Справа № 2а-5/11
Суддя: Тракало В.В.
Дата ухвалення: 2015-09-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"15" вересня 2015 р. м. Київ К/9991/77355/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - судді суддівТракало В.В., Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І.,
секретар Буденко В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2012 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Енергодарської міської ради Запорізької області, виконуючого повноваження міського голови м. Енергодар Міронова Анатолія Андрійовича про визнання незаконними та скасування рішень, внесення змін до трудової книжки, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

в с т а н о в и л а :

У червні та липні 2010 року позивачка звернулася до суду із зазначеними позовами до відповідачів. Уточнивши позовні вимоги, просила визнати незаконними та скасувати рішення Енергодарської міської ради Запорізької області № 21 від 3 червня 2010 року «Про відсторонення від роботи (від виконання повноважень за посадою) та проведення службового розслідування щодо ОСОБА_4.», рішення сорок першої (позачергової) сесії Енергодарської міської ради Запорізької області п'ятого скликання № 26 від 16 червня 2010 року «Про звільнення з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_4.»; визнати ОСОБА_4 звільненою з посади заступника міського голови у зв'язку із закінченням повноважень виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області; зобов'язати Енергодарську міську раду Запорізької області внести зміни до трудової книжки позивачки, сформулювавши запис № 29: «звільнена у зв'язку із закінченням повноважень виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області п'ятого скликання відповідно до ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; стягнути з Енергодарської міської ради Запорізької області середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 42463 грн. 26 коп.; визнати незаконним та скасувати розпорядження виконуючого повноваження міського голови м. Енергодар Міронова А.А. від 18 червня 2010 року № 147-ос «Про кінцевий розрахунок з ОСОБА_4.».

Позовні вимоги обґрунтовувала тим, що її незаконно відсторонили від роботи, оскільки підстав для відсторонення не було, а потім незаконно звільнили в період тимчасової непрацездатності.

Ухвалою Енергодарського міського суду Запорізької області від 30 вересня 2010 року об'єднано в одне провадження адміністративні справи за позовом ОСОБА_4 до виконуючого повноваження міського голови м. Енергодар Міронова А.А. про визнання незаконним та скасування розпорядження від 18 червня 2010 року № 147-ос «Про кінцевий розрахунок з ОСОБА_4.» та за позовом ОСОБА_4 до Енергодарської міської ради Запорізької області про визнання незаконними та скасування рішень № 21 від 3 червня 2010 року «Про відсторонення від роботи (від виконання повноважень за посадою) та проведення службового розслідування щодо ОСОБА_4.» та № 26 від 16 червня 2010 року «Про звільнення з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_4.».

Постановою Енергодарського міського суду Запорізької області від 25 березня 2011 року позов задоволено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2012 року скасовано постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 25 березня 2011 року та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.

У касаційній скарзі ставиться питання про скасування постанови суду апеляційної інстанції з підстав порушення норм матеріального та процесуального права та залишення в силі постанови суду першої інстанції.

Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 3 червня 2010 року рішенням сорок першої (позачергової) сесії Енергодарської міської ради Запорізької області п'ятого скликання № 21 «Про відсторонення від роботи (від виконання повноважень за посадою) та проведення службового розслідування щодо ОСОБА_4.» у зв'язку з вчиненням дій з метою зірвати проведення позачергової сорок першої сесії, в тому числі шляхом заборони загальному відділу приймати та реєструвати будь-які документи від секретаря ради, створення інших перешкод законній діяльності секретаря та депутатів ради, з 3 червня 2010 року відсторонено від виконання повноважень за посадою із збереженням заробітної плати заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_4 Цим же рішенням постановлено в строк до 2 серпня 2010 року провести службове розслідування, створивши комісію для його проведення.

15 червня 2010 року тимчасова контрольна комісія по перевірці виконання повноважень заступником міського голови ОСОБА_4 затвердила висновок, згідно якого позивачка допустила порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування в частині охорони прав, свобод і інтересів громадян, що призвело до позбавлення працівників засобів виробництва та робочих місць, суттєво погіршило стан працівників, викликало несвоєчасну та неповну виплату заробітної плати; недотримання вимог, пов'язаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, що полягає в неправомірному втручанні у діяльність секретаря ради та інших посадових осіб, перешкоджання їх роботі, в т.ч. шляхом приховування гербової печатки виконкому, а також у прийнятті безпосередньої участі у страйках, пікетуванні адміністративної будівлі ради, пошкодженні майна. На підставі вказаного висновку контрольна комісія внесла пропозицію міській раді щодо зупинення подальшої служби в органах місцевого самоврядування заступника міського голови ОСОБА_4 та обов'язкового повідомлення відповідних органів про виявлені порушення цієї посадової особи.

16 червня 2010 року Енергодарська міська рада Запорізької області сорок першої (позачергової) сесії п'ятого скликання прийняла рішенням № 26 «Про звільнення з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_4.», в якому зазначила, що у зв'язку з виявленням чисельних порушень, допущених заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_4, зокрема, порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування, передбаченої ст. 11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» щодо охорони прав, свобод і інтересів громадян, неухильного дотримання вимог Конституції і законів України, недотримання вимог, пов'язаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, передбачених ч. 2 та 3 ст. 12 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», п. «б» ч. 3 ст. 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією», звільнено з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_4 згідно ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

18 червня 2010 року виконуючий повноваження міського голови Міронов А.А. видав розпорядження № 147-ос «Про кінцевий розрахунок із ОСОБА_4.», а саме про виплату компенсації за 2,5 календарних дні невикористаної щорічної відпустки за період роботи з 17 травня 2010 року по 16 червня 2010 року.

Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що оскільки підстав для відсторонення позивачки від роботи не було, то рішення Енергодарської міської ради Запорізької області № 21 від 3 червня 2010 року «Про відсторонення від роботи (від виконання повноважень за посадою) та проведення службового розслідування щодо ОСОБА_4.» є незаконним та підлягає скасуванню. Рішення Енергодарської міської ради Запорізької області № 26 від 16 червня 2010 року «Про звільнення з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_4.» прийняте в період тимчасової непрацездатності позивачки, а тому також є незаконним та підлягає скасуванню, позивачку має бути визнано звільненою у зв'язку із закінченням повноважень міської ради та їй має бути виплачений середній заробіток за час вимушеного прогулу. Крім того, суд визнав незаконним розпорядження виконуючого повноваження міського голови м. Енергодар Міронова А.А. від 18 червня 2010 року № 147-ос «Про кінцевий розрахунок з ОСОБА_4.», оскільки звільнення позивачки визнано незаконним.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову постанову про відмову у задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що при звільненні ОСОБА_4 Енергодарська міська рада Запорізької області діяла правомірно, оскільки ОСОБА_4 порушила Присягу посадової особи місцевого самоврядування, свідомо діяла всупереч вимог Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Проте, повністю погодитися з такими висновками суду апеляційної інстанції не можна.

Згідно ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Всупереч вищенаведеній нормі закону висновки суду апеляційної інстанції зроблені без повного та всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, до того ж не ґрунтуються на законі.

Підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування врегульовані ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», за змістом якої, крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі, порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону (абз. 2 ч. 1 вказаної статті).

За змістом п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» на органи і посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про державну службу» в частині, що не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», цьому Закону та іншим законам України, що регулюють діяльність місцевого самоврядування.

У ч. 2 ст. 11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» наведено текст Присяги посадової особи місцевого самоврядування такого змісту: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов'язки».

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки посадової особи місцевого самоврядування закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, посадова особа місцевого самоврядування покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння посадовою особою місцевого самоврядування проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету органу місцевого самоврядування та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Відповідно до ч. 1 ст. 14 Закону України «Про державну службу» за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення посадовою особою місцевого самоврядування як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення служби в органах місцевого самоврядування у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення посадовою особою місцевого самоврядування достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли посадова особа місцевого самоврядування скоїла проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на неї обов'язкам, підриває довіру до неї як до носія влади, що призводить до приниження органу місцевого самоврядування та унеможливлює подальше виконання нею своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Посадова особа місцевого самоврядування, яка вчинила дисциплінарний проступок, не може бути звільнена за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Однак, визнаючи обґрунтованим звільнення позивачки за порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування, суд апеляційної інстанції не з'ясував та не навів у судовому рішенні в чому саме полягає порушення ОСОБА_4 Присяги посадової особи місцевого самоврядування, зокрема, що позивачка як посадова особа місцевого самоврядування скоїла проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на неї обов'язкам, підриває довіру до неї як до носія влади, що призводить до приниження органу місцевого самоврядування та унеможливлює подальше виконання нею своїх обов'язків, не перевірив чи мотивована відповідачем неможливість застосування до позивачки як посадової особи місцевого самоврядування (державного службовця) дисциплінарних стягнень аж до звільнення. До того ж, суд апеляційної інстанції в порушення вимог ст. 86 КАС України, яка передбачає, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили, не перевірив доводів позивачки та не навів у рішенні мотивів, з яких відхилив ці доводи. Зокрема, що в оскаржуваному рішенні міської ради відсутнє посилання на висновки компетентних органів про вчинення позивачкою корупційного діяння, про пошкодження майна, приховування печатки, та що судове рішення не може бути ухвалене на припущеннях.

Крім того, суд апеляційної інстанції в порушення вимог ст. 195 КАС України не ухвалив рішення щодо всіх заявлених позивачкою вимог.

Відповідно до ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За змістом частин 2 та 4 ст. 227 КАС України підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції і направлення справи на новий судовий розгляд є порушенням норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, коли суд апеляційної інстанції в порушення вимог ст. 76, 86, 159, 195 КАС України неповно з'ясував обставини справи, тобто порушив норми процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції в силу ст. 220 КАС України не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, судове рішення суду апеляційної інстанції не може залишатися без змін і підлягає скасуванню на підставі ч.ч. 2, 4 ст. 227 КАС України з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2012 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, оскарженню не підлягає.

Головуючий: Судді: В.В. Тракало Я.Л. Іваненко М.І. Мойсюк