Справа № 452/835/15-а
Суддя: Карнасевич Г. І.
Дата ухвалення: 2015-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа №: 452/835/15-а
П О С Т А Н О В А

Іменем України

12 травня 2015 року м.Самбір

Самбірський міськрайонний суд

Львівської області

в складі: головуючої судді Карнасевич Г.І.

секретаря Страхоцької Т.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Самборі Львівської області адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 стоматологічної поліклініки Львівської області, профспілкового комітету ОСОБА_1 стоматологічної поліклініки Львівської області до ОСОБА_1 районної ради Львівської області про визнання протиправним, незаконним та скасування рішення ОСОБА_1 районної ради "Про створення госпрозрахункового відділення стоматологічної допомоги дорослому населенню Самбірського району" від 19.02.2015 року № 504,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 стоматологічна поліклініка Львівської області, профспілковий комітет ОСОБА_1 стоматологічної поліклініки Львівської області (надалі позивачі) звернулися до суду з даним позовом. В підтвердження заявлених позовних вимог посилаються на те, що рішення ОСОБА_1 районної ради Про створення госпрозрахункового відділення стоматологічної допомоги дорослому населенню Самбірського району від 19.02.2015р. № 504 є незаконним, необґрунтованим та таким, що прийняте з грубим порушенням Конституції України та чинних законів України, виходячи з наступних підстав.

Усупереч Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності в редакції станом на 04.07.2014р. №1160-IV (надалі - ЗУ №1160), воно не піддавалося аналізу регуляторного впливу, його проект не був оприлюднений, не виносився на громадські слухання та обговорення, а закладена в рішенні концепція створення у стоматологічній поліклініці госпрозрахункового відділення з надання стоматологічної допомоги дорослому населенню суперечить ч.2 ст.49 Конституції України щодо надання безоплатної медичної допомоги як і дітям, так і дорослому населенню.

А тому просять постановити рішення, яким скасувати цей нормативний акт.

В судовому засіданні представники позивачів ОСОБА_1 стоматологічної поліклініки Львівської області ОСОБА_2 та ОСОБА_3 заявлені позовні вимоги підтримали, посилаючись на викладеній в позовній заяві та доданому письмовому поясненні обставини. Пояснили, що ОСОБА_1 районна рада як орган місцевого самоврядування не наділена повноваженнями розглядати питання, які є зазначеними в оскаржуваному рішенні, зокрема щодо створення госпрозрахункового відділення з надання стоматологічної допомоги дорослому населенню в межах штатного розпису.

Представник позивача профспілкового комітету ОСОБА_1 стоматологічної поліклініки ОСОБА_4 просить позов задовольнити, оскільки переведення позивача на госпрозрахунок приведе до чисельного скорочення медичного персоналу, особливо середньої ланки. Дане питання з ними не обговорювалось, на сесію районної ради, на якій приймалось це рішення, ніхто не запрошувався.

Представник відповідача ОСОБА_1 районної ради Львівської області ОСОБА_5 позову не визнав, пояснив, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, можливість надання платної стоматологічної допомоги населенню госпрозрахунковими відділеннями, кабінетами закладів охорони здоровя, передбачене пунктом 11 Переліку платних послуг, які можуть надаватися в державних та комунальних закладах охорони здоровя, вищих медичних навчальних закладах та науково дослідних установах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 року № 1138. Саме рішення не може служити правовою підставою для подальшого вивільнення медичного персоналу. В майбутньому всі питання щодо такого вивільнення, штатного розпису, заробітної плати будуть обговорюватися з трудовим колективом, під час якого враховуватимуться його пропозиції, а відтак будь які права позивача на даній стадії не порушені. Причиною неоприлюднення даного рішення вважає ту обставину, що таке не являється регуляторним актом.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, суд вважає, що позов підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що рішенням ОСОБА_1 районної ради від 19.02.2015 року № 504 ухвалено:

1.створити з 01.06.2015 року в ОСОБА_1 стоматологічній поліклініці госпрозрахункове відділення з надання стоматологічної допомоги дорослому населенню у межах штатного розпису, затвердженого станом на 01.01.2015р.

2. комунальному закладу ОСОБА_1 центральна районна лікарня (ОСОБА_6):

2.1. провести заходи щодо оптимізації закладу ОСОБА_1 стоматологічна поліклініка в термін до 01.06.2015р.

2.2. забезпечити надання належної стоматологічної допомоги всім категоріям населення відповідно до законодавства України з врахуванням вимог даного рішення.

2.3. подати пропозиції про внесення змін до рішення районної ради про затвердження районного бюджету на 2015 рік.

2.4. внести зміни до Статуту та кошторису ОСОБА_1 стоматологічної поліклініки відповідно до цього рішення із врахуванням статусу стоматологічної поліклініки як неприбуткової установи.

2.5. розробити та подати на затвердження у встановленому порядку калькуляцію граничних цін на стоматологічні послуги, які буде надавати ОСОБА_1 стоматологічна поліклініка відповідно до рішення.

Як було встановлено в судовому засіданні і про що не заперечив сам представник відповідача ОСОБА_5, а відтак в силу ст. 61 ЦПК України дані обставини не досліджуються, проект такого рішення не обговорювався, аналіз регуляторного впливу не розроблявся, на громадські слухання та обговорення не виносився.

Згідно ст.ст. 1, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 33, 34, Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності в редакції станом на 04.07.2014 р. №1160-IV (надалі - ЗУ №1160) регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який в цілому, або окремі його положення спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Місцевий орган виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, будучи наділена відповідними повноваженнями, вправі приймати такі акти.

Відповідно до ст.36 зазначеного Закону, регуляторний акт (рішення) не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо хоча б одна з таких обставин мала місце:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акту не був оприлюднений.

Таке оприлюднення в силу ст.12 ЗУ №1160 проводиться у друкованих засобах масової інформації відповідних рад не пізніше, як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акту, прийнятого з порушеннями, чого відповідачем зроблено не було.

Згідно ст. 13 Закону України Про доступ до публічної інформації( надалі Закону) розпорядниками інформації для цілей Закону визнаються субєкти владних повноважень, тобто органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші субєкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обовязковими для виконання.

В даному випадку ОСОБА_1 районна рада Львівської області є розпорядником інформації в розумінні ст.13 Закону.

Проте усупереч згаданим нормам відповідачем з грубим порушенням вимог норм ст. 36 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності було включено в порядок денний та розглянуто на сесії ряд питань та схвалено за ними вищезгадане рішення № 504, в якому відсутні вимоги ЗУ №1160 щодо оприлюднення регуляторного акту.

Обовязок на розпорядника інформації покладений ст.15 Закону, в якому зазначено, що такому оприлюдненню підлягають:

- нормативно правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо - організаційної), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно правові засади діяльності;

- інформацію про механізми чи послуги, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

- плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань.

Крім того, відповідно до ч.2 ст. 15 Закону інформація, передбачена ч.1 цієї статті, підлягає обовязковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше пяти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб сайту така інформація оприлюднюється на веб сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Вимога щодо оприлюднення актів органів місцевого самоврядування закладена у ст.59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення.

Як було встановлено судом, висвітлення діяльності ОСОБА_1 районної ради провадиться в районній газеті Голос Самбірщини.

Отже, виходячи з наведеного, рішення ОСОБА_1 районної ради від 19.02.2015р. № 504 Про створення госпрозрахункового відділення стоматологічної допомоги дорослому населенню Самбірського району необхідно було оприлюднити у газеті Голос Самбірщини не пізніше 01.03.2015р., з метою дотримання вимог закону про оприлюднення регуляторного акту належним чином, що зроблено не було, чим порушено ст.9,12 ЗУ № 1160 та ст.57 Конституції України, ч.ч.2, 3 ст.15 Закону України Про доступ до публічної інформації.

Згідно ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак права людини повинні бути невідчужуваними та непорушними, як вимагає ОСОБА_7 України (ст.ст. 21, 24).

Проте, як було встановлено в судовому засіданні, закладена в оскаржуваному рішенні концепція створення в стоматологічній поліклініці м. Самбора госпрозрахункове відділення з надання стоматологічної допомоги дорослому населенню суперечить ч.2 ст.49 Конституції України.

Сама назва оскаржуваного рішення Про створення госпрозрахункового відділення стоматологічної допомоги дорослому населенню Самбірського району несе в собі суперечливість, так як на платній основі надаватимуться стоматологічні послуги, а медична (стоматологічна) допомога згідно 4.2 ст.49 Конституції України: У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена, у цій же частині ст.49 вказано: Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування.

Відповідно до ст. 64 Конституції конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

За змістом цієї статті право на охорону здоров'я та медичну допомогу може бути обмежене лише в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень.

Подібні за своєю суттю, але ширші за змістом гарантії закріплені в ОСОБА_7 законодавства України про охорону здоров'я.

Так. відповідно до ст. 8 цього Закону держава визнає право кожною громадянина України на охорону здоров'я і забезпечує його захист.

Кожен громадянин має право на безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров'я медичної допомоги, до якої належать: екстрена медична допомога; первинна медична допомога; вторинна (спеціалізована) медична допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я; третинна (високоспеціалізована) медична допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я; паліативна допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.

Держава гарантує безоплатне надання медичної допомоги у державних та комунальних закладах охорони здоров'я також за епідемічними показаннями та безоплатне проведення медично-соціальної експертизи.

Правові засади фінансування охорони здоров'я врегульовано і ст. 8 Основ законодавства України про охорону здоров'я, відповідно до якої фінансування охорони здоров"я здійснюється за рахунок Державного бюджету України та місцевих бюджетів, фондів медичного страхування, благодійних фондів та будь-яких інших джерел, не заборонених законодавством.

Кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів, асигновані па охорону здоров'я, використовуються для забезпечення населенню гарантованого рівня медичної допомоги, фінансування державних цільових і місцевих програм охорони здоров'я та фундаментальних наукових досліджень з цих питань.

Медична допомога надасться безоплатно за рахунок бюджетних коштів у закладах охорони здоров'я, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення. Особливості укладення договорів про медичне обслуговування населення визначаються законом.

Таким чином, створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках госпрозрахункових відділень суперечить закріпленому в Конституції України та ОСОБА_7 законодавства України про охорону здоров'я принципу безплатності медичної допомоги та є не можливим внаслідок відсутності альтернативних загальнодержавних програм надання безкоштовної медичної допомоги, а, отже, створення у комунальній міській стоматологічній поліклініці м. Самбора госпрозрахункового відділення з падання стоматологічної допомоги дорослому населенню слід також розглянути через призму відповідності прийнятого рішення компетенції ініціюючого органу.

Так, за ст. 14 згаданих вище Основ законодавства України про охорону здоровя, реалізації державної політики охорони здоровя покладається на орган виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України організує розробку та здійснення державних цільових програм, створює економічні, правові та організаційні механізми, що стимулюють ефективну діяльність в сфері охорони здоров'я, забезпечує розвиток мережі закладів охорони здоровя, укладає міжурядові угоди і координує міжнародне співробітництво з питань охорони здоров'я, а також в межах своєї компетенції здійснює інші повноваження, покладені на органи виконавчої влади в сфері охорони здоров'я.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції розробляють програми і прогнози у сфері охорони здоров'я, визначають єдині науково обгрунтовані державні стандарти, критерії та вимоги, що мають сприяти охороні здоров'я населення, формують і розміщують державні замовлення з метою матеріально-технічного забезпечення сфери, здійснюють державний контроль і нагляд та іншу виконавчо-розпорядчу діяльність в сфері охорони здоров'я.

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров'я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Отже, Основи законодавства України про охорону здоров'я у визначенні компетенції місцевих рад у галузі медичного права містять відсильну до Закону України Про місцеве самоврядування в Україні норму.

Згідно частини першої ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено питання, які вирішуються районними радами виключно на їх планерних засіданнях.

Аналіз наведених вище норм закону, які закріплюють повноваження органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я, приводить до висновку про відсутність у районних рад компетенції щодо проведення реорганізації закладів охорони здоров'я.

Крім того, за ст. 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я держава сприяє розвитку закладів охорони здоров'я усіх форм власності. Порядок створення, припинення закладів охорони здоров'я, особливості діяльності та класифікація закладів визначаються законом.

Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров'я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров'я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію. перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров'я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об'єктами відповідно державної і комунальної власності.

Господарський розрахунок метод господарювання, який застосовують у процесі використання засобів виробництва і робочої сили, привласнення й розпорядження одержаним доходом. Передбачає досягнення такого співвідношення між витратами і результатами господарювання, коли за рахунок отриманого прибутку розширюються засоби виробництва, робоча сила, виконуються прийняті договірні зобовязання.

Отож створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках госпрозрахункових відділень з надання стоматологічної допомоги за відсутності відповідної загальнодержавної політики в особі Міністерства охорони здоров"я України, як центрального органу державної виконавчої влади, суперечить ОСОБА_7 законодавства України про охорону здоров'я.

Реорганізація комунальної міської стоматологічної поліклініки неодмінно матиме вплив на трудові права адміністративного, медичного та обслуговуючого закладів охорони здоров'я, а відтак вимагає дотримання встановлених законом гарантій для працівників.

Створення госпрозрахункового відділення в межах існуючих штатних розписів супроводжуватиметься вирішенням питання про переведення однієї частини персоналу на роботу у новостворені відділення, а щодо іншої залишення на попередньому робочому місці. При цьому, вірний критерій відбору працівників визначити не видається можливим, а за умови ймовірного небажання частини працівників зазнавати змін умов праці, надання необгрунтованої переваги одним над іншими не допустиме.

За правилами ст. 32 Кодексу Законів про працю України переведення на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, а також переведення па роботу на інше підприємство, в установу, організацію або в іншу місцевість, хоча б разом з підприємством, установою, організацією, допускається тільки за згодою працівника, за винятком випадків, передбачених у статті 33 цього Кодексу, та в інших випадках. передбачених законодавством (тимчасове переведення). У зв'язку зі змінами в організації виробництва і праці допускається зміна істотних умов праці при продовженні роботи за тією ж спеціальністю, кваліфікацією чи посадою. Про зміну істотних умов праці систем та розмірів оплати праці, пільг, режиму роботи, встановлення або скасування неповного робочого часу, суміщення професій, зміну розрядів і найменування посад та інших працівник повинен бути повідомлений не пізніше ніж за два місяці.

Таким чином, створення у комунальній міській стоматологічній поліклініці госпрозрахункового відділення з надання стоматологічної допомоги дорослому населенню матиме наслідком зміну істотних умов праці для співробітників поліклініки, а отже вимагатиме врахування положень Кодексу Законів про Працю України.

Крім того, питання створення у комунальному закладі госпрозрахункового відділення ускладнюється перешкодами у вигляді неможливості розмежування податкового та бухгалтерського обліку.

Так діяльність усіх бюджетних установ регламентується нормативно - правовими актами, що регулюють бюджетні відносини в Україні, головними з яких є Бюджетний кодекс та закон про Державний бюджет України на відповідний рік.

За п. 12 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.

Ст. 13 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджет складається із загального та спеціального фондів.

Складовими частинами загального фонду бюджету є: всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету; всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету; кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового) спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету); фінансування загального фонду бюджету.

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є: доходи бюджету, включаючи власні надходження бюджетних установ, які мають цільове спрямування: видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ): кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету); фінансування спеціального фонду бюджету.

При цьому, власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.

В свою чергу, п. 10 ч. З ст. 29 Бюджетного кодексу України передбачено, що власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок державного бюджету, є джерелом формування спеціального фонду Державного бюджету України в частині доходів. А п. 9 ч. 2 ст. 69 цього Кодексу встановлено, що власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету, є джерелом фінансування спеціального фонду місцевих бюджетів.

Отже, якщо комунальна міська стоматологічна поліклініка є бюджетною установою, то всі видатки на її утримання повинно здійснюватись за рахунок загального та спеціального фондів бюджетів. Відповідно, така бюджетна установа не може мати у своєму складі госпрозрахункового відділення.

З огляду на вищевикладене та згідно вищезазначених норм законів ОСОБА_1 районна рада як орган місцевого самоврядування не наділена повноваженнями розглядати питання, які є зазначеними в оскаржуваному рішенні, зокрема, щодо створення з 01 червня 2015 року в ОСОБА_1 стоматологічній поліклініці госпрозрахункового відділення з надання стоматологічної допомоги дорослому населенню у межах штатного розпису.

Тому відповідно до частини 1 ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, ст.ст. 14. 15 Закону України Основи законодавства України про охорону здоров'я ОСОБА_1 районна рада вийшла за межі своїх повноважень при прийнятті оскаржуваного рішення, оскільки не була наділена повноваженнями щодо розгляду питань, зазначених в рішенні від 19.02.201 5 року.

А відтак суд вважає, що прийнятим рішенням ОСОБА_1 районної ради Про створення госпрозрахункового відділення стоматологічної допомоги дорослому населенню Самбірського району від 19.02.2015 року № 504 відповідачем порушено норми ст. 1, 4, 5. 6, 8, 9. 11, 33, 34, 36 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, ст.ст. 14, 15 Закону України Про доступ до публічної інформації, ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, ч. 2 ст. 19. ч. 2 ст. 49 Конституції України.

У ст.4 ЗУ № 1160 закріплено принципи державної регуляторної політики, якими є: доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачливість, прозорість та врахування громадської думки, обов'язковий розгляд ініціатив та зауважень, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб.

Оскаржуване рішення порушує практично всю сукупність вищенаведених принципів, так як дане рішення було включене в порядок денний сесії ОСОБА_1 районної ради та схвалене депутатами без підготовки аналізу регуляторного впливу, що передбачено ст.8 ЗУ №1160.

А тому на підставі викладеного, керуючись ст.ст. 159, 160, 162, 163, 171 КАС України, суд:

П О С Т А Н О В И В:

Позов задовольнити.

Скасувати рішення ОСОБА_1 районної ради Львівської області Про створення госпрозрахункового відділення стоматологічної допомоги дорослому населенню Самбірського району Львівської області від 19.02.2015 року № 504.

Постанова може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду протягом 10 днів з дня її проголошення через ОСОБА_1 міськрайонний Львівської області.

Суддя