Справа № 808/6485/14
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2015-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 червня 2015 рокусправа № 808/6485/14

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Уханенка С.А.

суддів: Богданенка І.Ю. Дадим Ю.М.

за участю секретаря судового засідання: Сколишева О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2014 р. по справі за позовом ОСОБА_1 до управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, третя особа: публічне акціонерне товариство "Про Кредит Банк " про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії,-

в с т а н о в и в:

У жовтні 2014 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_1 паспорта для виїзду за кордон; зобов'язати відповідача оформити та видати ОСОБА_1 паспорт для виїзду за кордон; зобов'язати відповідача вилучити внесену до контрольної картотеки ВГІРФО ГУМВС України в Запорізькій області інформацію стосовно ОСОБА_1 про обмеження у праві виїзду за кордон без вилучення паспортного документа.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2014 р. в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погодившись з постановою суду ОСОБА_1 звернулася до суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що у квітні 2014 року ОСОБА_1 звернулася до Шевченківського районного відділу у м. Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області із заявою про видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

За результатами розгляду заяви, Шевченківським районним відділом у м. Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області винесено рішення - повідомлення від 06.05.2014 року №2316/878 про відмову у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон від 06.05.2014 № 2316/878.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції дійшов висновку щодо правомірності прийнятого відповідачем рішення про відмову у видачі закордонного паспорту позивачу з огляду на наявність підстав для такої відмови.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог виходячи з наступного.

Статтею 33 Конституції України закріплено, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Ця норма Конституції кореспондується з міжнародно-правовими актами.

Так, відповідно до ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, який гарантує деякі права і свободи, не передбачені в Конвенції та у Першому протоколі до неї, кожен, хто законно перебуває на території будь-якої держави, має право вільно пересуватися і вільно вибирати місце проживання в межах цієї території. Кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною. На здійснення цих прав не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Згідно з положеннями ст. 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права кожна людина має право залишати будь-яку країну, включаючи свою власну, та це право не може бути об'єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачені законом, які є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я чи моральності населення або прав і свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті.

Приписами ст. 313 Цивільного кодексу України встановлено, що фізична особа має право на свободу пересування. Фізична особа, яка досягла шістнадцяти років, має право на вільний самостійний виїзд за межі України. Фізична особа може бути обмежена у здійсненні права на пересування лише у випадках, встановлених законом.

Закон України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України" регулює порядок здійснення права громадян України на виїзд з України і в'їзд в Україну, порядок оформлення документів для зарубіжних поїздок, визначає випадки тимчасового обмеження права громадян на виїзд з України і встановлює порядок розв'язання спорів у цій сфері.

Так, з повідомлення про відмову у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон від 06.05.2014 вбачається, що підставою для відмови ОСОБА_1 у видачі паспорта відповідачем зазначено наявність неврегульованих кредитних зобов'язань перед ЗАТ "ПроКредит Банк" відповідно до наказу Жовтневого районного суду м. Запоріжжя від 27.06.2008, що було встановлено під час проведення службової перевірки щодо відмови у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон громадянці ОСОБА_1 згідно висновку, затверджено начальником Шевченківського РВ у м.Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області 06.05.2014 року.

При прийнятті спірного рішення, міграційна служба керувалася положеннями пункту 22 Правил оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і проїзного документа дитини, їх тимчасового затримання та вилучення, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1995 р. № 231 (далі - Правила №231), та пунктів 2, 5 статті 6 Закону України "Про порядок виїзду з України та в'їзду в Україну громадян України" №3857-XII (далі - Закон №3857-XII).

Відповідно до п. 2, 5 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України" громадянинові України може бути тимчасово відмовлено у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон у випадку, якщо; діють неврегульовані аліментні, договірні чи інші невиконані зобов'язання - до виконання зобов'язань, або розв'язання спору за погодженням сторін у передбачених законом випадках, або забезпечення зобов'язань заставою, якщо інше не передбачено міжнародним договором України (п.2); він ухиляється від виконання зобов'язань, покладених на нього судовим рішенням, рішенням іншого органу (посадової особи), - до виконання зобов'язань (п.5).

Аналогічна норма закріплена в п.п. 2 п. 22 Правил оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і проїзного документа дитини, їх тимчасового затримання та вилучення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1995 року N 231 (далі також Правила).

Пунктом 10 Порядку провадження за заявами про оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21 грудня 2004 року N 1603 (далі - Порядок від 21 грудня 2004 року N 1603), передбачено, що територіальні органи та територіальні підрозділи, що прийняли заяву-анкету про оформлення паспорта / проїзного документа, вживають заходів до з'ясування наявності чи відсутності в осіб, старших 14 років, підстав для тимчасової відмови у видачі паспорта / проїзного документа, перелічених у пункті 22 Правил.

З цією метою працівники відповідного територіального підрозділу у міських без районного поділу, районних та районних у містах відділах (управліннях) органів внутрішніх справ за обліком служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що включає також облік адресно-довідкового бюро (групи) цього підрозділу, протягом п'яти робочих днів здійснюють перевірку наявності чи відсутності: діючих неврегульованих аліментних, договірних чи інших невиконаних зобов'язань заявника (підпункт 2 пункту 22), ухиляння заявника від виконання зобов'язань, покладених на нього судовим рішенням (підпункт 5 пункту 22), подання на заявника цивільного позову до суду (підпункт 8 пункту 22).

Після закінчення перевірки прийняті матеріали надсилаються за підпорядкованістю територіальним органам та територіальним підрозділам вищого рівня, які уповноважені приймати рішення щодо оформлення чи відмови у видачі паспорта / проїзного документа (п. 11 Порядку від 21 грудня 2004 року N 1603).

Відповідно до п. 23 Правил рішення про відмову у видачі паспорта/проїзного документа приймається за наявності в територіальному органі або підрозділі інформації про існування підстав, зазначених у пункті 22 цих Правил.

В запереченнях відповідача на апеляційну скаргу зазначено, що територіальні органи та територіальні підрозділи ведуть облік інформації, яка до них надходить, про наявність підстав для тимчасових обмежень у видачі паспорта/проїзного документа, визначених у пункті 22 Правил. В ході проведення перевірки за вказаними вище обліками - контрольній картотеці УДМС України в Запорізькій області було встановлено, що 04.02.20011 року за вхідним №348 (в матеріалах справи міститься копія повідомлення від 31.01.2011р. за вхідним №537 від 08.02.2011 року) від ПАТ «ПроКредит Банк» до Управління служби надійшла інформація про неврегульовані кредитні зобов'язання громадянки ОСОБА_1 перед вказаним вище банком, відповідно до рішення Жовтневого районного суду м.Запоріжжя від 27.06.2008 (справа №1247/08).

Тобто, аналіз викладеного свідчить, що фактично єдиною підставою для відмови у видачі позивачу закордонного паспорту стало зазначене вище повідомлення, отримане в лютому 2011 року.

При цьому, відповідачем не надано доказів з'ясування під час проведення перевірки наявності зазначених зобов'язань, шляхом надсилання відповідного запиту до банку, про що було вказано у повідомленні, з'ясування щодо стану виконання вказаного зобов'язання, щодо наявності виконавчого провадження, які дії вчинялися банком для стягнення заборгованості, у разі її наявності та взагалі з'ясування актуальності вказаних зобов'язань, з огляду на значний проміжок часу між датою їх виникнення, датою отримання повідомлення банку та датою звернення до відповідача із заявою.

Так, у згаданому вище висновку щодо службової перевірки, зазначено лише про встановлення відносно ОСОБА_1 дії неврегульованих кредитних зобов'язань.

Водночас, судом апеляційної інстанції, в ході розгляду справи було з'ясовано, що 23.03.2009 року було винесено постанову про відкриття виконавчого провадження, ВП №12027641, за виконавчим листом №2-1247, виданого Жовтневим районним судом м. Запоріжжя 15.12.2008 року про стягнення боргу з ОСОБА_1

Так, з копій вказаного виконавчого провадження, які містяться в матеріалах справи, суд апеляційної інстанції вбачає, що 28.11.2011 року державним виконавцем винесено постанову про повернення виконавчого документа стягувачеві. Відповідно до зазначеної постанови, державним виконавцем було встановлено, що згідно відповіді ОП ЗМБТІ за боржником виявлено нерухоме майно. 16.02.2010 року стягувану було направлено вимогу рекомендованим листом, щодо надання згоди на авансування витрат виконавчого провадження та встановлено строк для надання письмової відповіді до 01.03.2010 року. 07.11.2011 року стягувачу було повторно направлено вимогу щодо надання згоди на авансування витрат виконавчого провадження але станом 25.11.2011 року ані згоди, ані відмови в авансуванні до Шевченківського ВДВС ЗМУЮ не надходило. Вказані обставини та вчинення державним виконавцем зазначених дій підтверджуються відповідними доказами, наявними в матеріалах справи, а також актом державного виконавця від 28.11.2011 року.

Таким чином, з огляду на викладене, банком не вчинялося дій щодо стягнення боргу з 28.11.2011 року, що свідчить про відсутність його зацікавленості у виконанні рішення, що в свою чергу призвело до закінчення примусового виконання стягнення боргу.

Також суд апеляційної інстанції зазначає, що суд першої інстанції правильно визначив як норми матеріального права, що регулюють спірні відносини ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі Конвенція) та ст. 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, проте надав неналежну оцінку обставинам справи з огляду на зазначені нормативні акти.

Суть Конвенційних норм розкривається через їх застосування Європейським судом з прав людини (далі ЄСПЛ).

Так, ч. 3 ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції встановлює, що обмеження цієї норми можуть бути лише передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Як зазначалося вище, застосовані до позивача обмеження передбачені ст. 6 Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України" і переслідують одну із законних цілей, зазначених в ч. 3 ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції.

В той же час, необхідно встановити необхідність застосування цих обмежень.

Оцінка «необхідності в демократичному суспільстві» вимагає визначити, чи було таке оскаржуване втручання «пропорційним законній переслідуваній цілі».

Так, в справі ЄСПЛ «Батіста проти Італії» (заява № 43978/09)від 2 грудня 2014 року, яке стосувалося відмови з боку національних судів видати заявнику паспорт і анулювання його посвідчення особи для закордонних подорожей у зв'язку з неналежним виконанням аліментних зобов'язань ЄСПЛ констатував, (п.41) "що стосується пропорційності обмеження, застосованого через несплачені борги, Суд нагадує, що даний захід може бути виправданим лише тією мірою, якою переслідує мету гарантувати сплату згаданих боргів (Napijalo, цитовано, §§ 78 - 82). Водночас, захід, що обмежує свободу пересування особи, який спочатку був виправданим, може стати непропорційним і порушуватиме права такої особи, якщо автоматично продовжуватиметься протягом тривалого часу (Luordo, цитовано, § 96, і Foldes et Foldesnee Hajlik, цитовано, § 35)". (п.1) у кожному випадку, державні органи зобов'язані стежити, щоб будь-яке втручання у право особи залишити свою країну, як від початку, так і протягом усього застосування, було виправданим і пропорційним відносно обставин. Вони не можуть продовжувати на тривалий строк заходи, що обмежують свободу пересування особи, без здійснення періодичної перевірки їх виправданості (Riener, цитовано, § 124, і Foldes і Foldesne Hajlik, цитовано, § 35).

Обставини справи свідчать, що заявниця мала боргові зобов'язання перед банком, що було підтверджено судовим рішенням 2008 року. Будучи спочатку зацікавленим у стягненні боргу банк звернувся з відповідною заявою до державної виконавчої служби, яка розпочала виконання судового рішення, але в наступному втратив таку цікавість. Ця обставина підтверджується наведеними вище фактами.

Одночасно, органи державної міграційної служби, як зазначалося вище не вивчали реальне становище позивача з приводу погашення боргових зобов'язань, а скориставшись наявною інформацією автоматично застосували наявні в Законі обмеження.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає, що застосовані до позивача обмеження не можуть гарантувати виконання покладених на нього судом зобов'язань, а отже застосування зазначених обмежень з боку міграційної служби не було пропорційним меті його застосування.

За таких обставин, враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в даному випадку наявність невиконаного судового рішення Жовтневого районного суду м. Запоріжжя від 27.06.2008 про стягнення боргу, не є підставою для відмови у видачі закордонного паспорту, у зв'язку з чим рішення управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області від 06.05.2014 року №2316/878, викладене у формі повідомлення про відмову ОСОБА_1 у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Щодо позовних вимог про вилучення внесеної до контрольної картотеки ВГІРФО ГУМВС України в Запорізькій області інформації стосовно ОСОБА_1 про обмеження у праві виїзду за кордон без вилучення паспортного документа, то вони не підлягають задоволенню, оскільки контрольна картотека була створена ВГІРФО ГУМВС України в Запорізькій області, проте на даний час такого органу, і відповідно картотеки, не існує.

Таким чином, враховуючи наведене, оскільки суд першої інстанції під час вирішення справи неповно з'ясував обставини справи, то апеляційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду скасуванню з ухваленням нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 198, 202, 205, 207 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2014 р. - скасувати.

Адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області від 06.05.2014 року №2316/878, викладене у формі повідомлення про відмову ОСОБА_1 у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Зобов'язати управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області вирішити питання щодо оформлення та видачі паспорту громадянина Україна для виїзду за кордон ОСОБА_1.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з моменту її виготовлення в повному обсязі.

В повному обсязі постанова виготовлена 20.07.2015 року.

Головуючий: С.А. Уханенко

Суддя: І.Ю. Богданенко

Суддя: Ю.М. Дадим