Справа № 2а-23687/09/0570
Суддя: Дяченко С.П.
Дата ухвалення: 2010-09-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Шальєва В.А.
Суддя-доповідач - ОСОБА_1
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2010 року справа №2а-23687/09/0570

зал судового засідання № 5 у приміщенні суду за адресою: м. Донецьк, бульвар Шевченка, 26

Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді: Дяченко С.П.,суддів: Сіваченко І.В., Шишова О.О.,

при секретарі судового засідання - Запорожцевій Г.М.,

за участю представника позивача ОСОБА_2, представника відповідача - ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства фінансів України на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2010 року у справі № 2а-23687/09/0570 за позовом Донецької обласної ради до Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИЛА:

29.12.2009 року Донецька обласна рада звернулась до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що 15.09.2007 року, відповідно до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» між Кабінетом Міністрів України та Донецькою обласною радою було укладено Угоду щодо регіонального розвитку Донецької області. В рамках виконання Угоди сторони взяли на себе відповідні зобовязання , які відповідачами виконуються не в повному обсязі. Позивач просив визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України стосовно виконання зобов'язань, передбачених Угодою щодо регіонального розвитку Донецької області та зобовязати владні органи вжити спільні заходи на виконання зазначеної Угоди.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 03.02.2010 року позовні вимоги Донецької обласної ради - задоволені. Суд першої інстанції визнав протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невжиття вичерпних заходів стосовно виконання зобов'язань, передбачених Угодою щодо регіонального розвитку Донецької області, не спрямування діяльності центральних органів виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, незабезпечення взаємодії центральних органів виконавчої влади з Донецькою обласною радою в рамках Угоди регіонального розвитку Донецької області щодо соціального і культурного розвитку Донецької області, не включення до законопроектів про Державний бюджет України на 2009 рік та про внесення змін до Державного бюджету України на 2009 рік бюджетних призначень для фінансування спільних заходів Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області в повному обсязі.

Визнані протиправними дії Міністерства фінансів України в частині не включення до законопроектів про Державний бюджет України на 2009 рік та про внесення змін до Державного бюджету України на 2009 рік бюджетних призначень для фінансування спільних заходів Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області в повному обсязі.

Зобов'язано Кабінет Міністрів України розглянути пропозиції Донецької обласної ради щодо уточнення обсягів фінансування спільних заходів Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області на 2010-2011 роки, схвалені рішенням Донецької обласної ради від 18.06.2009 р. № 5/23-708, та прийняти рішення щодо укладання додаткової угоди до Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області.

Зобов'язано Кабінет Міністрів України забезпечити координацію центральних органів виконавчої влади та їх взаємодію з Донецькою обласною радою у вирішенні питань соціального і культурного розвитку Донецької області.

Зобов'язано Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України передбачити в проекті Державного бюджету України на 2010 рік в повному обсязі кошти на фінансування Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області відповідно до пропозицій Донецької обласної ради щодо уточнення обсягів фінансування спільних заходів Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області на 2010-2011 роки, схвалені рішенням Донецької обласної ради від 18.06.2009 р. № 5/23-708, та після прийняття Верховною ОСОБА_4 України Закону України „Про Державний бюджет України на 2010 рік" профінансувати спільні заходи в межах затверджених бюджетних призначень.

З постановою суду першої інстанції Міністерство фінансів України не погодилось, подало апеляційну скаргу, вважаючи, що судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги обґрунтовані тим, що правовідносини, які виникли між Донецькою обласною радою та Кабінетом Міністрів України на підставі спірної Угоди від 15.09.2007 року, жодним чином не можуть порушувати прав, свобод та захищених законом інтересів позивача, оскільки вказані органи покликані забезпечити державну політику щодо стимулювання розвитку регіонів, яка проводиться в інтересах усієї України, і всі в рівній мірі зацікавлені у її реалізації.На думку апелянта визначення позивачем пріоритетності умов Угоди перед приписами Закону України про Державний бюджет України та рішення про затвердження місцевого бюджету на відповідний рік є необґрунтованим та безпідставним. Також апелянтом зазначено, що зобов'язавши Кабінет Міністрів України та Мінфін передбачити в проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» в повному обсязі кошти на фінансування Угоди, судом порушено положення статті 19 Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими суд не наділений повноваженнями зобов'язувати вказані органи здійснювати законодавчу діяльність. Просить постанову суду скасувати і прийняти нове рішення , яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

До апеляційної скарги Міністерства фінансів України приєднався Кабінет Міністрів України.

При апеляційному перегляді справи представник позивача проти доводів апеляційної скарги заперечував, вважає, що постанова суду є законною та обґрунтованою, ухвалена судом відповідно до норм матеріального та процесуального права, на підставі повного і всебічного зясування обставин в адміністративній справі.

Представник апелянта - Кабінету Міністрів України підтримав вимоги апеляційної скарги, просив задовольнити їх в повному обсязі.

Представник відповідача - Кабінету Міністрів України в судове засідання не зявився, про дату, час, місце розгляду повідомлений належним чином.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, заперечення на апеляційну скаргу встановила наступне:

У відповідності до ст. 3 Законом України «Про стимулювання розвитку регіонів», який набрав чинності з 01.01.2006 року , державне стимулювання розвитку регіонів здійснюється відповідно до основ державної регіональної політики, державних програм економічного і соціального розвитку України, законів про Державний бюджет України, загальнодержавних програм, інших законів та актів законодавства України, а також програм економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, місцевих бюджетів.

Реалізацію державної політики щодо стимулювання розвитку регіонів забезпечують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики, інші центральні, а також місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Узгодження діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері державного стимулювання розвитку регіонів, виконання регіональних стратегій розвитку здійснюється на основі Угод щодо регіонального розвитку, які укладаються між Кабінетом Міністрів України та Верховною ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими радами і виконуються відповідно до цього Закону та інших актів законодавства.

Колегія суддів не може погодитись з доводом апелянта стосовно того, що Донецькій обласній ОСОБА_4 не належить право вимагати від відповідачів виконання зобовязань за вказаною Угодою, оскільки це суперечить нормам чинного законодавства.

Відповідно ч 2. ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно до ст. 142 ч.1 Конституції України ч.3,5 ст.16 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Таким чином, від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

У відповідності до ст. 12 Закону України „ Про стимулювання розвитку регіонів", фінансування стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій здійснюється за рахунок коштів, передбачених на цю мету в законах України про Державний бюджет України та рішеннях про місцеві бюджети (Автономної Республіки Крим, обласні, міські міст обласного (республіканського - Автономної Республіки Крим) значення та районні бюджети) на відповідні роки, та інших джерел відповідно до законодавства.

Обсяги фінансування реалізації угод щодо регіонального розвитку та виконання програм подолання стану депресивності територій щорічно передбачаються у проектах Державного бюджету України та рішеннях про місцеві бюджети відповідними бюджетними програмами.

Фінансове забезпечення реалізації угод щодо регіонального розвитку та виконання програм подолання стану депресивності територій за необхідності щорічно уточнюється після набрання чинності Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік та затвердження відповідних місцевих бюджетів.

Процедуру ініціювання, підготовки та підписання угоди щодо регіонального розвитку, а також проведення моніторингу її виконання визначає Порядок підготовки, укладення та виконання угоди щодо регіонального розвитку, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 751.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції встановив фактичні обставини справи , правильно застосував норми матеріального та процесуального права, виходячи з наступного :

15.09.2007 року відповідно до Закону України „Про стимулювання розвитку регіонів" між Кабінетом Міністрів України та Донецькою обласною радою було укладено Угоду щодо регіонального розвитку Донецької області, яку схвалено рішенням обласної ради від 05.10.2007 р. №5/12-334; зареєстровано Міністерством економіки України 15.10.2007 р. за № 1 та офіційно опубліковано 26.10.2007 р. в газеті „Урядовий кур'єр".

Предметом Угоди визначено узгоджену протягом 2007-2011 років діяльність сторін щодо здійснення спільних заходів центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з реалізації в регіоні Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2006р. № 1001, а також Стратегії економічного і соціального розвитку Донецької області на період до 2015 року, затвердженої рішенням обласної ради від 23.03.2007 р. № 5/8-158, а саме, розвиток та реструктуризація в регіоні вугільної галузі; надійне та ефективне функціонування всіх систем життєзабезпечення у населених пунктах; створення ефективної системи в галузі охорони навколишнього природного середовища; розбудова та модернізація інфраструктури.

Відповідно до умов Угоди Кабінет Міністрів України зобов'язується передбачати щороку під час підготовки проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України здійснення спільних заходів; забезпечити координацію діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади щодо здійснення спільних заходів відповідно до їх компетенції (п. 2.3). Згідно з п. 3.3 Угоди обсяг фінансування спільних заходів щороку визначається у державному та місцевих бюджетах, виходячи з реальних можливостей бюджетів, а також інших джерел, визначених у встановленому порядку відповідно до законодавства.

У розумінні п. п. 3.1, 3.2 Угоди фінансування спільних заходів здійснюється у формі, обсязі, строк, за пріоритетними напрямами, джерелами і головними розпорядниками коштів, визначеними у додатках 2, 3, 4 до Угоди. Орієнтовний обсяг фінансування спільних заходів становить -3 510405,2 тис. грн., у тому числі за рахунок Державного бюджету -2900165,3 тис. грн. (з них за рахунок фінансування державних цільових програм -2519 493,9 тис. грн.), місцевих бюджетів - 235 982,5 тис. грн., інших джерел - 374 257,4 тис. грн.

Щодо посилання апелянта на те, що зобов'язавши Кабінет Міністрів України та Мінфін передбачити в проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» в повному обсязі кошти на фінансування Угоди, судом першої інстанції порушено положення статті 19 Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими суд не наділений повноваженнями зобов'язувати вказані органи здійснювати законодавчу діяльність, колегія суддів зазначає наступне:

Згідно з повноваженнями, визначеними ст. 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною ОСОБА_4 України Державного бюджету України, подає ОСОБА_4 України звіт про його виконання; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Згідно зі ст. 96 Конституції України Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної ОСОБА_4 України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

Міністерство фінансів України згідно з ст. 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2006 р. № 1837, є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики.

Засади бюджетної системи України, її структура, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.

Частиною 2 ст. 32 Бюджетним кодексом України передбачено, що Міністр фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України.

Згідно зі ст. 22 вказаного Кодексу головні розпорядники бюджетних коштів розробляють на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подають їх Міністерству фінансів України.

Частиною 2 ст. 36 Бюджетного кодексу України визначено, що на основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Колегія суддів зазначає , що відповідно до п.1 ст. 19 Бюджетного кодексу України, однією з стадій бюджетного процесу є складання проектів бюджету. Тобто, передбачення виділення коштів на подальше фінансування заходів Угоди у витратах державного бюджету здійснюється на етапі складання проекту бюджету , Отже цю процедуру не можна віднести до законодавчої діяльності.

З матеріалів справи вбачається, що фактично у 2008 році спільні заходи профінансовано в сумі 765,589 млн. грн. (72,2% від передбачених угодою), з яких 699,159 млн. грн. - за рахунок коштів державного бюджету (87,3%), з місцевих бюджетів - 59,762 млн. грн. (90,2%), інших джерел - 6,668 млн. грн. (3,4%). Окремі, пріоритетні напрямки були профінансовані частково; виконання пріоритетного напряму „Розвиток та реконструкція в регіоні вугільної галузі" у 2008 р. взагалі не було профінансоване. Варто зазначити, що в цілому обсяг недофінансування у 2008 році склав 450,6 млн. грн.

При цьому суд зазначає, що Кабінетом Міністрів України та Міністерством фінансів України при розробці законопроектів про Державний бюджет України на 2009 рік та внесення змін та цього закону не був дотриманий конституційний принцип справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, який закріплений у ст. 95 Конституції України.

Фактичний обсяг фінансування спільних заходів Угоди за 2009 р. склав 151,1 млн. грн., з яких 47,1 млн. грн. - кошти державного бюджету, що складає лише 4,4% від передбаченого Угодою.

Таким чином, в порушення ст. 116 Конституції України, ст. 41 Закону України „Про Кабінет Міністрів України", п. п. 20, 21 Порядку підготовки, укладення та виконання угоди щодо регіонального розвитку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 751, Кабінетом Міністрів України не були здійснені заходи на спрямування діяльності центральних органів виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, не забезпечена взаємодія центральних органів виконавчої влади з Донецькою обласною радою в рамках Угоди регіонального розвитку Донецької області щодо соціального і культурного розвитку Донецької області.

Судом першої, апеляційної інстанції встановлено, що Донецькою обласною радою здійснювались заходи щодо забезпечення належного фінансування Угоди з боку Кабінету Міністрів України, а саме, направлялися галузевим міністерствам пропозиції до бюджетних запитів на реалізацію спільних заходів з обґрунтуванням необхідних обсягів фінансування, ініціювались питання про розгляд стану виконання Угоди на засіданні Кабінету Міністрів України.

19.02.2009р. Комітетом Верховної ОСОБА_4 України з питань бюджету було розглянуто звернення Донецької обласної ради від 18.02.2009 р. № 121-2 щодо фінансового забезпечення Угоди від 15.09.12007 року за рахунок державного бюджету. Комітет Верховної ОСОБА_4 звернувся до Кабінету Міністрів України з пропозицією доручити відповідним центральним органам виконавчої влади, в тому числі Міністерству фінансів України, виділити кошти на здійснення заходів згідно з Угодою у межах бюджетних призначень, встановлених Законом України „Про Державний бюджет України на 2009 рік" за відповідними бюджетними програмами та за рахунок коштів Стабілізаційного фонду. Натомість, зазначене рішення Комітету Кабінетом Міністрів України та галузевими міністерствами не виконане.

Колегія суддів не погоджується з доводом апелянта стосовно того, що для фінансування відповідних заходів слід укладати Додаткову Угоду . Насамперед, слід зазначити, що в тексті Угоди не передбачено обовязкового попереднього уточнення обсягу фінансування шляхом укладання Додаткової Угоди. Крім того, згідно п. 3.4. зазначеної Угоди додаткова угода укладається у разі необхідності уточнення обсягу фінансування. Тобто, фінансування заходів повинно здійснюватись в обсягах, передбачених Угодою, а не за залишковим принципом та укладанням додаткової угоди.

Натомість, рішенням Донецької обласної ради від 18.06.2009 р. № 5/23-708 ініційовано укладання Додаткової Угоди з одночасним схваленням пропозицій щодо уточнення обсягів та фінансування спільних заходів Угоди на 2010-2011 роки.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в порушення ст. ст. 113,116 Конституції України, ст. ст. 3,12 Закону України „Про стимулювання розвитку регіонів", п. п. 2.3, 3.3, 4.5, 5.6 Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області Кабінетом Міністрів України не були вжиті вичерпні заходи стосовно виконання зобов'язань, передбачених Угодою щодо регіонального розвитку Донецької області, не були включені до законопроектів про Державний бюджет України на 2008 рік, про Державний бюджет України на 2009 рік та про внесення змін до відповідних законів бюджетних призначень для фінансування спільних заходів Угоди в повному обсязі. В той же час наслідком такого ставлення стало фінансування Міністерством фінансів України спільних заходів Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області за рахунок коштів державного бюджету у 2009 році на 4,4% від визначеного Угодою.

За наслідками викладеного та відповідно до нормативного припису ч. 3 ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом якого, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно зясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм матеріального і процесуального права , підстав для скасуванню його не має. Апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Ухвала в повному обсязі складена 03 вересня 2010 року.

Керуючись ч. 1-3 ст. 160, ст.ст. 167, 195-196, п.1 ч.1 ст. 198, ст. 200, п.1 ч.1 ст. 205, ст. 206 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства фінансів України, залишити без задоволення.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2010 року у справі № 2а-23687/09/0570 за позовом Донецької обласної ради до Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення її в повному обсязі.

Головуючий: Дяченко С.П.

Судді: Сіваченко І.В.

ОСОБА_5