки від 11.07.2013 р. № 715.

Проведеною перевіркою з виїздом на місце встановлено самовільне будівництво господарської будівлі по АДРЕСА_1 без оформленого дозволу, зареєстрованої проектної документації та з порушенням будівельних норм і правил, що є порушенням ст.376 Цивільного кодексу України та п.3.25 дод.3.1 ДБН 360-92**.

За результатами перевірки, 11.07.2013 р. Інспекцією ДАБК у Чернігівській області складено протокол про адміністративне правопорушення та припис № 330, яким зобов'язано ОСОБА_4 у строк до 12.08.2013 р. демонтувати за власний рахунок самочинно збудовану господарську будівлю за адресою: АДРЕСА_1.

Не погоджуючись з діями Інспекції, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що вказана прибудова до господарської будівлі побудована з порушенням законодавства, зокрема, без проектної документації та з порушенням протипожежних розривів між домами або окремо розміщеними господарськими будівлями. Враховуючи положення ст. 376 Цивільного кодексу України, які регулюють питання знесення самочинного будівництва, суд дійшов висновку про правомірність дій відповідача щодо складання припису від 11.07.2013 р. № 330.

Натомість, суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що у відповідача немає повноважень та компетенції вирішувати питання про демонтаж прибудови. Крім того, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідачу надано право здійснювати контроль за веденням будівельних робіт, а питання щодо знесення прибудови може вирішуватись лише в судовому порядку, під час якого підлягає з'ясуванню насамперед, питання, чи можлива перебудова такого об'єкту. Крім того, судом зазначено, що зазначений об'єкт будівництва збудований на належній позивачу на праві власності земельній ділянці та таке будівництво відповідає меті відведення цієї земельної ділянки.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає передчасними такі висновки апеляційного суду, з огляду на таке.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-VI.

Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктами 3, 5, 7 Порядку визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами інспекцій відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Відповідно до пункту 10 Порядку, інспекції у своїй діяльності взаємодіють з органами виконавчої влади, що здійснюють контроль за дотриманням природоохоронних, санітарно-гігієнічних, протипожежних вимог, вимог у сфері охорони праці, енергозбереження та інших вимог, передбачених законом, державної статистики, а також з органами внутрішніх справ, прокуратури та іншими правоохоронними і контролюючими органами.

Пунктом 11 Порядку визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; 3) видавати обов'язкові для виконання приписи; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

Відповідно до пунктів 16, 17 Порядку, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Таким чином, інспекції державного архітектурно-будівельного контролю наділені правом проводити позапланові перевірки дотримання вимог суб'єктами містобудування законодавства у сфері містобудівної діяльності, та за результатами їх проведення складати акти перевірок, протоколи та приписи. При цьому, чинним законодавством не передбачено повідомлення суб'єктів містобудування про проведення позапланової перевірки.

Частиною четвертою статті 41 Закону №3038-VI, яка кореспондується з пунктом 11 Порядку, визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, серед іншого, видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Відповідно до частини 1 статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа відповідної інспекції державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, інспекція державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.

За рішенням суду самочинно збудований об'єкт підлягає знесенню в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з компенсацією витрат, пов'язаних із знесенням об'єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.

Замовником робіт із знесення зазначеного об'єкта є орган державного архітектурно-будівельного контролю, за позовом якого прийнято відповідне рішення суду.

Відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Частиною сьомою цієї статті встановлено, що у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

Проаналізувавши зміст частини першої статті 38 та пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», колегія суддів дійшла висновку, що наведені норми дають підстави вважати, що орган державного архітектурно-будівельного контролю за наявності обставин, передбачених абзацом першим частини першої статті 38 цього Закону (у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою), уповноважений та зобов'язаний видати припис про усунення порушень, в тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об'єкта.

Вказаний припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі абзацу другого частини першої статті 38 вказаного Закону у зв'язку з його невиконанням.

Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про перевищення Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області повноважень при винесенні припису від 11 липня 2013 року є помилковим.

Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ОСОБА_4 збудував зазначений об'єкт будівництва на належній позивачу на праві власності земельній ділянці з відповідністю мети її відведення, оскільки спірний об'єкт будівництва - гараж, збудований позивачем на належній йому на праві приватної власності земельній ділянці, право власності на дану земельну ділянку посвідчується державним актом серії ЧН №0315187, виданим Омелянівською сільською радою.

Крім того, суд апеляційної інстанції в своєму рішенні посилається на те, що рішенням Апеляційного суду Чернігівської області в цивільній справі № 2508/8233/2012 від 24 квітня 2013 року, яке набрало законної сили, ОСОБА_6 відмовлено у задоволенні позову до позивача про знесення спірного об'єкта будівництва з підстав недоведеності порушень прав заявника спірним будівництвом гаража.

Проте, колегія суддів вважає, що будівництво ОСОБА_4 спірної будівлі на земельній ділянці, що належить йому на праві власності, не позбавляє його обов'язку дотримуватись вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, та не може бути підставою для висновку про правомірність дій позивача при будівництві об'єкту без оформленого дозволу, зареєстрованої проектної документації та з порушенням будівельних норм і правил.

Крім того, колегія суддів вважає безпідставними посилання апеляційного суду на рішення Апеляційного суду Чернігівської області в цивільній справі №2508/8233/2012 від 24 квітня 2013 року, оскільки у даній справі суд відмовив у задоволенні позову ОСОБА_6 у зв'язку із передчасністю заявленого позову та необхідністю приведення правовстановлюючих документів у відповідність з фактичним землекористуванням та визначення спільної межі співвласниками земельних ділянок.

Що ж стосується позовної вимоги про скасування протоколу про адміністративне правопорушення, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з частиною 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Пунктом 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

У відповідності до частини 1 статті 256 Кодексу України про адміністративні правопорушення, у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.

Отже, протокол про адміністративне правопорушення лише фіксує обставини вчинення правопорушення та визначає місце та час розгляду справи про адміністративне правопорушення. Особа, яка не згодна з протоколом може подати свої зауваження та пояснення до його змісту.

При цьому, обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер

Тобто, протокол не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому не може предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Зважаючи на ці обставини, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення позовних вимог.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального і процесуального права, яке змінене помилково.

Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ст.226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2014 року скасувати, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року - залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: