Справа № 9101/41620/2011
Суддя: Мельник В.В.
Дата ухвалення: 2011-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"17" листопада 2011 р. справа № 2а-0870/717/11

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Мельника В.В.

суддів: Проценко О.А. Туркіної Л.П.

за участі секретаря: Шкуропадської В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області
на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 03.03.2011р. у справі № 2а-0870/717/11
за позовом Комунальної установи «Мелітопольська міська дитяча лікарня»Мелітопольської міської ради Запорізької області
до про Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області визнання дій протиправними та часткове скасування вимоги

ВСТАНОВИВ:

Комунальна установа «Мелітопольська міська дитяча лікарня»Мелітопольської міської ради Запорізької області (далі по тексту - позивач) звернулась до суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області (далі по тексту - відповідач), у якому просила: - визнати дії Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополі та Мелітопольському районі щодо встановлення факту проведення відшкодування витрат на відрядження у сумі 33 075,22грн. та встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів на суму 45 332,23грн. протиправними; - визнати протиправною та скасувати вимогу Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітопольському районі від 26.01.2011 №003-14/0104 в частині 7 вимоги, а саме щодо проведення донарахування та виплати працівникам витрат на відрядження у розмірі 33 075,22грн., які не були виплачені під час перебування у відрядженні, та в частині 8 вимоги, а саме щодо застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань на суму 45 332,23грн.(т. I а.с. 3-10).

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2011 року було відкрито провадження у адміністративній справі №2а-0870/717/11 (т. I а.с.1).

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 03.03.2011р. у справі № 2а-0870/717/11 адміністративний позов задоволено. Визнано дії Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітопольському районі щодо встановлення факту проведення відшкодування витрат на відрядження у сумі 33 075,22грн. та встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів на суму 45 332,23грн. протиправними.

Визнано протиправною та скасовано вимогу Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополі та Мелітопольському районі від 26.01.2011 №003-14/0104 в частині 7 вимоги, а саме щодо проведення донарахування та виплати працівникам витрат на відрядження у розмірі 33 075,22грн., які не були виплачені під час перебування у відрядженні, та в частині 8 вимоги, а саме щодо застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань на суму 45 332,23грн..(т. II а.с.207-209) (суддя Калашник Ю.В.).

Постанова суду обґрунтована тим, що позивач неодноразово звертався до начальника відділу охорони здоров'я Мелітопольської міської ради Запорізької області, як до головного розпорядника коштів, до начальника фінансового управління Мелітопольської міської ради з обґрунтуванням щодо необхідності забезпечення Лікарні бюджетними коштами на вказані цілі, до Мелітопольського міжрайонного прокурора, проте кошти на службові відрядження за загальним та спеціальним фондами Лікарні виділені не були, що стало причиною встановлених ревізією порушень у бухгалтерському обліку. При складанні проектів кошторисів по загальному та спеціальному фондам згідно з п.11 Постанови Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002 року «Про затвердження порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», позивач керувався вказівками міського фінансового управління, Відділу охорони здоров'я міської ради щодо граничних обсягів видатків за загальним та спеціальним фондом.

Відповідач, не погодившись із винесеною постановою суду подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на необґрунтованість рішення суду першої інстанції, невідповідність фактичних обставин справи висновкам суду, а також порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалите нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. (т. II а.с.218-231).

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає, що позивачем, як учасником бюджетного процесу, допущено дії щодо недотримання встановленого Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету, що у відповідності до ст.116 Бюджетного кодексу України є порушенням бюджетного законодавства. Крім того, кошти, отримані Лікарнею як орендна плата, у періоді з 01.06.2008 по 01.12.2010 роки використані всупереч цільовому призначенню, визначеному рішенням сесії Мелітопольської міської ради від 25.02.2005 року № 8, на загальну суму 45332,23грн.

15.11.2011р. на адресу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду за вх..№216996 від позивача по справі надійшла письмова заява з проханням розглянути дану справу без представника Комунальної установи «Мелітопольська міська дитяча лікарня».

За таких обставин, з урахуванням думок представників відповідача, кожного окремо, колегія суддів ухвалила розглянути справу за відсутністю представника позивача.

Представники відповідача, кожен окремо, посилаючись на доводи, викладені в апеляційній скарзі, та на свої пояснення, надані в судовому засіданні, повністю підтримали вимоги апеляційної скарги та просили суд скасувати постанову суду першої інстанції та винести нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.

Заслухавши в судовому засіданні представників сторін, кожного окремо, перевіривши доводи апеляційної скарги та матеріали справи в їх сукупності, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, матеріалами справи підтверджено, що Комунальна установа «Мелітопольська міська дитяча лікарня»Мелітопольської міської ради Запорізької області є лікувальним закладом. Післядипломна освіта лікарів є обов'язковою та передбачена ст. ст. 75, 77 Основ законодавства України про охорону здоров'я від 19.11.1992 року, Наказами Міністерства охорони здоров'я України № 166 від 22.07.1993 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції 27.08.1993 року за № 113 «Про подальше удосконалення системи післядипломної освіти лікарів»зареєстрованого в Міністерстві юстиції 03.12.1996 року за № 696/1721 «Про затвердження положення про спеціалізацію (інтернатуру) випускників вищих медичних і фармацевтичних закладів освіти 111-IV рівнів акредитації». Гарантії для працівників, що направляються для підвищення кваліфікації, передбачені статтями 121, 122 Кодексу законів про працю України, Постановою Кабінету Міністрів України № 695 від 28.06.1997 року «Про гарантії і компенсації для працівників, які направляються для підвищення кваліфікації, підготовки, перепідготовки, навчання інших професій з відривом від виробництва», а також Законом України «Про оплату праці».

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до п.1.3.2.2 Плану контрольно-ревізійної роботи Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітопольському районі на четвертий квартал 2010року, на підставі направлення на проведення ревізії від 14.12.2010р. №362, виданого начальником контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітопольському районі, була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Комунальної установи «Мелітопольська міська дитяча лікарня»Мелітопольської міської ради Запорізької області за період з 01.06.2008р. по 01.12.2010р.

За результатами проведеної ревізії було складено акт ревізії за №130/0001 від 05.01.2011р. (надалі Акт)

26.01.2011р. на підставі вищезазначеного Акту відповідачем по даній адміністративній справі було надано вимогу за №003-14/0104 щодо усунення виявлених ревізією КУ «Мелітополька міська дитяча лікарня»порушень законодавства з питань використання бюджетних коштів (надалі Вимога).

Як вбачається з матеріалів справи, ревізією встановлено факт не проведення відшкодування витрат на відрядження працівникам Лікарні в сумі 33 075.22 грн. (частина 7 вимоги), який полягай у тому, що у періоді з 01.09.2008 по 05.10.2010 р. не проведено відшкодування витрат на відрядження працівникам Лікарні при наявності підтверджуючих документів, внаслідок чого 31-м працівником Лікарні недоотримано доходів на загальну суму 33075,22 грн.

Судом встановлено, матеріалами справи підтверджено, що в порушення вимог ст.121 КЗпП України, п.1.5 Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 №59, ст.З, п.п.1,3,5,8 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні»від 16.07.1999 №996-XIV, у періоді з 01.09.2008 по 05.10.2010 не проводилось нарахування та оплата витрат на відрядження працівникам Лікарні при наявності підтверджуючих документів, а саме: авансових звітів, посвідчень про відрядження з відмітками про вибуття та прибуття, транспортних квитків, квитанцій про оплату проживання. Внаслідок невідшкодування витрат по відрядженнях, 31-м працівником Лікарні недоотримані доходи на загальну суму 33075,22 грн., в т.ч. за період з 01.09.2008 по 01.01.2009 на суму 3952,15 грн., за 2009 рік на суму 15214,02 грн. та за період з 01.01.2010 по 05.10.2010 на суму 13909,05 грн.

Так, п. 6 ст. 78 Бюджетного кодексу України, абз.2 п.5 Порядку №228, абз.2 ст.62 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», абз.2 ст.61 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», п.4 ст.9 Постанови Кабінету міністрів України «Про заходи щодо організації бюджетного процесу у 2010 році»від 29.12.2009 №1414 та абз.2 ст.60 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік»передбачено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.

Незважаючи на вищезазначене, головним лікарем КУ «Мелітопольська міська дитяча лікарня», при відсутності бюджетних асигнувань по КЕКВ 1140 «Видатки на відрядження», було видано накази про відрядження працівників Лікарні.

На підставі зазначеного, колегія суддів вважає, що позовні вимоги стосовно визнання протиправною та скасування вимоги Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітпольському районі від 26.01.201р. №003-14/0104 в частині 7 вимоги, а саме щодо проведення донарахування та виплати працівникам витрат на відрядження у розмірі 33 075,22грн., які не були виплачені під час перебування у відрядженні не підлягають задоволенню.

Однак колегія суддів не може погодитись з висновком відповідача по справі стосовно того, що вказане порушення сталося внаслідок недотримання головним лікарем Лікарні вимог діючого бюджетного законодавства в частині взяття бюджетних зобов»язань в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, оскільки рішенням Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області 31.01.2011 у справі №3-584, яке набуло чинності, закрито провадження по адміністративній справі у відношенні ОСОБА_1, за відсутності складу адміністративного правопорушення. Зі змісту указаного рішення вбачається що 24.01.2011 до Мелітопольського міськрайонного суду від Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополі та Мелітопольському районі надійшов адміністративний матеріал відносно головного лікаря КУ «Мелітопольська міська дитяча лікарня»Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_2, в якому зазначено, що при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності Комунальної установи «Мелітопольська міська дитяча лікарня»Мелітопольської міської ради Запорізької області за період з 01.06.2008 року по 01.12.2010 ріку виявлено порушення бюджетного законодавства, а саме: кошти, отримані Комунальною установою «Мелітопольська міська дитяча лікарня»Мелітопольської міської ради Запорізької області, як орендна плата від Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ, використані всупереч цільовому призначенню, визначеному рішенням 44 сесії Мелітопольської міської ради IV скликання, на загальну суму 45332,23 гри. у періоді з 01.06.2008 року по 01.12.2010 рік. У періоді з 01.09.2008 року по 05.10.2010 рік видано накази щодо відправлення працівників у відрядження за відсутності бюджетних асигнувань, чим взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань на загальну суму 33075,22 грн., що є порушенням п.2 ст. 19 Закону України «Про оренду державного; та комунального майна»від 10.04.1992 № 2269-ХИ, п.7 ст.13, п.4 ст.23, п.6 ст. 78 і Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 № 2542-ІП, п.5, п.19 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ», і затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, п. 2.1 Рішення 44 сесії Мелітопольської міської ради IV скликання від 25.02.2005 № 8, абз.2 ст.62 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», абз.2 ст.61 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», п.4 ст.9 Постанови Кабінету міністрів України «Про заходи щодо організації бюджетного процесу у 2010 році»від 29.12.2009 №1414, абз.2 ст.60 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік».

Судом першої інстанції встановлено, що керівник позивача неодноразово звертався до начальника відділу охорони здоров'я Мелітопольської міської ради Запорізької області, як до головного розпорядника коштів, та до начальника фінансового управління Мелітопольської міської ради з обґрунтуванням щодо необхідності забезпечення Лікарні бюджетними коштами на відшкодування витрат, пов»язаних з виплатами на відрядження працівникам лікарні які потребували обов»язкового проходження навчання з підвищення професійної кваліфікації. Однак кошти на службові відрядження за загальним та спеціальним фондами лікарні виділені не були.

З наданих суду ксерокопій Акту перевірки, та Вимоги, а саме - ч.8 зазначеної вимоги, висновки відповідача щодо нецільового використання бюджетних коштів ґрунтуються на Рішенні 44 сесії Мелітопольської міської ради IV скликання від 25.02.2005 року №8.

Судом встановлено, матеріалами справи підтверджено, що в своїй фінансово-господарській діяльності позивач по даній адміністративній справі, як розпорядник бюджетних коштів нижчою рівня, керувався рішеннями Мелітопольської міської ради про місцевий бюджет в межах відповідного бюджетного періоду: кошторисами, помісячними бюджетними розподілами, довідками про зміни річного розпису кошторису на поточний бюджетний період, які затверджувались Відділом охорони здоров'я Мелітопольської міської ради, погоджуватись міським фінансовим управлінням - по мірі надходження коштів на спеціальний рахунок Лікарні в Мелітопольському управлінні Державного Казначейства ГУДКУ у Запорізькій області.

При складанні проектів кошторисів по загальному та спеціальному фондам згідно з п.11 Постанови Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002 року «Про затвердження порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», позивач керувався вказівками міського фінансового управління, Відділу охорони здоров'я міської ради щодо граничних обсягів видатків за загальним та спеціальним фондом. Зазначений факт в ході апеляційного розгляду було підтверджено представниками відповідача, кожним окремо.

Відповідно до ст. 1 Бюджетного Кодексу України - Бюджетним Кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Пунктом 4 ст. 23 Бюджетного Кодексу України передбачено, що витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до спеціального фонду згідно з законодавством, якщо законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше. Положеннями статті 119 Бюджетного Кодексу України визначено, що нецільовим використанням бюджетних коштів є витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним кошторисом.

Відповідно до ст. 123 Бюджетного Кодексу України органи Державного казначейства України несуть відповідальність за здійснення витрат з перевищенням показників, затверджених розписом бюджету, а також за порушення в процесі контролю за бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету та здійсненні платежів за бюджетними зобов'язаннями розпорядників бюджетних коштів відповідно до бюджетних асигнувань.

При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, вимогам Бюджетного Кодексу та Закону України Про державний бюджет на відповідний бюджетний період.

З огляду на вищевикладене, приймаючи до уваги те, що представниками відповідача в судовому засіданні було визнано факт того, що КУ «Мелітопольська міська дитяча лікарня»Мелітопольської міської ради Запорізької області за перевіряємий період здійснювало витрати бюджетних коштів виключно в межах, затверджених головним розпорядником бюджетних коштів, колегія суддів вважає, що Вимога Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітопольському районі від 26.01.2011р.№003-14/0104 в частині 8 вимоги, а саме щодо застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань на суму 45 332,23грн. є протиправною і підлягає скасуванню.

Колегія суддів не може погодитись з позицією апелянта стосовно того, що вимоги щодо застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань до лікарні не висувались а лише було запропоновано прийняти до відома факт застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань на суму 45 332,23грн., оскільки фактично саме на підставі п.8 Вимоги, згідно довідки Фінансового управління Мелітопольської міської ради Запорізької області №607 від 01.06.2011р. про зміни до річного розпису бюджету (кошторису) та помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету, з КУ «Мелітопільська міська дитяча лікарня»було знято бюджетне асигнування на суму - 45 333грн..

Стосовно позовних вимог про визнання дій Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополі та Мелітопольському районі щодо встановлення факту проведення відшкодування витрат на відрядження у сумі 33 075,22грн. та встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів на суму 45 332,23грн. протиправними, колегія суддів, з урахуванням вимог ст.ст.79,157 КАС України, керуючись ст.203 вважає за необхідне в цій частині провадження закрити.

Статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України визначено поняття:

- субєкт владних повноважень орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший субєкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (ч.1 п.7).

Згідно п.1 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України, компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних та юридичних осіб із субєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень ( нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Приймаючи рішення по суті вимог апеляційної скарги, колегія суддів зважує на те, що акт ревізії субєкта владних повноважень, не є нормативно-правовим актом, або актом індивідуальної дії, і може розглядатися лише як форма фіксації певних фактів (подій, обставин). Отже може бути віднесеним в ході судового розгляду до засобів доказування (письмових доказів відповідно до ч.1 ст.79 КАС України). На підставі викладеного, оцінка Акту ревізії може здійснюватися судом виключно, як оцінка доказу відповідно до норм гл. VI КАС України, що виключає можливість віднесення висновку до рішень, (актів індивідуальної дії) які підлягають оскарженню в судах, зокрема адміністративних судах відповідно до ч.1 ст.17 КАС України.

Тобто, акти перевірки не є рішенням субєкта владних повноважень, та не спричиняють виникнення будь-яких прав та обовязків осіб чи субєктів владних повноважень, а отже, не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору.

Приймаючи рішення, колегія суддів зважує на ту обставину, що суди розглядають виключно спори, які виникають між учасниками певних відносин. Відсутність правовідносин виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Таким чином, оскаржений висновок відповідача не має обовязкового характеру для інших осіб, не породжує в даному конкретному випадку правовідносин між позивачем та відповідачем в публічній сфері.

Відтак суд не повинен розглядати справу в тому разі, якщо предявлені позивачем вимоги не випливають із певних правовідносин, а отже, не підпадають під судову юрисдикцію.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи не повно та одностороннє дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, однак застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини. Зроблені судом першої інстанції висновки не в повній мірі відповідають фактичним обставинам справи та не підтверджуються належними письмовими доказами і тому постанову суду першої інстанції у даній адміністративній справі від 03 березня 2011р. необхідно скасувати, апеляційну скаргу відповідача задовольнити частково, позовні вимоги задовольнити частково, провадження по справі в частині вимог щодо визнання дій Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополі та Мелітопольському районі щодо встановлення факту проведення відшкодування витрат на відрядження у сумі 33 075,22грн. та встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів на суму 45 332,23грн. протиправними закрити.

На підставі вищевикладеного, керуючись ст.ст.160,195,196,198,202,205,207 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 03 березня 2011р. у справі №2а-0870/717/11 скасувати.

Позовні вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітопольському районі від 26.01.2011 №003-14/0104 в частині 8 вимоги, а саме щодо застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань на суму 45 332,23грн.

В частині позовних вимог стосовно визнання протиправною та скасування вимоги Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітопольському районі від 26.01.2011 №003-14/0104 в частині 7, а саме щодо проведення донарахування та виплати працівникам витрат на відрядження у розмірі 33 075,22грн., які не були виплачені під час перебування у відрядженні відмовити.

Провадження по справі в частині вимог щодо визнання протиправними дій Контрольно-ревізійного відділу в м.Мелітополь та Мелітопольському районі щодо встановлення факту проведення відшкодування витрат на відрядження у сумі 33 075,22грн. та встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів на суму 45 332,23грн. протиправними - закрити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, а в разі складання рішення в повному обсязі відповідно до ст.160 зазначеного кодексу з дня складання рішення в повному обсязі.

Повний текст складено 23 листопада 2011р.

Головуючий: В.В. Мельник

Суддя: О.А. Проценко

Суддя: Л.П. Туркіна