Справа № 806/1798/15
Суддя: Франовська К.С.
Дата ухвалення: 2015-08-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Головуючий у 1-й інстанції: Токарева М.С.
Суддя-доповідач:Франовська К.С.
ПОСТАНОВА

іменем України

"17" серпня 2015 р. Справа № 806/1798/15

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Франовської К.С.

суддів: Бондарчука І.Ф.

Моніча Б.С.,

при секретарі Шведюк М.М. ,

за участю представника прокуратури,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Житомирської області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "16" червня 2015 р. у справі за позовом Прокурора Романівського району в інтересах держави до Романівської районної державної адміністрації про визнання нечинним пункту розпорядження ,

ВСТАНОВИВ:

В травні 2015 року Прокурор Романівського району Житомирської області в інтересах держави звернувся в суд до Романівської районної державної адміністрації про визнання нечинним п.1 розпорядження №202 від 05 вересня 2014 року щодо затвердження мережі загальноосвітніх навчальних закладів і класів системи освіти на 2014/2015 навчальний рік в частині утворення класів-комплектів. В обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуване розпорядження районної державної адміністрації суперечить вимогам ч. 1, 2 ст. 14 Закону України "Про загальну середню освіту", чим порушено права учнів загальноосвітніх навчальних закладів району на належні умови для здобуття повної загальної середньої освіти та посилався на те, що чинним законодавством України не передбачено створення класів-комплектів у загальноосвітніх навчальних закладах.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 16 червня 2015 року у позові Прокурору Романівського району відмовлено.

Не погодившись із судовим рішенням, Перший заступник прокурора Житомирської області подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову та прийняти нову про задоволення позову. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов до неправомірного висновку про законність та обґрунтованість оскаржуваного розпорядження в частині щодо прийняття рішення про утворення в навчальних закладах району класів-комплектів з учнів 1 - 4 класів. Вважає, що суд безпідставно мотивував прийняте рішення нормативно-правовими актами, які не регламентують утворення та функціонування класів - комплектів . Помилковим, на думку прокурора, є висновок суду щодо відсутності у прокурора правових підстав для звернення до суду з даним позовом.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, апеляційний суд приходить до переконання, що подана апеляційна скарга підлягає до задоволення з наступних мотивів.

Як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи розпорядженням голови Романівської районної державної адміністрації №202 від 05.09.2014 "Про затвердження мережі загальноосвітніх навчальних закладів району на 2014/2015 навчальний рік" затверджено фактичну мережу загальноосвітніх навчальних закладів і класів на 2014/2015 рік, відповідно до якого визначено, що в районі всього загальноосвітніх навчальних закладів - 30, в них класів і класів-комплектів - 239.

Згідно інформації відділу освіти Романівської райдержадміністрації, в 15 навчальних закладах району функціонує 16 класів-комплектів.

Відповідно до Додатку 5 до розпорядження №202 від 05.09.2014 року класокомплекти створені :

-у Булдичівський загальноосвітній школі (далі-ЗОШ) -1-Ш ступ.- один класокомплект з

12 учнів 1 та 2 класів ;

-у Червонохатківській ЗОШ 1-111 ступ.- один класокомплект з 11 учнів 2 та 4 класів;

-у Ягодинській ЗОШ 1-111 ступ.- один класокомплект з 4 учнів 2 та 4 класів ;

-у Годиській ЗОШ 1-11 ступ. -2 класокомплекти з 8 учнів 1-3, та 2-4 класів;

-у Малокозарській ЗОШ 1-11 ступ.- один класокомплект з 2 учнів 1-та 4 класів;

-у Нивненській ЗОШ 1-11 ступ. - 2 класокомплекти з 10 учнів 1 та 3, 2 та 4 класів;

-у Ольшанській ЗОШ 1-11 ст. 2 класокомплекти з 15 учнів 1-3 та 2-4 класів ;

-у Хижинецькій ЗОШ 1-11 ст.- 1 класокомплект з 7 учнів 2 та 3 класу;

-у Дертській ЗОШ 1 ст.- 1 класокомплект з 20 учнів 3 та 4 класу ;

-у Павлоцькій ЗОШ 1 ст.- 1 класокомплект з 12 учнів 2 та 3 класу ;

-у Соболівській ЗОШ 1 ст.-2 класокомплекти з 14 учнів 1 та 3, 2 та 4 класів ;

-у Пилипо-Кошарській ЗОШ 1 ст.-1 класокомплект з 6 учнів 2 та 4 класів

Відповідно до інформації Відділу освіти Романівської райдержадміністрації у загальноосвітніх закладах району у 2014-2015 році створено 16 класокомплектів (а.с.17).

Вказане стало підставою для звернення Прокурора Романівського району із позовом до суду.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, не зазначив, у чому саме полягає порушення інтересів держави, в чому відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави та не обґрунтовано необхідність їх захисту. Вирішуючи спір по суті, суд дійшов висновку, що створення у загальноосвітніх школах класів-комплектів жодним чином не суперечить вимогам статі 14 Закону України "Про загальну середню освіту" щодо групової форми навчання.

Даючи правову оцінку оскаржуваному судовому рішенню та доводам особи, яка подала апеляційну скаргу, колегія суддів апеляційного суду виходить із наступного.

Що стосується повноважень прокурора на звернення до суду, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до п.2 ст.121 Конституції України Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно з п.9 Перехідних положень Конституції України Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.5 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991р. №1789-XII (далі - Закон №1789-XII) прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Статтею 36-1 Закону №1789-XII встановлено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави. За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями).

Обираючи форму представництва, передбачену частиною п'ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

Відповідно до ст.60 КАС України прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносин.

Враховуючи вказане, колегія суддів зазначає, що звертаючись до суду із даною вимогою, прокурор діє як посадова особа органу державної влади та набуває статусу позивача.

При цьому колегія суддів вважає необґрунтованим посилання в рішенні суду на відсутність у позовній заяві вказівки на те, у чому саме полягає порушення інтересів держави та обґрунтування необхідності їх захисту, оскільки прокурором вказано, що внаслідок створення у загальноосвітніх навчальних закладах району класів-комплектів порушено вимоги Закону України «Про загальну середню освіту», державні інтереси щодо розвитку та функціонування системи освіти в інтересах вільного розвитку людської особистості та формування цінностей правового демократичного суспільства України.

Щодо суті адміністративного спору, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п.6 ч.1 ст.13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999р. № 586-XIV до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітні

Згідно з п.9 ч.1 ст.16 вказаного Закону місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту

Статтею 22 цього Закону закріплено повноваження місцевої державної адміністрації в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді, зокрема: реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді виконує програми щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне керівництво закладами науки, 1освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення вживає заходів до збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту та розробляє прогнози її розвитку, враховує їх при розробці проектів програм соціально-економічного розвитку.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про освіту», громадяни України мають право на безкоштовну освіту в усіх державних навчальних закладах незалежно від статі, раси, національності, соціального і майнового стану, роду та характеру занять, світоглядних переконань, належності до партій, ставлення до релігії, віросповідання, стану здоров'я, місця проживання та інших обставин.

Право громадян України на безкоштовну освіту забезпечується різними формами навчання - очною, вечірньою, заочною, екстернатом, а також педагогічним патронажем.

Відповідно до ч.1 ст.35 вказаного Закону, загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, професійне самовизначення, формування загальнолюдської моралі, засвоєння визначеного суспільними, мовними, національно-культурними потребами обсягу знань про природу, людину, суспільство і виробництво, екологічне виховання, фізичне вдосконалення.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про загальну середню освіту» від 13.05.1999р. № 651-XIV (далі - Закон № 651-XIV), основними завданнями законодавства України про загальну середню освіту є: забезпечення права громадян на доступність і безоплатність здобуття повної загальної середньої освіти; забезпечення необхідних умов функціонування і розвитку загальної середньої освіти; забезпечення нормативно-правової бази щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти; визначення структури та змісту загальної середньої освіти; визначення органів управління системою загальної середньої освіти та їх повноважень; визначення прав та обов'язків учасників навчально-виховного процесу, встановлення відповідальності за порушення законодавства про загальну середню освіту.

Положеннями ст.3 Закону № 651-XIV встановлено, що загальна середня освіта - цілеспрямований процес оволодіння систематизованими знаннями про природу, людину, суспільство, культуру та виробництво засобами пізнавальної і практичної діяльності, результатом якого є інтелектуальний, соціальний і фізичний розвиток особистості, що є основою для подальшої освіти і трудової діяльності.

Загальна середня освіта є обов'язковою основною складовою безперервної освіти.

Загальна середня освіта спрямована на забезпечення всебічного розвитку особистості шляхом навчання та виховання, які ґрунтуються на загальнолюдських цінностях та принципах науковості, полікультурності, світського характеру освіти, системності, інтегративності, єдності навчання і виховання, на засадах гуманізму, демократії, громадянської свідомості, взаємоповаги між націями і народами в інтересах людини, родини, суспільства, держави.

Відповідно до ч.1 ст.13 Закону №651-XIV, навчально-виховний процес у загальноосвітніх навчальних закладах здійснюється за груповою та індивідуальною формами навчання, положення про які затверджує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти.

Згідно з ч.1 та ч.2 ст.14 Закону № 651-XIV наповнюваність класів загальноосвітніх навчальних закладів не повинна перевищувати 30 учнів. У загальноосвітніх навчальних закладах, розташованих у селах, селищах, кількість учнів у класах визначається демографічною ситуацією, але повинна становити не менше п'яти осіб. При меншій кількості учнів у класі заняття проводяться за індивідуальною формою навчання.

Зазначені положення Закону № 651-XIV кореспондують з пунктами 1.2, 1.6, 1.7, 2.4 Положення про індивідуальну форму навчання в загальноосвітніх навчальних закладах, затверджене наказом Міністерства освіти і науки України від 20.12.2002р. № 732 (далі - Положення №732).

Згідно з п.2.10 Положення №732 уразі здійснення індивідуального навчання за однотипними індивідуальними навчальними програмами, учнів 1-4-х класів на окремих заняттях можна об'єднувати в групи чисельністю не більше 5 осіб.

Кількість годин для організації індивідуального навчання, а також навчання в групах (незалежно від кількості учнів, але не більше 5-ти) визначається наказом директора та затверджується відповідним органом управління освітою (пункт 4.2 Положення №732).

Відповідно до листа Міністерства освіти та науки України №1/9-299 від 10 червня 2003 року «Щодо правомірності формування класів-комплектів», у пункті 2.10 Положення про індивідуальну форму навчання в загальноосвітніх навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 20 грудня 2002 року №732, зазначається, що у разі здійснення індивідуального навчання за однотипними індивідуальними навчальними програмами дозволяється об'єднувати в групи учнів одного класу або на окремих заняттях - учнів різних класів чисельністю не більше 5 осіб у групі. Це стосується тільки початкової школи.

В свою чергу листом від 14 червня 2005 року №1/9-320 «Щодо неправомірності формування класів-комплектів» Міністерство освіти та науки України наголошує, що чинним законодавством у галузі освіти існування класів-комплектів або комбінованих чи з'єднаних класів не передбачається. У загальноосвітніх навчальних закладах, розташованих у селах, селищах, кількість учнів у класах визначається демографічною ситуацією, але повинна становити не менше п'яти осіб. При меншій кількості учнів у класі заняття проводяться за індивідуальною формою навчання.

Аналіз норм чинного законодавства дає підстави колегії суддів дійти висновку, що у випадку зменшення кількості учнів у класах загальноосвітніх навчальних закладів сіл та селищ менше п'яти осіб та за умови затвердження індивідуального навчального плану і кількості годин для організації навчання, чинним законодавством передбачено необхідність проведення занять за індивідуальною формою навчання з можливістю об'єднання учнів у групи у випадках, передбачених чинним законодавством.

Як вбачається з матеріалів справи, головою Романівської РДА всупереч наведеним законодавчим нормам прийнято розпорядження №202 від 05.09.2014р., яким затверджено мережу загальноосвітніх навчальних закладів і контингент учнів на 2014 - 2015 навчальний рік, яка включає в себе класи-комплекти для учнів 1-4 класів.

В судовому засіданні судом першої інстанції встановлено, що підставою для створення на 2014-2015 рік в загальноосвітніх школах Романівського району класів-комплектів є зменшення кількості учнів у класах нижче 5 осіб.

Аналізуючи вказане, колегія суддів приходить до переконання, що утворення на підставі оскарженого розпорядження класів-комплектів порушує право учнів загальноосвітніх навчальних закладів на належні умови для здобуття повної загальної середньої освіти, передбачене статтею 53 Конституції України.

Водночас, право батьків або осіб, які їх замінюють, на вибір навчального закладу та форми навчання для неповнолітніх дітей, передбачене статтею 29 Закону України «Про загальну середню освіту» окреслює можливість обрання однієї з двох існуючих форм навчання: групової чи індивідуальної.

Отже, зважаючи на відсутність законодавчого визначення поняття, форм, порядку створення та функціонування класів-комплектів, заяви батьків щодо вибору такої форми навчання для дітей не можуть вважатись належною підставою для створення класів-комплектів у навчальних закладах району, як на тому наполягає відповідач.

Оцінюючи рішення відповідача на відповідність критеріям зазначеним в ч. 3 ст. 2 КАС України, суд приходить до висновку, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження в частині щодо прийняття рішення про утворення в навчальних закладах району класів-комплектів з учнів 1 - 4, 5- 9, 10 - 11 класів, відповідачем було порушено вимоги частини другої статті 14 Закону України "Про загальну середню освіту".

Аргументацію суду першої інстанції з посиланням на наказ Міністерства освіти і науки, молоді і спорту України від 07.07.2012 року №766 "Про затвердження форми звітності з питань загальної середньої освіти та інструкції щодо її заповнення" та на наказ Міністерства освіти України від 15.04.1993 №102 "Про затвердження Інструкції про порядок обчислення заробітної плати працівників освіти" колегія суддів оцінює критично, оскільки орган державної влади під час прийняття рішень має керуватися нормами закону, який має вищу юридичну силу відносно підзаконних нормативно-правових актів.

Висновки суду про те, що жодним нормативно-правовим документом не заборонено утворення класів-комплектів, є помилковими, оскільки відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто у нормах Основного Закону України втілено загальновідому формулу обмеження дискреційних повноважень органів державної влади ("дозволено лише те, що передбачено законом").

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Таким чином, відповідач, заперечуючи проти позову, не довів належними та допустимими доказами того, що оскаржене розпорядження прийнято на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Також відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації діють на засадах відповідальності перед людиною та державою за свою діяльність.

За таких обставин позовні вимоги Прокурора Романівського району є законними і суд неправомірно відмовив у задоволенні цих позовних вимог.

З врахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції вважає рішення суду першої інстанції незаконним, прийнятим з порушенням норм матеріального права, за невідповідності висновків суду обставинам справи ,в зв'язку з чим його слід скасувати.

Відповідно до ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує судове рішення та ухвалює нове, коли має місце неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність таких обставин, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи чи питання.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Житомирської області задовольнити, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "16" червня 2015 р. скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов прокурора Романівського району Житомирської області до Романівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання протиправним та скасування пункту розпорядження - задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати пункт 1 розпорядження Романівської районної державної адміністрації Житомирської області від 05 вересня 2014 року №202 «Про затвердження мережі загальноосвітніх навчально-виховних закладів району на 2014-2015 навчальний рік» в частині створення класів-комплектів в навчальних закладах Романівського району Житомирської області.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя К.С. Франовська

судді: І.Ф.Бондарчук

Б.С. Моніч

Повний текст cудового рішення виготовлено "18" серпня 2015 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу/позивачам: Прокурор Романівського району в інтересах держави вул.Небесної сотні,103-а,смт.Романів,Житомирська область,13002

3- відповідачу/відповідачам: Романівська районна державна адміністрація вул. 50 років Жовтня,2,смт.Романів,Житомирська область,13001

4-третій особі: - ,