Справа № 817/1737/15
Суддя: Недашківська К.М.
Дата ухвалення: 2015-08-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 серпня 2015 року 10 год. 45 хв. Справа № 817/1737/15 м. Рівне

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Недашківської К.М., за участю: секретаря судового засідання Таргоній А.В.; представника позивача ОСОБА_1 (довіреність від 27 серпня 2014 року); представника відповідача ОСОБА_2 (довіреність від 16 квітня 2015 року); представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Рівненської обласної державної адміністрації ОСОБА_3 (довіреність від 14 січня 2015 року); розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Дубенської міської ради до Рівненської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення.

До Рівненського окружного адміністративного суду надійшов позов Дубенської міської ради (далі іменується позивач) до Рівненської обласної ради (далі іменується відповідач), в якому позивач просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Рівненської обласної ради «Про перспективний план формування територій громад Рівненської області» від 12.06.2015 №1468 в частині схвалення перспективного плану формування територій громад Рівненської області щодо утворення Дубенської територіальної громади з адміністративним центром в м. Дубно та з включенням до неї існуючих Дубенської міської ради, Берегівської сільської ради, Варковицької сільської ради, Вербської сільської ради, Гірницької сільської ради, Іваннівської сільської ради, Княгининської сільської ради, Майданської сільської ради, Малосадівської сільської ради, Мильчанської сільської ради, Мирогощанської сільської ради, Молодавської сільської ради, Озерянської сільської ради, Плосківської сільської ради, Повчанської сільської ради, Привільненської сільської ради, Птицької сільської ради, Рачинської сільської ради, Сатиївської сільської ради, Семидубської сільської ради, Смизької селищної ради, Соснівської сільської ради, Стовпецької сільської ради, Тараканівської сільської ради, Шепетинської сільської ради.

Заявлені позовні вимоги обґрунтовані тим, що згідно перспективного плану територій громад Рівненської області пропонується створити Дубенську територіальну громаду з адміністративним центром в м. Дубно, яка включатиме в себе саме місто Дубно, Смизьку селищну раду, та двадцять три сільських ради. Внаслідок такого об'єднання має бути створено територіальну громаду в межах цілого Дубенського району, яка включатиме в себе 105 населених пунктів, зокрема одне місто обласного значення, одне селище та 103 села. Населення об'єднаної громади становитиме близько 85 тисяч чоловік. Оскаржуване рішення, яким пропонується утворення Дубенської територіальної громади, прийняте з порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування та ряду принципів добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ та міст передбачених статтею 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», зокрема принципів законності, добровільності, економічної ефективності, прозорості та відкритості. Порушення принципу добровільності, на думку позивача, полягає у неврахуванні відповідачем думки територіальної громади м. Дубно, яка згідна на добровільне об'єднання лише з частиною територіальних громад Дубенського району. Так, рішенням Дубенської міської ради від 04.06.2015 №4125 підтримано ініціативу міського голови щодо добровільного об'єднання територіальних громад міста Дубна, сіл Іваннє, Бортниця, Зелене, Кліщиха, Кривуха, Лебедянка Іванівської сільської ради, сіл Тараканів, ОСОБА_4, ОСОБА_5 Тараканівської сільської ради, сіл Привільне, Дубрівка, Панталія, Черешнівка Привільненської сільської ради, сіл ОСОБА_6, ОСОБА_7, Придорожнє Малосадівської сільської ради, села Рачин Рачинської сільської ради, села Злинець Гірницької сільської ради, села Дитиничі Плосківської сільської ради в Дубенську міську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром місто Дубно. Крім того, міської радою було вирішено провести з 4 червня по 3 липня 2015 року громадське обговорення цієї пропозиції. З метою врахування вищезазначеної позиції Дубенської міської ради, під час підготовки перспективного плану формування територій Рівненської області, було повідомлено голову Рівненської обласної ради ОСОБА_8М та голову Рівненської обласної державної адміністрації ОСОБА_9 Проте, як відповідачем так і обласною державною адміністрацією пропозиції позивача враховані не були, її представники в робочу групу з підготовки перспективного плану не включені, на засідання постійних комісій обласної ради з розгляду цього питання представники позивача не запрошувались, внаслідок чого було порушено принцип прозорості та відкритості добровільного об'єднання громад. Такі дії відповідача, на переконання позивача, є прямим порушенням статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом. Позивач зазначає, що економічна ефективність запропонованого відповідачем об'єднання територіальних громад теж викликає питання. Включення до об'єднаної територіальної громади населених пунктів, які розташовані від пропонованого центра громади м. Дубна на відстані від 20 кілометрів і більше не сприятиме соціально-економічному розвитку громади та не зможе забезпечити якісне та доступне надання публічних послуг, а відтак від прийнятого рішення не буде жодного позитивного економічного ефекту. Схвалений Рівненською обласною радою перспективний план формування територій громад Рівненської області не відповідає принципам формування спроможних територіальних громад передбачених Методикою. До Дубенської територіальної громади пропонується включити 61 населений пункт, які розташовані від м. Дубно на відстані 20 та більше кілометрів. Однак, в Дубенському районі є як мінімум два населених пункти, які крім м. Дубно, у відповідності до ОСОБА_8 могли б бути адміністративними центрами територіальних громад. До них належить село ОСОБА_10, яке до 1959 року було центром Вербського району та розташоване від м. Дубно на відстані 21 км. та селище міського типу Смига, яке розташоване від м. Дубно на відстані 24 км.

Ухвалою судді від 30.06.2015 відкрито провадження в адміністративній справі, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

У судове засідання, призначене на 14.08.2015, прибув представник позивача, підтримав заявлені позовні вимоги, та просив суд задовольнити їх у повному обсязі.

До суду також прибув представник відповідача, заперечив проти позову та вказав, що спірне рішення жодним чином не порушує та не обмежує права позивача щодо можливості формування територіальних громад. Відповідно до частини 3 статті 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Статтею 1 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» зокрема визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної ОСОБА_11 Крим, області розробляється ОСОБА_12 міністрів Автономної ОСОБА_11 Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної ОСОБА_11 Крим, області. Перспективний план формування територій громад Автономної ОСОБА_11 Крим, області схвалюється відповідно Верховною ОСОБА_12 Автономної ОСОБА_11 Крим, обласною радою за поданням ОСОБА_12 міністрів Автономної ОСОБА_11 Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України. Відповідно до пункту 4 ОСОБА_8 формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214, формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення ОСОБА_12 міністрів Автономної ОСОБА_11 Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною ОСОБА_12 Автономної ОСОБА_11 Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об'єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад. Пунктом 5 ОСОБА_8 визначено, що ОСОБА_12 міністрів Автономної ОСОБА_11 Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї ОСОБА_8 із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Таким чином, як зазначає відповідач, виходячи із положень вказаних норм ОСОБА_8 та Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» випливає, що об'єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об'єднання. А тому, позивачем не наведено, яким чином оскаржуване рішення обласної ради порушує його права, свободи та інтереси. Відповідач зазначає, що за умови, якщо Дубенська міська рада виявить бажання об'єднатись із суміжними громадами згідно вищезгаданого перспективного плану, вона має прийняти відповідне рішення. У випадку неприйняття такого рішення даною міською радою процес об'єднання громад не відбудеться. Відповідач вважає, що доводи та обґрунтування позивача, викладені в його адміністративному позові, є безпідставними та надуманими. Оскаржуване рішення обласної ради розглядалось та приймалось в порядку визначеному Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»; рішення Рівненської обласної ради від 12.06.2015 №1468 «Про перспективний план формування територій громад Рівненської області» було розроблене та винесене на розгляд тридцять другої сесії обласної ради Рівненською обласною державною адміністрацією. Питання, що в установленому порядку винесені на розгляд сесії обласної ради, згідно з частиною 1 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» попередньо вивчаються та розглядаються постійними комісіями обласної ради. В подальшому дані питання розглядаються на пленарному засіданні сесії обласної ради. Згідно з рекомендаціями постійних комісій обласної ради дане питання рекомендується винести на розгляд пленарного засідання тридцять другої сесії обласної ради. В подальшому, 12.06.2015 на пленарному засіданні тридцять другої сесії обласної ради було прийняте вищезазначене оскаржуване рішення обласної ради, яке є законним та не підлягає скасуванню.

У судовому засіданні представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Рівненської обласної державної адміністрації, пояснив, що на засіданні робочої групи з підготовки перспективного плану формування територій громад Дубенського району, яке відбулось 08.05.2015, був присутнім голова Дубенської міської ради ОСОБА_10, на таке ж засідання, яке відбулося 27.05.2015, був запрошений депутат Дубенської міської ради ОСОБА_13, проте останній не з'явився. Окрім того, 19.06.2015 розширеною робочою групою з підготовки перспективного плану формування територій громад Дубенського району було розглянуто питання щодо включення представників Дубенської міської ради до членів робочої групи. За наслідками розгляду, представників Дубенської міської ради включено до членів такої робочої групи. Вищенаведена інформація спростовує доводи позивача щодо порушення принципу прозорості та відкритості добровільного об'єднання громад, так як представників Дубенської міської ради запрошували на засідання розширеної робочої групи з підготовки перспективного плану формування територій громад Дубенського району, де вони могли висловлювати свої пропозиції, в наступному їх включено у члени цієї робочої групи. На основі пропозицій райдержадміністрацій, виконкомів рад міст обласного значення та районних рад регіональною робочою групою із залученням експертів Офісу реформ підготовлено проект перспективного плану формування в області 45-ти територіальних громад, яким, серед іншого, передбачено формування Дубенської територіальної громади шляхом об'єднання Дубенської міської ради та всіх сільських і селищних рад району. Даний проект розглянуто та погоджено на засіданні регіональної робочої групи 27.05.2015 та в установленому порядку (тобто до початку роботи постійних комісій обласної ради) подано на схвалення обласній раді (лист від 29.05.2015 № 2650/3/01-24/15). При цьому, як зазначає третя особа, вищезазначений у адміністративному позові лист до облдержадміністрації від Дубенської міської ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад надіслано 04.06.2015, тобто після того, як дане питання вже знаходилось на розгляді постійних комісій обласної ради. Таким чином, облдержадміністрація, згідно регламенту роботи обласної ради, вже не мала можливості вносити зміни і доповнення до проекту перспективного плану. Зазначений перспективний план схвалено рішенням Рівненської обласної ради від 12 червня 2015 року № 1468 «Про перспективний план формування територій громад Рівненської області» та надіслано на затвердження Кабінету Міністрів України. Разом з тим, відповідно до пункту 4 вищезазначеного рішення, обласній державній адміністрації визначено узагальнити пропозиції сільських, селищних, міських рад області щодо добровільного об'єднання громад і подати в установленому порядку зміни до перспективного плану формування територій громад Рівненської області на розгляд чергової сесії обласної ради. На виконання цього пункту органами місцевого самоврядування п'яти районів області підготовлено пропозиції щодо добровільного об'єднання громад. Зокрема, на адресу регіональної робочої групи надійшла пропозиція Дубенської регіональної робочої групи від 07.07.2015 щодо формування у Дубенському районі восьми територіальних громад. 05 серпня 2015 року регіональна робоча група з підготовки перспективного плану формування територій громад Рівненської області на своєму засіданні підтримала пропозицію Дубенської районної робочої групи щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад Рівненської області, зокрема, щодо створення на території Дубенського району Дубенської територіальної громади з центром у м.Дубно, яка включатиме в себе: Дубенську міську раду, Іванівську, Малосадівську, Тараканівську та Рачинську сільські ради. Таким чином, вирішення спірного питання можливе у позасудовому порядку і для цього облдержадміністрацією вчиняються всі можливі та необхідні дії, що підтверджується відповідними документами. Посилаючись на наведені доводи, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, просила суд відмовити позивачу у задоволенні заявлених позовних вимог повністю.

На підставі частини 3 статті 160 КАС України, вступна та резолютивна частини рішення проголошені у судовому засіданні 14.08.2015.

Відповідно до статті 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд при вирішенні справи керується принципами верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного зясування всіх обставин, гласності і відкритості адміністративного процесу.

Розглянувши матеріали та зясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд

ВСТАНОВИВ:

Спільним Розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації та голови Рівненської обласної ради від 15.04.2015 №181/100 «Про утворення регіональної робочої групи з підготовки перспективного плану формування територій громад Рівненської області» (а.с. 93) вирішено: утворити регіональну робочу групу з підготовки перспективного плану формування територій громад Рівненської області; головам районних державних адміністрацій, головам районних рад: до 17 квітня 2015 утворити районні робочі групи з підготовки перспективного плану формування територій громад; до 25 квітня 2015 року подати департаменту економічного розвитку і торгівлі облдержадміністрації проекти перспективних планів формування територій громад загальною кількістю не більше чотирьох територіальних громад; надати співголовам регіональної робочої групи право вносити зміни до її складу у разі потреби; визнати таким, що втратило чинність, розпорядження голови облдержадміністрації від 26 червня 2008 року №279 «Про утворення міжвідомчої робочої групи з питань реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування».

Додатком до Розпорядження №181/100 визначено склад регіональної робочої групи з підготовки перспективного плану формування територій громад Рівненської області (а.с. 94).

Спільним розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації та голови Рівненської обласної ради від 26.06.2015 №336/187 «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації, голови обласної ради від 15 квітня 2015 року №181/100» (а.с. 96) внесено зміни до розпорядження №181/100, виклавши Додаток у новій редакції; визнано таким, що втратило чинність, розпорядження голови обласної державної адміністрації, голови обласної ради від 05 травня 2015 року №217/124 «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації, голови обласної ради від 15 квітня 2015 року №181/100».

В.о. голови облдержадміністрації ОСОБА_14 сформовано звернення до голови Рівненської обласної ради ОСОБА_15 від 30.04.2015 №2650/0/01-24/15 (а.с. 49), в якому зазначалось, що на виконання статті 11 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад» та відповідно до ОСОБА_15 формування спроможних територіальних громад, в області створено регіональну робочу групу (спільне розпорядження №181/100), якою ведеться підготовка проекту перспективного плану формування територій громад Рівненської області; водночас, Порядком використання у 2015 році коштів державного фонду регіонального розвитку передбачено спрямовувати регіонам України бюджетні кошти за умови схвалення до 01 червня 2015 року відповідними обласними радами перспективних планів формування територій громад; враховуючи викладене, прошу внести на розгляд сесії обласної ради питання «Про перспективний план формування спроможних територіальних громад Рівненської області».

Рівненською обласною радою (шосте скликання, тридцять друга сесія) прийнято рішення «Про перспективний план формування територій громад Рівненської області» від 12.06.2015 №1468 (а.с. 50), яким вирішено: схвалити перспективний план формування територій громад Рівненської області; обласній державній адміністрації забезпечити проведення інформаційно-розяснювальної роботи в ході обєднання територіальних громад; звернутись до органів місцевого самоврядування області розглянути перспективний план формування територій громад Рівненської області на сесіях рад; обласній державній адміністрації узагальнити пропозиції сільських, селищних, міських рад області щодо добровільного обєднання громад і подати в установленому порядку зміни до перспективного плану формування територій громад Рівненської області на розгляд чергової сесії обласної ради.

Відповідно до перспективного плану формування територій громад Рівненської області, запропоновано утворити Дубенську територіальну громаду з центром у м. Дубно з включенням до неї існуючих Дубенської міської ради, Берегівської сільської ради, Варковицької сільської ради, Вербської сільської ради, Гірницької сільської ради, Іваннівської сільської ради, Княгининської сільської ради, Майданської сільської ради, Малосадівської сільської ради, Мильчанської сільської ради, Мирогощанської сільської ради, Молодавської сільської ради, Озерянської сільської ради, Плосківської сільської ради, Повчанської сільської ради, Привільненської сільської ради, Птицької сільської ради, Рачинської сільської ради, Сатиївської сільської ради, Семидубської сільської ради, Смизької селищної ради, Соснівської сільської ради, Стовпецької сільської ради, Тараканівської сільської ради, Шепетинської сільської ради.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених субєктом владних повноважень в основу спірного рішення, на відповідність вимогам частини 3 статті 2 КАС України, яка визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку, суд зазначає наступне.

Нормативно-правовими актами, що підлягають застосуванню у спірних відносинах є: Закон України №157-VIII від 05.02.2015 «Про добровільне обєднання територіальних громад» (далі іменується Закон України №157-VIII), який регулює відносини, що виникають у процесі добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст; Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження ОСОБА_15 формування спроможних територіальних громад» від 08.04.2015 №214 (далі іменується ОСОБА_15), що визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної ОСОБА_11 Крим, області; Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985 (дата підписання від імені України 06.11.1996, дата ратифікації 15.07.1997, дата набрання чинності для України 01.01.1998).

За приписами частини першої статті 11 Закону України №157-VIII, перспективний план формування територій громад Автономної ОСОБА_11 Крим, області розробляється ОСОБА_12 міністрів Автономної ОСОБА_11 Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної ОСОБА_11 Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 11 Закону України №157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної ОСОБА_11 Крим, області схвалюється відповідно Верховною ОСОБА_12 Автономної ОСОБА_11 Крим, обласною радою за поданням ОСОБА_12 міністрів Автономної ОСОБА_11 Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 11 Закону України №157-VIII).

Відповідно до пункту 5 ОСОБА_15, ОСОБА_12 міністрів Автономної ОСОБА_11 Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї ОСОБА_15 із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Пунктом 14 ОСОБА_15 визначено, що проект перспективного плану схвалюється Верховною ОСОБА_12 Автономної ОСОБА_11 Крим, відповідною обласною радою та затверджується у встановленому порядку Кабінетом Міністрів України.

Зі змісту наведених норм вбачається, що відповідна обласна рада (відповідач) лише схвалює перспективний план, який розробляється облдержадміністрацією, відповідно до ОСОБА_15.

Як зазначалось вище, Рівненською обласною державною адміністрацією був розроблений перспективний план та в подальшому направлений відповідачу Рівненській обласній раді для схвалення.

Тобто, процедура схвалення відповідачем перспективного плану дотримана відповідно до норм чинного законодавства.

Зі змісту спірного рішення від 12.06.2015 №1468 вбачається, що окрім схвалення перспективного плану, відповідачем вирішено, зокрема, обласній державній адміністрації забезпечити проведення інформаційно-розяснювальної роботи в ході обєднання територіальних громад; звернутись до органів місцевого самоврядування області розглянути перспективний план формування територій громад Рівненської області на сесіях рад; обласній державній адміністрації узагальнити пропозиції сільських, селищних, міських рад області щодо добровільного обєднання громад і подати в установленому порядку зміни до перспективного плану формування територій громад Рівненської області на розгляд чергової сесії обласної ради.

Тобто, редакція схваленого відповідачем перспективного плану не являється остаточною, а підлягає коригуванню шляхом розгляду перспективного плану формування територій громад Рівненської області на сесіях рад органів місцевого самоврядування, та подання ними пропозицій змін в установленому порядку.

Судом встановлено, що позивачем після прийняття відповідачем спірного рішення (12.06.2015) про затвердження перспективного плану, не розглядалось питання на відповідній сесії щодо внесення змін до такого перспективного плану. Тобто, позивач, станом на дату звернення до суду з позовом, в установленому законом порядку не звертався до обласної державної адміністрації із затвердженими пропозиціями щодо внесення змін до перспективного плану, що передбачено пунктами 3 та 4 спірного рішення.

Вирішуючи переданий на розгляд суду спір по суті, суд повинен встановити наявність у особи, яка звернулась із позовом, субєктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, на захист якого подано позов, та наявність повноважень та правомірності дії відповідача в межах, визначених частиною 3 статті 2 КАС України.

Встановивши наявність у особи, яка звернулась з позовом до суду, субєктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, на захист яких подано позов, суд зясовує наявність чи відсутність факту порушення або оспорювання вказаного права (інтересу) і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу у захисті, встановивши безпідставність та необґрунтованість заявлених вимог.

Зміст субєктивного матеріального права, або охоронюваного законом інтересу визначається не предметом позову, а його підставою.

Під підставою позову, слід розуміти фактичні обставини, на яких ґрунтується позовна вимога (вимоги) позивача. Зокрема, йдеться про юридичні факти матеріально-правового характеру, що визначаються нормами матеріального права, та які зумовлюють виникнення, зміну чи припинення спірних правовідносин, а також інші доказові факти, на підставі яких можна зробити висновок про наявність або відсутність зазначених юридичних фактів.

Відповідно до частини 3 статті 5 Закону України №157-VIII, сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

За правилами частини 1 статті 6 Закону України №157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке обєднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Згідно пункту 4 ОСОБА_15, формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення ОСОБА_12 міністрів Автономної ОСОБА_11 Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною ОСОБА_12 Автономної ОСОБА_11 Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного обєднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Аналіз наведених норм законодавства діє підстави для висновку, що обєднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке обєднання.

Таким чином, прийняте відповідачем рішення про затвердження перспективного плану жодним чином не порушує права та охоронювані законом інтереси Дубенської міської ради, яка наділена правом звертатися до обласної державної адміністрації із затвердженими на сесії пропозиціями щодо внесення змін до перспективного плану.

Відтак, позивачем не доведено факту порушення його прав та інтересів внаслідок прийняття відповідачем рішення від 12.06.2015 №1468.

Суд критично оцінює посилання позивача на те, що спірне рішення прийняте з порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, в частині дотримання принципів добровільності, прозорості та відкритості. Позивач вказує, що порушення відповідачем принципу добровільності полягає у неврахуванні думки територіальної громади м. Дубно, яка згідна на добровільне обєднання лише з частиною територіальних громад Дубенського району. Рішенням Дубенської міської ради від 04.06.2015 №4125 було підтримано ініціативу міського голови щодо добровільного обєднання територіальних громад міста Дубно з частиною сіл. Позивач вказує, що він звертався до голови Рівненської обласної ради ОСОБА_15 (лист від 04.06.2015 №2347/05-02-24/15 (а.с. 17)) та голови Рівненської обласної державної адміністрації (лист від 04.06.2015 №2348/05-02-24/15 (а.с. 18)) з пропозиціями щодо обєднання територіальних громад, однак дані пропозиції не були враховані, а представники Дубенської міської ради в робочу групу з підготовки перспективного плану не були включені.

З даного приводу суд зазначає, що відповідно до статті 2 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 «Конституційна та правова основа місцевого самоврядування», принцип місцевого самоврядування визнається в національному законодавстві та, у міру можливості, в конституції.

Статтею 5 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 «Охорона територіальних кордонів органів місцевого самоврядування» визначено, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

В матеріалах справи наявні рекомендації постійних комісій Рівненської обласної ради щодо погодження з проектом перспективного плану:

Рекомендації засідання постійної комісії з питань екології, природокористування, охорони навколишнього середовища Рівненської обласної ради від 03.06.2015 №1 (а.с. 88) щодо погодження з проектом перспективного плану;

Рекомендації засідання постійної комісії з питань науки, освіти, культури і духовності Рівненської обласної ради від 04.06.2015 №10 (а.с. 89) щодо погодження з проектом перспективного плану;

Рекомендації постійної комісії з правових питань гласності, депутатської діяльності, етики та регламенту Рівненської обласної ради від 03.06.2015 №19 (а.с. 89, зворотній бік) щодо погодження з проектом перспективного плану;

Рекомендації постійної комісії з питань соціальної політики та захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Рівненської обласної ради від 05.06.2015 №1 (а.с. 90) щодо погодження з проектом перспективного плану;

Рекомендації постійної комісії з питань охорони здоровя, материнства та дитинства Рівненської обласної ради від 29.05.2015 №1 (а.с. 90, зворотній бік) щодо погодження з проектом перспективного плану;

Рекомендації постійної комісії з екологічних питань та комунальної власності Рівненської обласної ради від 03.06.2015 №1 (а.с. 91) щодо погодження з проектом перспективного плану;

Рекомендації постійної комісії з питань місцевого самоврядування, розвитку територій та Європейської інтеграції Рівненської обласної ради від 05.06.2015 №19 (а.с. 91, зворотній бік) щодо погодження з проектом перспективного плану із можливістю внесення змін до перспективного плану, виокремивши в Демидівському районі Боремельську територіальну громаду;

Рекомендації постійної комісії з питань архітектури, будівництва, благоустрою та залучення інвестицій Рівненської обласної ради від 02.06.2015 №1 (а.с. 92) щодо погодження з проектом перспективного плану та рекомендування облдержадміністрації сформувати групу лідерів територіальних громад, які не сприймають укрупнення територіальних громад та організувати поїздку до ОСОБА_11 для вивчення досвіду функціонування найменших та найбільших територіальних громад;

Рекомендації постійної комісії з питань аграрної політики, земельних відносин та розвитку села Рівненської обласної ради від 04.06.2015 №9 (а.с. 92, зворотній бік) щодо погодження з проектом перспективного плану.

Тобто, перед затвердженням перспективного плану, відповідачем отримані від профільних постійних комісій рекомендації щодо погодження з проектом перспективного плану, що свідчить про належну підготовку з питання схвалення перспективного плану.

Зі змісту протоколу засідання робочої групи з підготовки перспективного плану формування територій громад Дубенського району від 08.05.2015 (а.с. 137) вбачається, що на засіданні був присутній голова Дубенської міської ради ОСОБА_10, який зазначив, що «обєднання громади м. Дубно із зазначеними сільськими радами буде вигідне для громадян, а не йому особисто. Адже, обєднаній громаді буде надходити допомога як від Держави, так і від ЄС. Зауважив, що з досвіду ОСОБА_11, де він неодноразово побував, зрозумів, що чим менше буде громад, тим потужнішим і багатшим буде регіон. Запросив Привільненську, Іваннівську, Тараканівську та Рачинську сільські ради перейти до м. Дубно». Протоколом вирішено: враховуючи думки та побажання членів робочої групи, подати на облдержадміністрацію пропозицію по створенню Дубенської громади або шести обєднаних громад з наступним обговоренням.

В протоколі розширеного засідання робочої групи з підготовки перспективного плану формування територій громад Дубенського району від 27.05.2015 (а.с. 135) зазначено, що на засідання були запрошені депутат Дубенської міської ради ОСОБА_13, заступник Дубенського міського голови ОСОБА_12 начальник оргвідділу Дубенської міської ради ОСОБА_16 Представник відповідача вказав, що зазначені особи на засідання не прибули з невідомих причин.

Окрім того, 19.06.2015 розширеною робочою групою з підготовки перспективного плану формування територій громад Дубенського району було розглянуто питання щодо включення представників Дубенської міської ради до членів робочої групи. За наслідками розгляду, представників Дубенської міської ради включено до членів такої робочої групи. Вищенаведена інформація спростовує доводи позивача щодо порушення принципу прозорості та відкритості добровільного об'єднання громад, так як представників Дубенської міської ради запрошували на засідання розширеної робочої групи з підготовки перспективного плану формування територій громад Дубенського району, де вони могли висловлювати свої пропозиції, в наступному їх включено у члени цієї робочої групи.

Судом також встановлено, що на адресу регіональної робочої групи надійшла пропозиція Дубенської регіональної робочої групи від 07.07.2015 щодо формування у Дубенському районі восьми територіальних громад. 05 серпня 2015 року регіональна робоча група з підготовки перспективного плану формування територій громад Рівненської області на своєму засіданні підтримала пропозицію Дубенської районної робочої групи щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад Рівненської області, зокрема, щодо створення на території Дубенського району Дубенської територіальної громади з центром у м.Дубно, яка включатиме в себе: Дубенську міську раду, Іванівську, Малосадівську, Тараканівську та Рачинську сільські ради (а.с. 151).

Таким чином, суд дійшов висновку, що спірне рішення Рівненської обласної ради прийняте в порядку та у спосіб, визначені чинним законодавством, та жодним чином не порушує чи обмежує права позивача Дубенської міської ради.

Окрім того, суд зазначає, що рішення Рівненської обласної ради від 12.06.2015 не являється нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, оскільки нормативно-правовий акт офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування. У правовій системі України нормативно-правовий акт є основним джерелом права. Дія нормативно-правового акта чи навіть окремої його норми права це обов'язковість їх виконання (всіма) громадянами, посадовими особами, державними органами та іншими суб'єктами права стосовно певної сфери (виду) суспільних відносин, за певних обставин, протягом певного часу, на певній території (у певному просторі) та щодо конкретного кола суб'єктів права, тобто осіб, організацій, які наділені певними характеристиками. Отже, межі дії нормативних актів чи окремих норм визначаються такими критеріями: видом регульованих суспільних відносин (тобто предметом регулювання); обставинами, настання яких зумовлює необхідність застосування регулятивної функції цих актів; часовими вимірами; просторовими вимірами; колом осіб, на яких поширюються норми акта. Дане твердження про межі дії не суперечить судженню про загальнообов'язковість правових норм як конститутивну органічну властивість права. Норми права обов'язкові до виконання лише в рамках, окреслених переліченими критеріями. Абсолютна ж, беззастережна «загальнообов'язковість» виключала б можливість функціонувати праву як системі, тобто змінювати та оновлювати право; враховувати особливості та обставини, пов'язані з місцем проходження (розвитку) праворегульованих відносин; враховувати специфічні реально існуючі властивості різних суб'єктів. Усе це могло б призвести до загального нівелювання права та втрати ним його соціальної цінності як регулятора суспільних відносин, що залежить від конкретних історичних умов соціального життя. Дія нормативно-правового акта поширюється на певні суспільні відносини, що визначається галузевою приналежністю норми. Це так звана предметна дія. Дія норми права пов'язується з певними обставинами, що визначається гіпотезою норми. Нормативно-правовий акт це офіційний акт правотворчості, що представляє собою владний припис, що містить норми права. Відмінною ознакою нормативно-правового акта, що виражає його сутність і значення є особливий порядок створення нормативно-правового акта. Нормативно-правовий акт створюється в результаті правотворчої діяльності і являє собою офіційний акт правотворчості. Правотворча діяльність здійснюється в установленому законом порядку компетентними державними органами (законодавчими, виконавчими, судовими) і безпосередньо народом (референдум) діяльність по підготовці, встановлення, зміни та скасування норм права. Нормативно-правовий акт має загальнорегулятивний характер. У нормативно-правових актах містяться норми права, що володіють державною обовязковістю.

За приписами статті 19 Конституції України від 28.06.1996 №254к/96-ВР, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Дослідивши наявні в матеріалах справи допустимі та належні докази у їх сукупності та заслухавши пояснення представників сторін, суд дійшов висновку, що заявлені позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 2, 4, 7 12, 14, 86, 158 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Постанова суду першої інстанції, якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня отримання копії постанови, складеної у повному обсязі, апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Суддя К.М. Недашківська