Справа № 824/1647/15-а
Суддя: Брезіна Тетяна Миколаївна
Дата ухвалення: 2015-08-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

щодо звернення до Верховного Суду України для вирішення питання

про внесення до Конституційного Суду України

подання щодо конституційності закону

28 серпня 2015 р. м. Чернівці Справа № 824/1647/15-а

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі колегії суддів Брезіної Т.М., Маренича І.В., Анісімова О.В., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України про скасування наказу про звільнення, поновлення на публічні службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу ,-

В С Т А Н О В И В:

В поданому до суду адміністративному позові позивач просить суд винести рішення, яким скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України №856 о/с від 08.05.2015 р. про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника директора Департаменту інформаційно-аналітичного забезпечення Міністерства внутрішніх справ України, поновити ОСОБА_1 на посаді заступника директора Департаменту інформаційно-аналітичного забезпечення Міністерства внутрішніх справ України, стягнути з Міністерства внутрішніх справ України середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 08 травня 2015 р. і до моменту фактичного поновлення на публічній службі.

Представник позивача 28.08.2015 року подав через канцелярію суду клопотання в якому просив суд постановити ухвалу про звернення до Верховного Суду України на підставі ч. 5 ст. 9 КАС України для вирішення питання щодо внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення", ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч. 2 ст.3 Закону України "Про очищення влади" положенням статей 8, 21, частинам 2-3 ст.22, частині 2 ст.38, частинам 1, 6 ст. 43, ст. 58, частині 2 ст. 61, частині 1 ст. 64, частині 1 ст. 68 Конституції України.

Представник відповідача 28.08.2015 року через канцелярію суду надав письмове клопотання в якому просив клопотання позивача розглянути в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 4 ст. 122 КАС України особа, яка бере участь у справі, має право заявити клопотання про розгляд справи за її відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі особи, які беруть участь у справі, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. З урахуванням наведених норм, суд вважає за можливе розглянути клопотання представника позивача у порядку письмового провадження.

На обґрунтування клопотання представник позивача зазначає, що юридичною підставою для звільнення позивача із займаної посади стали ч.3 ст.1 п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади від 16.09.2014 р. №1682-VII (далі ОСОБА_2 №1682-VII).

Відповідно до частини 3 ст.1 Закону №1682-VII протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

Згідно з п. 8 ч.1 ст.3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

У відповідності до пп. 1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

Разом із тим, окремі положення Закону №1682-VII викликають сумніви у їх відповідності Конституції України.

Так, відповідно до ст.1 Конституції України Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Згідно із ст.8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 02.11.2004, № 15-рп/2004 "У справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання)" розтлумачив, що верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи. Справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Зазвичай справедливість розглядають як властивість права, виражену, зокрема, в рівному юридичному масштабі поведінки й у пропорційності юридичної відповідальності вчиненому правопорушенню.

У сфері реалізації права справедливість проявляється, зокрема, у рівності всіх перед законом, відповідності злочину і покарання, цілях законодавця і засобах, що обираються для їх досягнення.

Відповідно до ч.2 ст.1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

При цьому суд зазначає, що принципи презумпції невинуватості та індивідуальної відповідальності, є конституційними принципами, які формально закріплені у ст.ст.61, 62 Конституції України.

У контексті судової практики Європейського суду з прав людини та усталеної судової практики України під презумпцією невинуватості необхідно розуміти правовий принцип, за яким щодо особи, яка підозрюється в вчиненні правопорушення, припускається невинність до того часу, поки її вину не буде доведено у порядку, передбаченому законодавством і встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили.

Щодо принципу індивідуальної відповідальності, то під ним необхідно розуміти, правовий порядок, відповідно до якого особа притягається до відповідальності, виключно за діяння, які вчинені нею особисто.

Аналізуючи положення ч.3 ст.1 п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII, а також враховуючи практичну реалізацію цих норм, слід прийти до висновку, що по своїй правовій природі вони є деліктними нормами колективної відповідальності, які застосовуються до осіб за їх перебування у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року на посадах, перелік яких визначений у п.8 ч.1 ст.3 Закону №1682-VII.

Зокрема, ОСОБА_1 був звільнений із займаної посади у звязку із тим, що він у період з 20 січня 2013 року по 04 березня 2014 року працював на посаді, перелік, яких зазначений у п.8 ч.1 ст.3 Закону №1682-VII (будь-які інші підстави, які свідчать про причетність позивача до узурпації влади ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини не були підставою для його звільнення).

Разом з цим, як зазначено судом вище принцип колективної відповідальності, не узгоджується з принципом індивідуальної відповідальності, який закріплений у ч.2 ст.1 Закону №1682-VII та відповідно у ч.2 ст.61 Конституції України, згідно якої юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Таким чином, суд вбачає суперечливість ч.3 ст.1 п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII, положенням ст.8 та ч.2 ст.61 Конституції України.

Крім цього, відповідно до ст.21 Конституції усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.

Згідно із ч.ч.2,3 ст.22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях у справах №5-рп/2005 від 22.09.1995 р., № 19-рп/2010 від 09.09.2010 р., № 5-рп/2002 від 20.03.2002 р., № 20-рп/2004 від 01.12.2004 р. та № 4-рп/2007 від 18.06.2007 р., висловив правову позицію, відповідно до якої не допускається звуження чи обмеження прав і свобод, інакше ніж у випадках, прямо передбачених Основним Законом України.

У суду виникають сумніви, щодо того чи не обмежують або допускають звуження ч.3 ст.1 п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення Закону №1682-VII права і свободи ОСОБА_1, зокрема право на працю, право доступу до державної служби, право на повагу його гідності, на достатній життєвий рівень, чи не порушується у даному разі принцип правової рівності людей.

Також, відповідно до ч.2 ст.38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Згідно із ч.ч.1,6 ст.43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Разом з цим, в силу положень ч.3 ст.1 п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення Закону №1682-VII права позивача на працю, у т.ч. щодо доступу до державної служби, обмежується шляхом заборони йому обіймати протягом 10 років посади, щодо яких здійснюється очищення влади.

При цьому суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що позивач здобув спеціальну вищу освіту та відповідний досвід роботи, розумна реалізація яких можлива під час проходження публічної служби. Реалізація себе за фахом надає особі можливість одержувати належну винагороду, яка забезпечить необхідні стандарти для її існування, у той час, як неможливість себе реалізувати за фахом, не дасть можливість забезпечити себе та членів своєї сімї цими стандартами.

Тому, суд вбачає суперечливість у відповідності ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII, положенням ч.2 ст.38, ч.ч.1,6 ст.43 Конституції України.

Також, відповідно до ст.58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Позивач був працевлаштований на посадах, які передбачені п.8 ч.1 ст.3 Закону №1682-VII у період з 20.01.2013 р. по 04.03.2014 р., тобто до прийняття Закону №1682-VII. ОСОБА_2 №1682-VII не помякшує або скасовує відповідальність особи, а навпаки, запроваджує її.

Таким чином, виникає суперечливість відповідності ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII, положенням ст.58 Конституції України.

Крім цього, відповідно до ч.1 ст.64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Згідно положень ч.2 ст.64 Конституції України окреме обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина можливе в умовах воєнного або надзвичайного стану, із зазначенням строку дії цих обмежень.

На момент прийняття Закону №1682-VII воєнний або надзвичайний стан в Україні не було введено.

Як зазначалось вище, суд вважає суперечливим положення ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII у відповідності до Конституції України, у т.ч. в частині обмеження право на працю, право доступу до державної служби, право на повагу його гідності, на достатній життєвий рівень.

З огляду на вищезазначене, суд дійшов до висновку суперечливості ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII положенням ч.2 ст.64 Конституції України.

Відповідно до ч.1 ст.68 Конституції України кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Звільнення позивача із займаної посади на підставі ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII, носить публічний характер, що слідує із офіційного порядку оприлюднення такої інформації на веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII. Отже, особа, яка звільнена на підставі ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII автоматично, в очах суспільства, стає такою, яка сприяла узурпації влади ОСОБА_3, підривала основи національної безпеки і оборони України або протиправно порушувала прав і свободи людини.

Суд вважає, що така інформація може посягати на честь та гідність звільненої особи та членів її сімї, а тому у суду виникають сумніви щодо відповідності ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч.2 ст.3, пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII, положенням ч.1 ст.68 Конституції України.

При формуванні своєї позиції, яка викладена в цій ухвалі, суд крім зазначеного, керувався положеннями ст.ст.11,12,21,23 та 30 Загальної декларації прав людини, ст.6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, положення ст. 6, 8, 14 Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, ст. 1 Протоколу № 12 від 04.11.2000 року до цієї Конвенції.

Також, судом взято до уваги положення п.12 резолюції Парламентської Асамблеї ради Європи № 1096 (1996), відповідно до яких люстрація або інші адміністративні заходи, які запроваджує держава, будуть сумісними з принципами демократичної та правової держави лише якщо дотримано критеріїв стосовного того, щоб принцип вини був індивідуальним, а не колективним, і мав бути встановлений у кожному конкретному випадку. При цьому особам, що підлягають люстрації гарантується право на захист, презумпція невинуватості.

Разом з цим, ОСОБА_2 №1682-VII положень про конкретний механізм гарантування права на захист та презумпцію невинуватості не містить.

Крім цього, судом при формуванні своєї позиції окрему увагу приділено остаточному висновку Європейської комісії за демократію через права (Венеціанська комісія) щодо Закону Про очищення влади (ОСОБА_2 Про люстрацію) в Україні (схвалений Венеціанською Комісією на її 103-му Пленарному засіданні, 19-20 червня 2015 року), відповідно до змісту якого захист нового демократичного режиму від еліт попереднього недемократичного режиму та боротьба з корупцією є цінними й законними політичними цілями. Однак їх навряд чи можна досягнути за допомогою одних і тих же засобів. Заборона обіймати публічні посади впродовж визначеного (спільного для всіх) періоду повинна застосовуватися до тих, хто належить до першої категорії. Частину восьму статті 3 Закону України Про очищення влади слід перемістити до Закону України Про засади запобігання та протидії корупції або ж переглянути для забезпечення індивідуалізації. Забороняючи обіймати публічні посади у звязку з порушеннями, виявленими у фінансових даних, слід ураховувати характер і ступінь цих порушень. Заборона, застосована на підставі Закону України Про очищення влади, не повинна бути неспіврозмірною санкції у формі позбавлення права обіймати певні посади, що може бути застосована відповідно до Кримінального кодексу. ОСОБА_2 українська влада має визначатися стосовно того, чи всі посади, перераховані в частинах першій і другій статті 3, відігравали видну роль у зловживанні владою режимом ОСОБА_3 у 2010 2014 роках або під час подій Майдану на рубежі 2013 2014 років. При цьому вона повинна брати до уваги конкретну ситуацію в Україні, водночас уважаючи, що якщо організація вчинила серйозні порушення прав людини, її член, співробітник або уповноважений вважається таким, що залучався до цих порушень, обіймаючи високу посаду в цій організації (п. h Керівних принципів). Люстрацією слід керувати централізовано. Якщо підтримується децентралізована процедура, компетенція виконавчого органу повинна бути посилена (або уточнена). Найголовніше, що орган виконавчої влади повинен служити як орган адміністративного нагляду, відкритий для скарг осіб, які підлягають люстрації. Адміністративний розгляд не повинен бути заміною судовому розгляду, що повинен проводитися якомога оперативніше.

Люстрація не повинна замінити собою структурні реформи, спрямовані на зміцнення верховенства права та боротьбу з корупцією, однак може доповнити їх як надзвичайний захід самозахисту демократії у тій мірі, що вона поважає європейські стандарти в галузі прав людини та верховенства права.

З урахуванням наведеного, суд вважає клопотання представника позивача обґрунтованим.

Відповідно до ч. 5. ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства у разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта.

Пунктом 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року № 9 Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя передбачено, що у разі невизначеності в питанні про те, чи відповідає Конституції України застосований закон або закон, який підлягає застосуванню в конкретній справі, суд за клопотанням учасників процесу або за власною ініціативою зупиняє розгляд справи і звертається з мотивованою ухвалою (постановою) до Верховного Суду України, який відповідно до ст. 150 Конституції може порушувати перед Конституційним Судом України питання про відповідність Конституції законів та інших нормативно-правових актів. Таке рішення може прийняти суд першої, касаційної чи наглядової інстанції в будь-якій стадії розгляду справи.

Керуючись зазначеним, а також принципом верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, з метою реалізації завдань адміністративної юстиції, на підставі ст.ст.9,158-160, 165, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

1. Звернутися до Верховного Суду України із клопотанням для вирішення питання про внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України Про очищення влади положенням Конституції України, а саме:

- пп.1 п.2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення", ч.3 ст.1, п.8 ч.1, п.4 ч. 2 ст.3 Закону України "Про очищення влади" положенням статей 8, 21, частинам 2-3 ст.22, частині 2 ст.38, частинам 1, 6 ст. 43, ст. 58, частині 2 ст. 61, частині 1 ст. 64, частині 1 ст. 68 Конституції України в їх системному взаємозвязку.

Ухвала набирає законної сили з моменту постановлення та оскарженню не підлягає.

Заперечення проти неї можуть бути включені до апеляційної чи касаційної скарги на постанову чи ухвалу суду, прийняту за наслідками розгляду справи.

Суддя Т.М. Брезіна

Судді І.В. Маренич

ОСОБА_4