Справа № 545/4811/14-а
Суддя: Рєзнікова С.С.
Дата ухвалення: 2015-09-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2015 р. Справа № 545/4811/14-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Рєзнікової С.С.

Суддів: Бегунца А.О. , Старостіна В.В.

за участю секретаря судового засідання: Машури Г.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Прокуратура Полтавського району Полтавської області на постанову Полтавського районного суду Полтавської області від 21.01.2015р. по справі № 545/4811/14-а

за позовом ОСОБА_1

до Відділу Держземагенства у Полтавському районі Полтавської області третя особа Щербанівська сільська рада Полтавського району Полтавської області

про скасування відмови у вчиненні дій та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИЛА:

Представник позивача ОСОБА_1 звернувся до Полтавського районного суду Полтавської області з позовом до Відділу Держземагенства у Полтавському районі Полтавської області, третя особа Щербанівська сільська рада Полтавського району в якому просив суд:

- визнати протиправними та скасувати відмови від 02.12.2014 р. за № 0311/4089, № 0311/4090, № 0311/4091, № 0311/4092, відділу Держземагенства у Полтавському районі Полтавської області у наданні переліків обмежень у використанні земельних ділянок, які відводяться у власність та погодити викопіювати з планово-картографічних матеріалів та проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, що перебувають у власності ОСОБА_1, які находяться на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області в с. Розсошенці Полтавського району Полтавської області;

- зобовязати відділ Держземагенства у Полтавському районі Полтавської області у надати переліків обмежень у використанні земельних ділянок, які відводяться у власність, погодити викопіювати з планово-картографічних матеріалів, а також розглянути і погодити проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, що перебувають у власності ОСОБА_1, які находяться на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області в с. Розсошенці Полтавського району Полтавської області

Постановою Полтавського районного суду Полтавської області від 21.01.2015 р. позовні вимоги ОСОБА_1 були задоволені в повному обсязі.

На зазначене рішення, прокурором Полтавського району Полтавської області, враховуючи повноваження, встановлені ст. 36-1 Закону України "Про прокуратуру", подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову - про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, а також на доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Відповідно до ч. 1 ст. 41 КАС України, у разі неявки в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового процесу за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з такого.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 на підставі цивільно-правових угод, є власником чотирьох земельних ділянок, площею по 2,58 га кожна, що знаходяться в с. Розсошенці Полтавського району на території Щербанівської сільської ради. На підставі укладених угод виготовлено державні акти на право власності на земельні ділянки. Цільове призначення вказаних земельних ділянок - для ведення особистого селянського господарства

Маючи намір змінити цільове призначення власної земельної ділянки, ОСОБА_1. звернулась до проектної організації та замовила виготовлення відповідного проекту землеустрою.

Листами №1728-1731 від 25.11.2014 р. виконавець робіт із землеустрою звернувся до відділу Держземагенства у Полтавському районі Полтавської області про надання переліку обмежень у використанні земельних ділянок, які відводяться у власність та погодити планово-картографічні матеріали, які є підставою для погодження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення вказаних земельних ділянок, належних ОСОБА_1 на праві приватної власності.

Листами-відповіддями від 02.12.2014 року за № 0311/4089, № 0311/4090, № 0311/4091, № 0311/4092 відділом Держземагенства у Полтавському районі Полтавської області відмовлено у наданні зазначених вище переліків та погодження планово-картографічних матеріалів, що унеможливлює подальше погодження проекту із посиланням на те, що дана земельна ділянка в місцевому фонді по зберіганню технічної документації із землеустрою Відділу є земельною часткою (паєм), згідно проекту поділу земель на земельні частки (паї) в межах розпайованих земель колишнього КСП ім. Т. Г. Шевченка на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області.

Відповідач також посилався на п.15 Розділу Х Перехідних положень Земельного кодексу України із зазначенням про наявність мораторію на зміну цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян, для ведення особистого селянського господарства, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв).

Не погодившись з такими діями відповідача, представник ОСОБА_1 звернулась з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що чинне законодавство не містить заборони зміни цільового призначення земельних ділянок, які перебувають у власності громадян для ведення особистого селянського господарства на будівництво багатоквартирних житлових будинків, оскільки власники земельних ділянок мають право на свій розсуд вільно розпоряджатися своєю власністю (земельною ділянкою), в тому числі і змінювати її цільове призначення. Крім того, суд зазначив, що в даному випадку, чинне законодавство не обмежує право власника земельної ділянки на зміну її цільового призначення, оскільки дана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту та наявне містобудівне обґрунтування та інша містобудівна документація.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Статтею 19 Земельного кодексу України закріплено такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; а також землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з частиною першою статті 20 Земельного кодексу України здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.

Згідно з ч. 1 ст. 22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

В свою чергу, відповідно до ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення, зокрема, можуть передаватися у власність та надаватися у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Статтями 31, 33-37 Земельного кодексу України встановлений правовий режим видів використання сільськогосподарських земель.

Так, згідно зі статтею 33 ЗК України громадяни можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства. Використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону.

Стаття 1 Закону України «Про особисте селянське господарство» встановлює, що особисте селянське господарство це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства.

Натомість, загальний правовий режим земель житлової та громадської забудови визначається статтями 31, 32 ЗК України, якими встановлено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Різний правовий режим земель, що відводяться для ведення особистого селянського господарства (ведення товарного сільськогосподарського виробництва), та земель, що відводяться для житлової та громадської забудови, додатково підтверджується положеннями статті 122 ЗК, якою встановлено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, які також обумовлені особливостями кожного виду використання земельної ділянки.

Відповідно до ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України обов'язок власників використовувати землі зазначеної категорії виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31 , 33-37 цього Кодексу .

Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель, земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

Поняття «цільове призначення земельної ділянки» встановлено в положеннях ст. 1 Закону України «Про землеустрій», а саме це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Цільове призначення земельних ділянок, які надані громадянам, юридичним особам у власність чи постійне користування, зазначається в державних актах на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою. З цією метою до форми бланків зазначених державних актів, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 2 квітня 2002 року № 449 «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою» введена графа «цільове призначення».

Отже, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Слід звернути увагу, що аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна цільового призначення повинна проводитися виключно у порядку, встановленому законом.

Земельний кодекс України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів для ведення фермерського господарства.

Зміна цільового призначення земельних ділянок, у відповідності до ч. 3 ст. 20 Земельного кодексу України, здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502 та за ініціативою власників.

Складання або перепогодження (у випадку якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини) є обов'язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки, а також підлягає державній землевпорядній експертизі.

Положення ст. 21 Земельного кодексу визначають, що встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень.

Таким чином, можливо зробити висновок, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов'язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного Порядком.

Колегія суддів звертає увагу на те, що аналогічного висновку дійшов Верховний Суд України в постановах від 05.03.2013 у справі № 21-417а12 та від 08.04.2015 у справі 6-32цс15, висновки яких в силу положень ст. 244-2 КАС України є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно- правовий акт, що містить відповідну норму права.

З огляду на викладене, висновок суду першої інстанції про те, що відмова Відділу Держземагентства підлягає скасуванню, виходячи з того, що законодавством не встановлено прямої заборони на здійснення житлового (багатоквартирного) будівництва для власних потреб на земельній ділянці, відведеній для особистого селянського господарства, є помилковим.

Щодо доводів суду першої інстанції про те, що на належну ОСОБА_1 земельну ділянку не поширюється встановлена п. 15 Розділу X «Перехідні положення» ЗК України заборона зміни цільового призначення, бо вона набула право власності на неї внаслідок укладання цивільно-правової угоди, а не внаслідок виділу земельного паю, колегія суддів зауважує на таке.

У ч. 1 ст. 81 Земельного кодексу України визначені способи набуття громадянами України права власності на земельні ділянки, якими є: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

Також, у ч. 9 ст. 79-1 Земельного кодексу України передбачено, що земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Формування земельної ділянки, відповідно до норм ч. 1 ст. 79-1 Земельного кодексу України, полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав та передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів.

Законом України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» встановлює особливий порядок формування земельної ділянки як об'єкта цивільних прав, який полягає в тому, що земельні ділянки виділяються із земель, що належали колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам на праві колективної власності.

З огляду на викладене, колегія судів дійшла висновку, що вжите законодавцем у підпункті «б» п. 15 Розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України словосполучення «виділені в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства» означає не спосіб набуття права власності на земельну ділянку, у відповідності до ст. 81 Земельного кодексу України, а спосіб формування земельної ділянки як об'єкта цивільних прав визначених ст. 79-1 Земельного кодексу України. На користь цього висновку свідчить також те, що мораторій поширюється як на саму земельну частку (пай), так і на сформований з цього паю об'єкт нерухомого майна - земельну ділянку.

Тобто, якщо земельна ділянка сформована як об'єкт нерухомого майна, внаслідок виділення в натурі земельного паю для ведення особистого селянського господарства, то для неї встановлений мораторій на зміну цільового призначення, а подальша зміна власника такої земельної ділянки не припиняє дію мораторію.

В свою чергу, відповідно до листів-відповідей відділу Держземагентства у Полтавському районі від 02.12.2014 року за № 0311/4089, № 0311/4090, № 0311/4091, № 0311/4092 спірні земельні ділянки сформовані як об'єкт нерухомого майна саме внаслідок виділення в натурі земельних паїв для ведення особистого селянського господарства.

Таким чином, незалежно від способу набуття ОСОБА_1 права власності на земельні ділянки з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства», які сформовані внаслідок виділення земельного паю, до закінчення дій чи скасування введеного п. 15 Розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України мораторію, вона позбавлена права змінювати цільове призначення цих земельних ділянок.

Враховуючи вищевикладене, відповідач, відмовляючи у погодженні викопіювання з планово-картографічних матеріалів на земельні ділянки, які відводяться в зв'язку зі зміною цільового призначення земельних ділянок належних позивачу із «земель сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства» (код згідно КВЦПЗ 01.03) на «землі житлової забудови - для іншої житлової забудови (код згідно КВЦПЗ 02.07)» діяв на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, а тому рішення суду в цій частині також є необґрунтованим і незаконним.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зауважити на таке.

Відповідно до ст. 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.

Зміна цільового призначення земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, проводиться сільською, селищною, міською радою.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст. 186-1 Земельного кодексу України.

Відповідно до ст. 186-1 Земельного кодексу України встановлено, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.

Відповідно до ч. 7 ст. 186-1 Земельного кодексу України кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.

Невідповідність положень проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є підставою для відмови у погодженні вказаного проекту землеустрою (п. 6 ст. 186-1 Земельного кодексу України).

Органи, зазначені в ч. 1-3 ст. 186-1 Земельного кодексу України, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

З вищевикладених законодавчих норм вбачається, що погодження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, згідно вимог Земельного кодексу України, здійснюється шляхом прийняття відповідним Управлінням (Відділом) Держземагентства України відповідного рішення (висновку про його погодження або про відмову в такому погодженні).

При цьому, згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

З огляду на положення ч. 2 ст. 162 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями щодо зобов'язання відповідача прийняти будь-яке рішення.

Таким чином, з огляду на положення КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

З огляду на викладене, задоволення судом першої інстанції позовних вимог щодо зобов'язання відділу Держземагентства у Полтавському районі надати перелік обмежень у використанні земельних ділянок, які відводиться у власність, погодити викопіювання з планово-картографічних матеріалів, а також погодити проекти землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, що перебувають у власності ОСОБА_1, не відповідає вимогам ч. 1 ст. 159 КАС України та є таким, що прийнято з перевищенням наданих ст. 162 КАС України повноважень.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позовних вимог, в зв'язку з чим постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової про відмову в задоволенні позову.

Відповідно до ч. 1 ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права (ч. 2 ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України).

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні (ч. 3 ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що судом першої інстанції при ухваленні рішення були допущені порушення норм матеріального та процесуального права, а тому дана постанова підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 197, п. 3 ст. 198, п. 4 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Прокуратура Полтавського району Полтавської області задовольнити.

Постанову Полтавського районного суду Полтавської області від 21.01.2015р. по справі №545/4811/14-а скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)Рєзнікова С.С.
Судді(підпис) (підпис) Бегунц А.О. Старостін В.В.
Повний текст постанови виготовлений 05.10.2015 р.