Справа № 2а-549/11
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2015-08-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"05" серпня 2015 р. м. Київ К/800/15954/15 (К/800/16123/15)

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Стрелець Т.Г., Чумаченко Т.А.,

при секретарі судового засідання: Корінець Ю.О.,

за участі касатора: ОСОБА_1,

представника позивача: Мазураша В.О.,

представника відповідача: Старостіна О.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Спілки громадських організацій "Асоціація козацьких товариств "Січ"" до Одеської міської ради про визнання нечинним та скасування рішення Одеської міської ради № 97-V від 27 червня 2006 року "Про переміщення пам'ятника місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки»" та рішення Одеської міської ради № 1401-V від 04 липня 2007 року "Про комплексну реставрацію та благоустрій Катерининської площі міста Одеси з відтворенням її історичного вигляду" у частині, що стосується відтворення пам'ятника «Засновникам Одеси», провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами Спілки громадських організацій "Асоціація козацьких товариств "Січ"" та ОСОБА_1 на постанову Приморського районного суду міста Одеси від 17 вересня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року,

у с т а н о в и л а :

У липні 2007 року Спілка громадських організацій "Асоціація козацьких товариств "Січ"" (далі - АКТ "Січ") звернулася до суду з адміністративним позовом до Одеської міської ради про визнання нечинним та скасування рішення Одеської міської ради № 97-V від 27 червня 2006 року "Про переміщення пам'ятника місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки»" та рішення Одеської міської ради № 1401-V від 04 липня 2007 року "Про комплексну реставрацію та благоустрій Катерининської площі міста Одеси з відтворенням її історичного вигляду" у частині, що стосується відтворення пам'ятника «Засновникам Одеси».

В обґрунтування вимог позивач зазначав, що в силу положень статті 22 Законом України від 8 червня 2000 року N 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон N 1805-III) встановлено заборону на знесення, зміну, заміну, переміщення на інші місця пам'яток, їхніх частин, пов'язаного з ними рухоме та нерухоме майно, а тому рішення про перенесення пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» є незаконним.

З урахуванням уточнених позовних вимог позивач просив:

визнати не чинним і скасувати рішення Одеської міської ради від 27 червня 2006 року № 97-V «Про переміщення пам'ятки місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» та рішення від 04 липня 2007 року № 1401-V «Про комплексну реставрацію та благоустрій Катерининської площі м. Одеси з відтворенням її історичного вигляду» у частині, що стосується відтворення пам'ятника «засновникам Одеси», зобов'язати міську владу повернути пам'ятник «Потьомкінцям-нащадки» на його законне місце - Катерининську площу.

Постановою Приморського районного суду міста Одеси від 17 вересня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року, у задоволенні позовних вимог АКТ "Січ" відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій АКТ "Січ" та ОСОБА_1 подали касаційні скарги, в яких посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просять скасувати їх рішення та постановити нове, про задоволення позовних вимог.

В судовому засіданні ОСОБА_1 та представник позивача АКТ "Січ" вимоги касаційних скарг підтримали в повному обсязі, просили скасувати рішення судів попередніх інстанцій, та задовольнити позовні вимоги.

Представник відповідача - Одеської міської ради, посилаючись на необґрунтованість та безпідставність касаційних скарг, просив залишити їх без задоволення, а рішення судів без змін.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, проаналізувавши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що касаційні скарги підлягають до часткового задоволення з таких підстав.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення Одеської міської ради від 27 червня 2006 року № 97-V «Про переміщення пам'ятки місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» та рішення від 04 липня 2007 року № 1401-V «Про комплексну реставрацію та благоустрій Катерининської площі м. Одеси з відтворенням її історичного вигляду» прийняті в межах повноважень органу місцевого самоврядування, у спосіб та з дотриманням встановленої процедури.

Крім того, враховуючи що Спілка громадських організацій «Асоціація козацьких товариств «Січ», не зверталась до Одеської міської ради з вимогою про повернення пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» на Катерининську площу в м. Одесі, суди попередніх інстанцій прийшли до висновку що відсутнє порушення прав позивача з боку Одеської міської ради в цьому питанні.

Аналізуючи зміст позовної заяви, обґрунтування та вимоги касаційних скарг, колегія суддів не може погодитись з такими висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що предметом цього адміністративного позову є визнання нечинними та скасування рішень Одеської міської ради, а тому оцінці підлягає саме законність прийнятих Одеською міською радою рішень, тобто чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, та інші обставини.

Суд не може надавати оцінку доцільності прийняття оскаржуваних рішень, оскільки такі питання віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Конституцією України та Законом України від 8 червня 2000 року N 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон N 1805-Ш).

Згідно з положеннями статті 5 Закону N 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволу на переміщення (перенесення) пам'яток місцевого значення.

Відповідно до п. 37 ч. 1 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон N 280/97-ВР) до виключної компетенції міської ради відноситься прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції зазначав, що відповідно до п. 37 ч. 1 статті 26 Закону N 280/97-ВР, враховуючи лист Державної служби охорони культурної спадщини від 24 травня 2005 року № 22-1935/19, чисельні звернення громадян міста, з метою відтворення перебігу історичних подій 1905 року, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь 27 червня 2006 року, Одеська міська рада прийняла рішення № 97 «Про переміщення пам'ятки місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки».

Згідно зазначеного рішення Одеська міська рада вирішила перемістити пам'ятку місцевого значення - пам'ятник «Потьомкінцям-нащадки», розташований за адресою м. Одеса, Катерининська площа, на вулицю Приморську в м. Одесі.

Як вбачається з п. 2 оскаржуваного рішення Одеської міської ради № 97-V від 27 червня 2006 року «Про переміщення пам'ятки місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» радою визначено необхідність звернення до Міністерства культури і туризму України з клопотанням про отримання дозволу на переміщення пам'ятки, зазначеної у п. 1 рішення.

17 квітня 2007 року Державною службою з питань національної культурної спадщини Міністерства культури та туризму України було видано Наказ № 9 «Про надання дозволу на переміщення пам'яток місцевого значення у м. Одесі».

На виконання пункту 1 цього Наказу, 18 квітня 2007 року Державною службою з питань національної культурної спадщини Міністерства культури та туризму України відповідно до Закону N 1805-III, у межах повноважень, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 року № 336, з урахуванням рішень президії Науково-методичної ради з охорони культурної спадщини Міністерства культури і туризму України (витяг з протоколу №3 від 17 липня 2006 року) Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської області (витяг з протоколу №04/07 від 13 квітня 2007 року), а також беручи до уваги рішення Одеської міської ради від 27 червня 2006 року № 97-V та № 98-у, було видано Дозвіл № 9/24 на переміщення пам'яток місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» та пам'ятника В.П.Глушку у м. Одесі з Катерининської площі на ріг вулиці Приморської, Польського та Деволанівського узвозів в м. Одесі відповідно до наданих проектних пропозицій з урахуванням вимог законодавства. Роботи виконувати відповідно до затвердженої проектної документації під наглядом місцевого органу охорони культурної спадщини - Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради.

На виконання зазначених рішень пам'ятку місцевого значення - пам'ятник «Потьомкінцям - нащадки» було перенесено на вулицю Приморську.

04 липня 2007 року Одеська міська рада прийняла рішення № 1401-V «Про комплексну реставрацію та благоустрій Катерининської площі м. Одеси з відтворенням її історичного вигляду».

Згідно зазначеного рішення Одеська міська рада відповідно до статті 25 Закону N 280/97-ВР, рішення Одеської міської ради від 27 червня 2006 року № 97-V «Про переміщення пам'ятки місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки», наказу Державної служби з питань національної культурної спадщини Міністерства культури і туризму України від 17 квітня 2007 року № 9 та її дозволу від 18 квітня 2007 року № 9/24, вирішила здійснити комплексну реставрацію та благоустрій Катерининської площі м. Одеси відповідно до її історичного вигляду з відтворенням втраченого пам'ятника «Засновникам Одеси».

На Катерининській площі був встановлений пам'ятник «Засновникам Одеси», який було введено в експлуатацію згідно розпорядження Приморської районної адміністрації № 2486 від 07 грудня 2007 року «Про затвердження акту державної приймальної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкту - нежитлової споруди - пам'ятника «Засновникам Одеси», розташованого на Катерининськй площі м. Одеси».

З наведеного вище вбачається, що рішення Одеської міської ради № 97 «Про переміщення пам'ятки місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» та рішення Одеської міської ради № 1401-V «Про комплексну реставрацію та благоустрій Катерининської площі м. Одеси з відтворенням її історичного вигляду» були виконані 07 грудня 2007 року, що підтверджується Актом державної приймальної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта.

В обґрунтування вимог касаційних скарг заявники посилаються на постанову окружного адміністративного суду місті Києва у справі за позовом спілки громадських організацій "Асоціація козацьких товариств "Січ" та інших до Державної служби з питань культурної спадщини Міністерства культури і туризму України, яким були визнані нечинними та скасовані Наказ № 9 «Про надання дозволу на переміщення пам'яток місцевого значення у м. Одесі» та Дозвіл № 9/24 на переміщення пам'яток місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» та пам'ятника В.П.Глушку у м Одесі з Катерининської площі на ріг вулиці Приморської, Польського та Деволанівського узвозів в м. Одесі.

Суд першої інстанції при прийнятті рішення не дав належної оцінки вищезазначеній постанові окружного адміністративного суду місті Києва від 20 травня 2008 року, яка набрала законної сили і є чинною.

В той час, як відповідно до частини першої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, обставини встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особи, щодо якої встановлено ці обставини.

Статтею 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом N 1805-Ш.

Статтею 1 вказаного Закону визначене поняття охорони культурної спадщини, у відповідності до якої - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.

Об'єктом культурної спадщини є визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; нерухомим об'єктом культурної спадщини є об'єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності; рухомі предмети, пов'язані з нерухомими об'єктами культурної спадщини - це елементи, групи елементів об'єкта культурної спадщини, що можуть бути відокремлені від нього, але складають з ним єдину цілісність, і відокремлення яких призведе до втрати археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, архітектурної, мистецької, наукової або культурної цінності об'єкта; пам'яткою визначається об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

Згідно з прикінцевими положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини», об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», визнаються пам'ятками відповідно до чинного законодавства.

Пам'ятник «Потьомкінцям - нащадки», згідно з рішенням Одеського облвиконкому від 27 грудня 1991 року № 580, є пам'яткою архітектури та містобудування, а відповідно до рішення Одеського облвиконкому від 27 липня 1971 року № 381 - пам'яткою монументального мистецтва місцевого значення.

Таким чином, пам'ятник «Потьомкінцям - нащадки» визнається пам'яткою відповідно до чинного Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки його було визнано пам'яткою архітектури та містобудування, а також пам'яткою монументального мистецтва. Відповідно, всі положення Закону України «Про охорону культурної спадщини», в тому числі й положення статті 22, яка регулює порядок переміщення пам'яток, повною мірою розповсюджуються й на пам'ятник «Потьомкінцям - нащадки».

Відповідно до статті 22 Закону України «Про охорону культурної спадщини» пам'ятки, їхні частини, пов'язане з ними рухоме та нерухоме майно забороняється зносити, змінювати, замінювати, переміщувати (переносити) на інші місця. Переміщення (перенесення) пам'ятки на інше місце допускається як виняток у випадках, коли неможливо зберегти пам'ятку на місці, за умови проведення комплексу наукових досліджень з вивчення та фіксації пам'ятки (обміри, фотофіксація тощо). Таким чином, єдиною підставою для переміщення пам'ятки на інше місце, може бути виключно неможливість збереження пам'ятки на тому місці, на якому вона знаходиться. Проведення відповідних наукових досліджень є лише додатковими необхідними елементами процедури переміщення пам'ятки на інше місце. Відповідачем не було надано жодних пояснень та доказів стосовно неможливості збереження пам'ятки «Потьомкінцям-нащадки» на Катерининській площі у місті Одеса, тобто на тому місці, де пам'ятка «Потьомкінцям-нащадки» знаходилась станом на 17-18 квітня 2007 року, тобто на дату прийняття Наказу № 9 від 17 квітня 2007 року та надання Дозволу № 9/24 від 18 квітня 2007 року.

Крім того відповідно до пункту 58 додатку до Постанови Ради Міністрів Української РСР від 21 липня 1965 року № 711 «Про затвердження списку пам'ятників мистецтва, історії та археології Української РСР», яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин, пам'ятник «Потьомкінцям-нащадки» має статус «Республіканського», а отже для вчинення будь-яких дій з пам'ятником загальнодержавного значення Одеська міська рада мала звертатись виключно до Кабінету Міністрів України.

Зазначені обставини не були предметом дослідження а ні під час розгляду справи судом першої інстанції, а ні під час розгляду справи судом апеляційної інстанції.

За таких обставин, висновок судів попередніх інстанцій, що оскаржувані рішення Одеської міської ради від 27 червня 2006 року № 97-V «Про переміщення пам'ятки місцевого значення - пам'ятника «Потьомкінцям-нащадки» та рішення від 04 липня 2007 року № 1401-V «Про комплексну реставрацію та благоустрій Катерининської площі м. Одеси з відтворенням її історичного вигляду» прийняті в межах повноважень органу місцевого самоврядування, у спосіб та з дотриманням встановленої процедури є передчасним та необґрунтованим.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного суду України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За встановленим частиною другою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України правилом, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки для вирішення цього спору необхідно встановлювати нові обставини, чого відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України не може робити суд касаційної інстанції, справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 159, 167, 221, 223, 227, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційні скарги Спілки громадських організацій "Асоціація козацьких товариств "Січ"" та ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Приморського районного суду міста Одеси від 17 вересня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді Т.Г. Стрелець

Т.А. Чумаченко