Справа № 2а-4397/12/1470
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2015-08-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 серпня 2015 року м. Київ К/800/65523/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Донця О.Є.,

Кравцова О.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою комунального підприємства Орлик на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Первомайської районної державної адміністрації, Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області, комунального підприємства Орлик Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області, третя особа ОСОБА_2 , про скасування розпорядження, рішень та зобов`язання вчинити дії,

в с т а н о в и л а:
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Первомайської районної державної адміністрації, Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області, комунального підприємства Орлик Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області, третя особа ОСОБА_2 , про скасування розпоряджень Первомайської районної державної адміністрації від 05.10.2005 №289-р, від 01.06.2007 №219-р, скасування рішення Грушівської сільської ради від 03.06.2005 №2, скасування державної реєстрації державного акту на право постійного користування серії ЯЯ №190685 від 15.06.2007, реєстраційний №04, скасування державного акту на право постійного користування серії ЯЯ №190685 від 15.06.2007, реєстраційний №04 та припинення права користування земельною ділянкою.

Позовні вимоги мотивовано тим, що Первомайською районною державною адміністрацією протиправно, незважаючи на факт неодноразових звернень позивача із заявами про передачу земельної ділянки в оренду, вилученої з користування 69 Центру культури, просвіти та дозвілля військової частини НОМЕР_1 , та не зважаючи на факт вжиття Господарським судом Миколаївської області заходів забезпечення позову шляхом заборони Первомайській районній державній адміністрації вживати будь-які дії стосовно спірної земельної ділянки, розпорядженням від 05.10.2005 №289-р КП Орлик надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, та розпорядженням від 01.06.2007 №219-р затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право постійного користування землею комунальному підприємству Орлик для комерційного використання в межах території Грушівської сільської ради.

Постановою Господарського суду Миколаївської області від 14 квітня 2008 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано розпорядження Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 05.10.2005 №289; визнано протиправним та скасовано розпорядження Первомайської РДА Миколаївської області від 01.06.2007 №219-р; в частині позовних вимог про припинення постійного користування на земельну ділянку, надану КП Орлик на підставі акту на право постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №190685 від 15.06.2007 реєстраційний №04 провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України; в решті позовних вимог відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2008 року апеляційні скарги Грушівської сільської ради та комунального підприємства Орлик задоволено: постанову Господарського суду Миколаївської області від 14 квітня 2008 року скасовано, прийняти нову постанову, якою: закрито провадження у справі в частині позовних вимог фізичної особи підприємця ОСОБА_1 про припинення права постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №190685 від 15.06.2007; в решті позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 червня 2012 року касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задоволено частково: постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2008 року в частині відмови у задоволенні позову та постанову Господарського суду Миколаївської області від 14 квітня 2008 року скасовано; справу у вказаній частині направлено на новий розгляд до суду першої інстанції; в частині закриття провадження щодо позовних вимог про припинення права постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №190685 від 15.06.2007 постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2008 року залишено без змін.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 січня 2013 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 січня 2013 року скасовано; прийнято нову, якою позов задоволено частково: скасовано розпорядження Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 05.10.2005 №289-р та від 01.06.2007 №219-р; скасовано рішення Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області від 03.06.2005 №2; скасовано державну реєстрацію державного акту на право постійного користування земельною ділянкою комунального підприємства "Орлик" серія ЯЯ №190685 від 15.06.2007, реєстраційний №0; скасовано державний акт на право постійного користування земельною ділянкою, виданий комунальному підприємству "Орлик" серія ЯЯ №190685 від 15.06.2007, реєстраційний №04.

У поданій касаційній скарзі комунальне підприємство Орлик із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просило скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Первомайської районної ради від 15 листопада 2002 року №7 припинено право Центру культури просвіти та дозвілля військової частини 33883/38 (далі ЦКПД в/ч 33883/38) на тимчасове користування земельною ділянкою, площею 0,6865 га.

Згідно з довідкою відділу земельних ресурсів у Первомайському районі Миколаївської області, спірна земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту в межах території Грушівської сільської ради. Розмежування земель державної та комунальної власності не проведено.

У зв`язку з припиненням права користування ЦКПД в/ч 33883/38 земельною ділянкою, до Первомайської РДА, як розпорядника земельної ділянки, у 2003 - 2004 роках подані заяви фізичних та юридичних осіб (у тому числі й позивача) щодо надання їм в оренду земельної ділянки.

У відповідь на вказані заяви Первомайська районна державна адміністрація, посилалася на те, що розглянути їх на теперішній час неможливо, оскільки правомірність припинення права ЦКПД в/ч 33883/38 на тимчасове користування земельною ділянкою, є предметом незавершеного судового розгляду.

У 2005 році до Первомайської РДА також звернулося КП "Орлик" з клопотанням про надання земельної ділянки в постійне користування.

Розпорядженням Первомайської РДА від 05 жовтня 2005 року №289-р КП "Орлик" надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, орієнтованою площею 0,6865 га, для комерційного використання.

Розпорядженням Первомайської районної державної адміністрації від 01 червня 2007 року №219-р затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право постійного користування землею комунальному підприємству Орлик для комерційного використання (організації майданчика та торгівельних павільйонів) в межах території Грушівської сільської ради.

15.06.2007 комунальному підприємству Орлик видано державний акт на право користування земельною ділянкою площею 0,597 га для комерційного використання (організації майданчика та торгівельних павільйонів).

Вказуючи на протиправність зазначених рішень, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась до суду із вказаним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що всупереч доводам позивача, оскаржувані розпорядження не приймались під час існування заборони вчиняти будь-які дії стосовно спірної земельної ділянки, встановленої ухвалою господарського суду Миколаївської області від 29 жовтня 2004 року (про забезпечення позову), а були прийняті після того, як заходи забезпечення позову втратили свою силу на підставі постанови Одеського апеляційного господарського суду від 10 березня 2005 року.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов в частині скасування розпорядження Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 05.10.2005 №289-р та від 01.06.2007 №219-р; рішення Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області від 03.06.2005 №2; державної реєстрації державного акту на право постійного користування земельною ділянкою та скасування державного акту на право постійного користування земельною ділянкою, суд апеляційної інстанції виходив з того, що комунальному підприємству Орлик спірну земельну ділянку надано із порушенням встановленого Земельним кодексом порядку надання земельної ділянки в постійне користування, а також за відсутності факту вирішення заяв інших юридичних та фізичних осіб про надання вказаної земельної ділянки в оренду, які були подані до прийняття оскаржуваних розпоряджень. Також судом апеляційної інстанції вказано на невідповідність рішення Грушівської сільради від 03 червня 2005 року №2 її повноваженням, оскільки земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із вказаними висновками суду апеляційної інстанції, з огляду на наступне.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що до Первомайської районної державної адміністрації як розпорядника земельної ділянки у 2003 - 2004 роках були подані заяви фізичних та юридичних осіб (у тому числі й позивача) щодо надання їм в оренду земельної ділянки. Судом апеляційної інстанції вказано, що зазначена обставина підтверджується ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 січня 2007 року у справі №9/477.

У відповідь на вказані заяви Первомайська районна державна адміністрація посилалася на те, що розглянути їх на теперішній час неможливо, оскільки правомірність припинення права ЦКПД в/ч 33883/38 на тимчасове користування земельною ділянкою, є предметом незавершеного судового розгляду.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується із позицією суду апеляційної інстанції, що з завершенням цього судового розгляду Первомайська районна державна адміністрація повинна була розглянути подані заяви (2003-2004 років) попередньо або разом з клопотанням КП "Орлик" (2005 року) та прийняти по ним рішення згідно з законом.

У той же час, за відсутності факту належного розгляду заяв позивача та інших осіб про надання земельної ділянки в оренду, прийняття Первомайською районною державною адміністрацією будь-яких рішень стосовно передачі вказаної земельної ділянки у постійне користування третій особі за заявою, яка була подана пізніше, є передчасним. Зазначене призвело до надання незаконних переваг третій особі в отриманні земельної ділянки, чим порушено принцип запобігання несправедливої дискримінації, передбачений частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

За вказаних обставин, колегія суддів погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо обґрунтованості доводів позивача в частині протиправності розпорядження Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 05.10.2005 №289-р.

Так само, колегія суддів вказує на обґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції щодо протиправності розпорядження Первомайської районної державної адміністрації від 01.06.2007 №219-р.

Так, відповідно до положень статті 123 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, надання земельних ділянок юридичним особам у постійне користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за проектами відведення цих ділянок.

Юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у постійне користування із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій або сільської, селищної, міської ради. До клопотання про відведення земельної ділянки додаються матеріали, передбачені частиною п`ятнадцятою статті 151 цього Кодексу документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування.

Відповідна районна державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки.

Проект відведення земельної ділянки погоджується із землекористувачем, органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини і після одержання висновку державної землевпорядної експертизи по об`єктах, які їй підлягають, подається до відповідної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради, які розглядають його у місячний строк і, в межах своїх повноважень, визначених цим Кодексом, приймають рішення про надання земельної ділянки.

Згідно з пунктом 1.18 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 №43, при наданні земельної ділянки у постійне користування до технічної документації зі складання державного акта обов`язково додається затверджений проект відведення цієї земельної ділянки.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що технічна документація із землеустрою, яку було затверджено розпорядженням Первомайської районної державної адміністрації від 01.06.2007 року №219-р, не містить погодження із природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом охорони культурної спадщини, а також не містить висновку державної землевпорядної експертизи.

За вказаних обставин, колегія суддів вказує на обґрунтованість позиції суду апеляційної інстанції щодо невідповідності розпорядження Первомайської районної державної адміністрації від 01.06.2007 №219-р вимогам частини шостої статті 123 Земельного кодексу України, наявності підстав для його скасування, а також протиправності видачі та реєстрації державного акту на право постійного користування як таких, що вчинено із порушенням процедури, передбачених Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 №43.

За змістом статті 126 Земельного кодексу України, статті 19 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень в редакції, чинних на момент виникнення спірних правовідносин, видача державного акта здійснюється з метою посвідчення державної реєстрації права власності на землю.

Видача державного акта здійснювалась за єдиною визначеною процедурою, встановленою підзаконним нормативно-правовим актом Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі порядок складання, затвердженою наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 №43, що зареєстровано в Міністерстві юстиції України 04.06.1999 №354/3647.

Таким чином, на момент виникнення спірних правовідносин, визначальною ознакою державної реєстрації права на землю є здійснення такої реєстрації шляхом видачі державного акту органом виконавчої влади як суб`єктом владних повноважень в межах встановленого законом єдиного порядку складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на підставі рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийнятих ними як суб`єктами владних повноважень при реалізації владних управлінських функцій.

Так, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до пункту а статті 17 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що при прийнятті рішень про надання земельних ділянок у власність місцева державна адміністрація діє як суб`єкт владних повноважень.

Реалізація у спірних правовідносинах суб`єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Так, відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов`язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні.

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов`язаним з їх діяльністю як суб`єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб`єктивне право через прийняття суб`єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб`єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб`єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції.

З урахуванням зазначеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб`єктів владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Одночасно з викладеним, відповідно до пункту 12 "Перехідних положень" Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Колегія суддів погоджується із висновкам суду апеляційної інстанції в частині того, що жодною нормою законодавства не передбачені повноваження сільської ради надавати погодження юридичній чи фізичній особі на виділення земельної ділянки, яка знаходиться поза межами населеного пункту, та розпорядження щодо якої здійснює районна державна адміністрація, у зв`язку з чим вказує на обґрунтованість позиції суду щодо невідповідності рішення Грушівської сільради від 03 червня 2005 року №2 її повноваженням.

За вказаних обставин, позиція суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позову є обґрунтованою.

Доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Правова оцінка встановлених обставин справи судом апеляційної інстанцій дана вірно, порушень норм матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення судом не допущено.

Відповідно до частини третьої статті 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 220-1, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :
Касаційну скаргу комунального підприємства Орлик відхилити, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п`ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: