Справа № 805/6171/13-а
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2015-08-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" серпня 2015 р. м. Київ К/800/52935/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Логвиненка А.О.,

Маслія В.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 19 серпня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2013 року у справі за позовом державного закладу "Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці" до Державної фінансової інспекції в Донецькій області про часткове скасування вимоги,

в с т а н о в и л а:

Державний заклад "Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці" звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Донецькій області про визнання протиправними та скасування пунктів 2.4 та 2.5 вимоги від 18.03.2013 № 26-01-34/400.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваних пунктів вимоги від 18.03.2013 № 26-01-34/400 як таких, що прийнято на підставі хибного висновку щодо недотримання позивачем пункту 3.7 Колективного договору між адміністрацією та комітетом профспілки ДО «Вузлова лікарня» на 2007-2008 роки, пунктів 18, 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження і основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 при нарахуванні та виплаті премій з загального фонду замість коштів спеціального фонду, що, за посиланням органу державного фінансового контролю, призвело до покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду на суму 81459 грн. Так, позивач зазначає, що премії з нагоди святкування дня медичного працівника згідно з наказом від 12.06.2009 №92-П виплачені не були, оскільки зазначений наказ скасований згідно з наказом від 13.06.2013 № 92/1- П у зв'язку з відсутністю фінансування.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 19 серпня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2013 року, позов задоволено: висновок про порушення державним закладом «Вузлова лікарня станція Маріуполь Донецької залізниці» норм чинного законодавства, викладений Державною фінансовою інспекцією в Донецькій області у п. 2.4 вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень від 18.03.2013 № 26-01-34/4000 визнано неправомірним; пункти 2.4 та 2.5 вимоги Державної фінансової інспекції в Донецькій області щодо усунення державним закладом «Вузлова лікарня станція Маріуполь Донецької залізниці» виявлених ревізією порушень від 18.03.2013 №26-01-34/4000 скасовано.

У поданій касаційній скарзі Державна фінансова інспекція в Донецькій області із посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справі підтверджено, що 17.12.2008 ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» прийнято наказ №201-П «Про преміювання співробітників бюджетного підрозділу ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» за підсумками роботи за IV квартал 2008 року», згідно з яким нарахування сум премій здійснювалось з фонду економії заробітної плати лікарні.

14.06.2009 ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» прийнято наказ №94-П «Про преміювання співробітників бюджетного підрозділу ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» за підсумками роботи за II квартал 2009 року», згідно з яким нарахування сум премій здійснювалось з фонду економії заробітної плати лікарні.

12.06.2009 ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» прийнято наказ № 92-П «Про нагородження до дня медичного працівника», згідно з Положенням про одноразове преміювання за виконання особливо важливих виробничих завдань та заохочення не пов'язане з виробничою діяльністю працівників Донецької залізниці.

Згідно з наказом ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» від 13.06.2009 №92/1-П у зв'язку з відсутністю фінансування наказ від 12.06.2009 №92-П скасовано

Державною фінансовою інспекцією в Донецькій області проведено ревізію фінансово - господарської діяльності державного закладу «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» за період з 01.02.2008 по 30.11.2012, за результатами якої складено акт від 27.02.2013 №05-860/010.

Проведеною ревізією встановлено порушення позивачем пункту 3.7 Колективного договору між адміністрацією та комітетом профсоюзу ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» на 2007-2008 рр., затвердженого Приморською районною адміністрацією управління праці та соціального захисту населення від 19.04.2007 №08/857, пунктів 18, 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження і основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, пункту 3 статті 13 Бюджетного кодексу України.

Державною фінансовою інспекцією у Донецькій області сформовано та на адресу позивача надіслано вимогу від 18.03.2013 №26-01-34/400 «Щодо усунення виявлених ревізією порушень».

Пунктом 2.4 вимоги від 18.03.2013 №26-01-34/400 встановлено, що в порушення пункту 3.7 Колективного договору між адміністрацією та комітетом профсоюзу ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» на 2007-2008 рр., затвердженого Приморською районною адміністрацією управління праці та соціального захисту населення від 19.04.2007 №08/857, пунктів 18, 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження і основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 та вимог пункту 3 статті 13 Бюджетного кодексу України проведено нарахування та виплата премій з загального фонду замість спеціального при наявності залишку на кінець звітного періоду.

У пункті 2.5 вимоги від 18.03.2013 №26-01-34/400 зазначено, що у зв'язку із встановленим порушенням застосовано фінансові санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань в сумі 111110,08 грн.

Вказуючи на протиправність пунктів 2.4, 2.5 вимоги від 18.03.2013 №26-01-34/400 Державний заклад "Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці" звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з протиправності пунктів 2.4, 2.5 вимоги від 18.03.2013 №26-01-34/400 як таких, що сформовано на підставі хибних висновків акту ревізії щодо порушення позивачем бюджетного законодавства.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із вказаними висновками судів попередніх інстанцій, вважаючи за необхідне зазначити наступне.

Частиною першою статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-ХІІ) встановлено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом частини шостої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

На підставі наведеного колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання .

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу, в пункті 2.4 якої констатувала встановлення ревізією порушення суб'єктом господарювання бюджетного законодавства та вказала на наслідок вчинення вказаного правопорушення - зменшення бюджетних асигнувань.

Предметом заявленого у справі позову є оскарження зазначеної вимоги з підстав неправомірності висновку Інспекції про наявність самого порушення бюджетного законодавства. Питання наявності чи відсутності факту заподіяння збитків та їх розміру при оскарженні вимоги позивачем не ставилось.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень , крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, у тому числі правових актів індивідуальної дії.

Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави дійти висновку, що обов'язкова до виконання вимога державної фінансової інспекції в частині встановлення порушень законодавства, виявлених ревізією та шляхів їх усунення, є правовим актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, а отже може бути оскаржена до суду.

Так, згідно з частиною першою статті 13 Бюджетного кодексу України бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Відповідно до частини третьої статті 13 Бюджетного кодексу України складовими частинами спеціального фонду бюджету є: 1) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування; 2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ); 3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету); 4) фінансування спеціального фонду бюджету.

Згідно з частиною другою статті 13 Бюджетного кодексу України складовими частинами загального фонду бюджету є: 1) всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету; 2) всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету; 3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету); 4) фінансування загального фонду бюджету.

Згідно з пунктом 18 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, у процесі формування спеціального фонду проекту кошторису планування власних надходжень бюджетних установ здійснюється за групами та підгрупами відповідно до правил, визначених законодавством для цієї категорії доходів бюджету.

Відповідно до пункту 19 Порядку №228 спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання. Розподіл видатків бюджету або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді. Відповідальність за виникнення заборгованості, що склалася за видатками спеціального фонду, несе виключно розпорядник, з вини якого вона утворилась.

Згідно з пунктом 23 Порядку №228 видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що преміювання співробітників позивача згідно наказів від 17.12.2008 №201-П та від 14.06.2009 №94-П здійснювалось з фонду економії заробітної плати, тобто з загального фонду.

Як вбачається з пункту 3.7 Колективного договору між адміністрацією ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» та комітетом профсоюзу виплата винагороди за підсумками роботи за рік, за умови виконання прийнятих на себе зобов'язань, здійснювати за рахунок коштів дороги за поданням Медичної служби Донецької ЗД.

Враховуючи наведене, зважаючи на те, що преміювання згідно наказів № 94-П та 201-П здійснювалось за квартал, а не за рік, колегія суддів погоджується із позицією судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості висновку органу державного фінансового контролю щодо порушення позивачем пункту 3.7 Колективного договору щодо нарахування та виплати премій з загального фонду замість коштів спеціального фонду.

Колегія суддів також погоджується із позицією судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості посилання відповідача на неправомірність нарахування та виплати премії з загального фонду замість спеціального згідно з наказом №92-П, оскільки зазначений наказ скасовано згідно з наказом ДЗ «Вузлова лікарня станції Маріуполь Донецької залізниці» від 13.06.2009 № 92/1-П у зв'язку з відсутністю фінансування.

Відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів вказує на необґрунтованість доводів касаційної скарги в частині неналежності наказу від 13.06.2009 № 92/1-П як доказу у справі.

Також колегія суддів не погоджується із позицією заявника касаційної скарги в частині того, що оскаржувані пункти вимоги є інформаційними та не породжують для позивача жодних обов'язків, оскільки оскаржуваними пунктами вимоги, у тому числі, зменшено бюджетне асигнування позивача, що безпосередньо впливає на права та обов'язки суб'єкта господарювання.

Виходячи з викладеного, зважаючи на обставини, встановлені судами попередніх інстанцій на підставі доказів, досліджених під час судового розгляду справи, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості висновків акту ревізії щодо порушення позивачем бюджетного законодавства, у зв'язку з чим погоджується із позицією судів щодо протиправності оскаржуваних пунктів вимоги та, відповідно, наявності підстав для вжиття заходів судового захисту прав позивача.

Доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують.

Правова оцінка встановлених обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій дана вірно, порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судами попередніх інстанцій не допущено.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Донецькій області залишити без задоволення, а постанову Донецького окружного адміністративного суду від 19 серпня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2013 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: