Справа № 3489/11/2170
Суддя: Бездрабко О.І.
Дата ухвалення: 2011-10-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
____________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"13" жовтня 2011 р. Справа № 2-а-3489/11/2170
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Бездрабка О.І.,

при секретарі - Рефлер Ю.В.,

за участю:

представника позивача - ОСОБА_1,

представників відповідача - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Каховської районної державної адміністрації Херсонської області до Контрольно-ревізійного управління в Херсонській області про визнання неправомірними дій та скасування результатів ревізії,

встановив:

Каховська районна державна адміністрація Херсонської області (далі - позивач) звернулася з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Херсонській області (далі - відповідач), в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просить визнати неправомірними дії відповідача при складанні акту № 08-18/14 від 22.04.2011 р. та неприйнятті обґрунтованих та правомірних заперечень від 29.04.2011 р. № 3-1.15/527; визнати незаконною довідку від 15.04.2011 р., складену за результатами ревізії; визнати незаконним акт, складений за результатами ревізії № 08-18/14 від 22.04.2011 р. в частині внесених до нього недостовірних та незаконних відомостей з довідки від 15.04.2011 р.; визнати незаконним п.1 вимоги про усунення порушень законодавства від 13.05.2011 р. № 21-08-16-14/2742.

Свої вимоги мотивує тим, що викладені в акті висновки щодо недоотримання орендної плати в загальній сумі 70668,44 грн. по 15 договорам оренди землі за період з 01.01.2008 р. по 01.03.2011 р. є безпідставними. За всіма договорами оренди, що зазначені в додатку до акту, окрім ПП ОСОБА_5 та ТОВ "Агро-Стар" , на підставі рішень постійної діючої комісії з питань, пов'язаних із земельними відносинами при Каховській районній державній адміністрації Херсонської області, за участю орендарів було отримано згоду щодо підвищення орендної плати по укладеним договорам оренди землі, видані відповідні розпорядження щодо внесення змін до договорів оренди. Чинним законодавством не покладено функції реєстрації на відповідні органи виконавчої влади, тому зобов'язання щодо реєстрації додаткових угод та відповідно оплата за реєстраційні дії здійснюється за рахунок орендарів земельних ділянок. У зв'язку з реорганізацією Центру ДЗК та Держкомзему України, його районних та обласних управлінь з грудня 2010 року не було законодавчо врегульовано порядок проходження обмінних файлів для земельних ділянок та порядку реєстрації в даному випадку додаткових угод. Також законодавчо не встановлено та не врегульовано граничність термінів щодо проведення реєстрації додаткових угод, а тому посилання в акті на те, що Каховською районною державною адміністрацією з 2008 року не проведено зміни до договорів в частині приведення розміру річної орендної плати до встановлених розмірів є невірним. Посилання в акті на періоди, що з 01.01.2008 р. по 01.03.2011 р. недоотримано орендної плати в загальній сумі 70668,44 грн. безпідставне, так як підвищення орендної плати за даними договорами оренди землі відбувалось в 2010-2011 роках, а тому розрахунок недоотриманих коштів обчислено протиправно.

У судовому засіданні представник позивача підтримала позовні вимоги, просила їх задовольнити, оскільки райдержадміністрацією вжито всіх заходів щодо підвищення розміру орендної плати із 12 орендарями укладено додаткові угоди, якими переглянуто розмір орендної плати за землю. Вказує на те, що райдержадміністрація не може нести відповідальність за те, що орендарі не зареєстрували додаткові угоди в Держкомземі.

Представники відповідача заперечували проти задоволення позову, під час ревізії встановлено, що Каховською районною державною адміністрацією Херсонської області своєчасно не укладено додаткові угоди з орендарями щодо підвищення розміру орендної плати за землю, не вжито заходів щодо контролю за своєчасною реєстрацією укладених додаткових угод стосовно внесення змін до діючих договорів оренди. У зв'язку з тим, що 15 орендарів не звернулися про перерахунок орендної плати при зміні ставок орендної плати за земельні ділянки, та позивачем з 2008 року не проведено зміни до умов договорів в частині приведення розміру річної орендної плати до встановлених розмірів згідно внесених змін до ст.21 Закону України "Про оренду землі", недоотримано орендної плати у сумі 70668,44 грн. Таким чином, підстави для задоволення позову відсутні.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши наявні у справі докази, суд приходить до наступного.

Судом встановлено, що відповідно до п.2.1.1 Плану роботи КРУ в Херсонській області на І квартал 2011 року на підставі направлення на проведення ревізії від 24.03.2011 р. № 245 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності в Каховській районній державній адміністрації за період з 01.07.2007 р. по 01.03.2011 р., за результатами якої складено довідку від 15.04.2011 р.

Відповідно до п.2.1.1 Плану роботи КРУ в Херсонській області на І квартал 2011 року на підставі направлення на проведення ревізії від 24.03.2011 р. № 243, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності в Каховській районній державній адміністрації за період з 01.07.2007 р. по завершений звітний період 2011 року, за наслідками якої складено акт ревізії від 22.04.2011 р. № 08-18/14.

В акті ревізії зазначено, що у зв'язку з тим, що 15 орендарів (з якими укладено договори оренди земельних ділянок несільськогосподарського призначення) не звернулись про перерахунок орендної плати при зміні ставок орендної плати за земельні ділянки, та Каховською РДА з 2008 року не проведено зміни умов договорів в частині приведення розміру річної орендної плати до встановлених розмірів відповідно внесених змін до ст.21 Закону України "Про оренду землі", а саме, не менше трикратного розміру земельного податку для земель несільськогосподарського призначення, внаслідок чого бюджетами всіх рівнів за період з 01.01.2008 р. по 01.03.2011 р. недоотримано орендної плати в загальній сумі 70668,44 грн.

У зв'язку з виявленими порушеннями та на підставі акту ревізії від 22.04.2011 р. № 08-18/14 позивачу направлено вимогу "Про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією в Каховській районній державній адміністрації" від 13.05.2011 р. № 21-08-16-14/2742, пунктом 1 якої передбачено вжити заходи щодо надходження до бюджетів всіх рівнів орендної плати за землю на загальну суму 78,1 тис. грн. шляхом проведення претензійно-позовної роботи з орендарями для отримання несплачених коштів.

Суд вважає такі дії та рішення відповідача правомірними з наступних підстав.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.3 ст.19 Господарського кодексу України однією з сфер державного фінансового контролю за господарською діяльністю суб'єктів господарювання є збереження та витрачання коштів і матеріальних цінностей суб'єктами господарських відносин - за станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності.

Частиною 4 зазначеної статті визначено, що органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами.

Статтею 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в України" визначено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи.

Пунктом 3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550, передбачено, що планова виїзна ревізія - ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані контрольно-ревізійної роботи контролюючого органу і проводиться за місцезнаходженням такої підконтрольної установи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться ревізія, не частіше ніж один раз на календарний рік.

Згідно п.16 вказаного Порядку ревізія проводиться шляхом:

документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною та фінансовою звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об'єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи контролюючого органу керівник об'єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об'єкта контролю посадовим особам контролюючого органу забезпечується керівником об'єкта чи його заступником;

фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів. Посадові особи контролюючого органу мають право вимагати від керівників об'єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб контролюючого органу та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавців робіт.

Документальна і фактична перевірки проводяться щодо дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів.

Пунктом 35 Порядку визначено, що результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому титульному аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку контролюючого органу, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища) та номер примірника.

Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

За результатами проведення ревізії з окремих питань програми посадовими особами контролюючого органу та залученими спеціалістами, що проводили ревізію в складі групи, можуть за рішенням керівника групи складатися довідки, які підписуються відповідною посадовою особою контролюючого органу чи спеціалістом та працівниками об'єкта контролю, що є відповідальні з цих питань. Довідки складаються в одному примірнику, видаються керівнику групи для прийняття рішення щодо включення до акта ревізії викладених в них фактів та долучаються до матеріалів ревізії. На вимогу об'єкта контролю йому можуть бути видані копії довідок.

Згідно п.36 Порядку акт ревізії підписується посадовою особою контролюючого органу та керівником і головним бухгалтером об'єкта контролю або особою, уповноваженою на ведення бухгалтерського обліку (далі - головний бухгалтер), а також за необхідності іншими працівниками об'єкта.

Відповідно до п.42 Порядку у разі підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) керівник об'єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення контролюючого органу акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження). Якщо протягом цього строку заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то контролюючий орган має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії. Рішення про розгляд заперечень (зауважень), що надійшли з порушенням встановленого строку, приймає керівник контролюючого органу.

Контролюючий орган аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником контролюючого органу або його заступником (п.43 Порядку).

Як вбачається з матеріалів справи ревізію у Каховській районній державній адміністрації Херсонської області проведено відповідно до п.2.1.1 Плану роботи КРУ в Херсонській області на І квартал 2011 року, на підставі направлення на проведення ревізії від 24.03.2011 р. № 243, виданого начальником КРУ в Херсонській області.

Результати ревізії оформлено актом від 22.04.2011 р. № 08-18/14. Акт ревізії підписаний контролером-ревізором та головним спеціалістом відділу фінансово-господарського забезпечення Каховської районної державної адміністрації, який отримав другий примірник акту.

Заперечення Каховської районної державної адміністрації Херсонської області від 29.04.2011 р. на акт ревізії розглянуто Контрольно-ревізійним управлінням в Херсонській області та складено висновок від 13.05.2011 р.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає дії відповідача по складанню акту ревізії правомірними.

Роблячи висновок щодо недоотримання орендної плати по 15 договорам оренди в сумі 70668,44 грн. за період з 01.01.2008 р. по 01.03.2010 р. контролер-ревізор виходив з того, що райдержадміністрацією не проведено зміни умов договорів в частині розміру річної орендної плати до встановлених розмірів в частині приведення розміру річної плати до встановлених розмірів відповідно до внесених змін до ст.21 Закону України "Про оренду землі", а саме не менше трикратного розміру земельного податку.

Суд зазначає, що відповідно до ст.651 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом; а також у разі істотної зміни обставин, якими сторони керувалися при укладенні договору (ст.652 ЦК України).

Згідно ст.632 ЦК України ціна в договорі встановлюється за домовленістю сторін. У випадках, встановлених законом, застосовуються ціни (тарифи, ставки тощо), які встановлюються або регулюються уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 3 червня 2008 року № 309-VI внесено зміни до частин четвертої та п'ятої статті 21 Закону України "Про оренду землі", відповідно до яких річна орендна плата за земельні ділянки, які перебувають у державній або комунальній власності, надходить до відповідних бюджетів, розподіляється і використовується відповідно до закону і не може бути меншою:

для земель сільськогосподарського призначення - розміру земельного податку, що встановлюється Законом України "Про плату за землю";

для інших категорій земель - трикратного розміру земельного податку, що встановлюється Законом України "Про плату за землю".

Статтею 30 Закону України "Про оренду землі" передбачено, що зміна умов договору оренди землі здійснюється за взаємною згодою сторін. У разі недосягнення згоди щодо зміни умов договору оренди землі спір вирішується в судовому порядку.

Отже, нормами чинного законодавства передбачено можливість зміни умов договору за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у випадках встановлених договором або законом. Оскільки сторонами в договорах оренди передбачена можливість внесення змін до договору, а орендна плата за земельні ділянки державної та комунальної власності є регульованою ціною, тому законодавча зміна граничного розміру цієї плати є підставою для перегляду розміру орендної плати, встановленої умовами договору.

З системного аналізу вказаних правових норм слідує, що у випадку зміни у діючому законодавстві щодо розміру річної орендної плати за користування земельними ділянками державної та комунальної власності, орендодавець, в даному випадку Каховська районна державна адміністрація Херсонської області, зобов'язаний був ініціювати внесення змін до укладених договорів оренди щодо розміру орендної плати, починаючи з 04.06.2008 р., та стягувати орендну плату у розмірах, встановлених Законом.

Як вбачається з акту ревізії від 22.04.2011 р. № 08-18/14, у зв'язку з тим, що позивачем з 2008 року не проведено зміни умов договорів в частині приведення розміру річної орендної плати до встановлених розмірів - трикратного розміру земельного податку по 15 договорам оренди, недоотримано орендної плати в сумі 70668,44 грн.

Відповідно до п.46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Таким чином із системного аналізу вказаних норм слідує, що п.1 вимоги Контрольно-ревізійного управління у Херсонській області від 13.05.2011 р. № 21-08-16-14/2742 відповідає вимогам чинного законодавства України, винесена відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги Каховської районної державної адміністрації Херсонської області в цій частині є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Що стосується позовних вимог в частині визнання незаконною довідки від 15.04.2011 р. та акту ревізії від 22.04.2011 р. № 08-18/14, то провадження в цій частині підлягає закриттю з наступних підстав.

Частиною 2 статті 4 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Згідно п.1 ч.1 ст.3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до п.1 ч.2 ст.17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних та юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовані ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні. Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта, якому вони адресовані.

Зважаючи на зазначене, не може бути предметом оскарження в судовому порядку такий акт органу державної влади, який не породжує ніяких правових наслідків, тобто - не створює прав та обов'язків для громадян та юридичних осіб.

Відповідно до п.3 Порядку акт ревізії - документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати.

З огляду на викладене, довідка та акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні п.1 ч.1 ст.17 КАС України, оскільки вони не породжують прав і обов'язків, а лише фіксують сам факт проведення ревізії. Рішенням в даному випадку є вимога від 13.05.2011 р. № 21-08-16-14/2742, яка оскаржується позивачем.

Керуючись ст.ст.8, 9, 12, 19, 71, 157-163, 167 КАС України, суд -

постановив:

Відмовити в задоволенні позовних вимог Каховської районної державної адміністрації Херсонської області до Контрольно-ревізійного управління в Херсонській області про визнання неправомірними дій та визнання незаконним п.1 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Херсонської області від 13.05.2011 р. № 21-08-16-14/2742.

В частині позовних вимог щодо визнання незаконними довідки від 15.04.2011 р. та акту ревізії від 22.04.2011 р. № 08-18/14 провадження закрити.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст.160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст постанови виготовлений та підписаний 13 жовтня 2011 р.

Суддя Бездрабко О.І.

кат. 9.3