Справа № 2а-1870/5399/11
Суддя: Є.Д. Кравченко
Дата ухвалення: 2011-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 листопада 2011 р. Справа № 2a-1870/5399/11

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Кравченка Є.Д., суддів: Бадюкова Ю.В., Шаповала М.М.,

за участю секретаря судового засідання - Єреп Ю.В.,

представників позивача: ОСОБА_1, ОСОБА_2,

представників відповідача: ОСОБА_3, ОСОБА_4,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 2а-1870/5399/11 за позовом Фінансового управління Сумської міської ради до Контрольно-ревізійного управління в Вінницькій області, третя особа - Управління охорони здоров'я Сумської міської ради про скасування пункту вимоги,-

В С Т А Н О В И В:

Фінансове управління Сумської міської ради (далі позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області (далі відповідач), третя особа Управління охорони здоровя Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування пункту 5 вимоги від 22.06.2011 № 02-08-20-14/4802 про вжиття вичерпних заходів щодо забезпечення зменшення бюджетних призначень на 2011 рік головному розпоряднику коштів міського бюджету управлінню охорони здоровя за КФК 080101 «Лікарні» на суму 20 636,4 грн.

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих бюджетних запитів, а місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів здійснюють аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів.

Позивач зазначає, що питання про організацію функціонування спеціалізованих обласних відділень в лікувальних закладах міста до компетенції фінансового управління не відноситься та в зв'язку з тим, що в бюджетних запитах не визначено обсяг витрат на обслуговування в лікувальних закладах міста інших громадян територіальних громад, тому при підготовці проекту міського бюджету на 2011 рік витрати по управлінню охорони здоров'я Сумської міської ради включено на умовах забезпечення фінансування витрат галузі.

Крім того, на думку позивача, питання попереднього розгляду, прийняття та контролю щодо виконання міського бюджету належить до компетенції міської ради.

В судовому засіданні представники позивача просили позовні вимоги задовольнити.

Представник відповідача подав до суду письмові заперечення (а.с. 124 - 127) проти позову, в яких зазначив, що проведеною відповідно до п. 3.2 Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ України на II квартал 2011 року, ревізією бюджету м. Суми в фінансовому управлінні Сумської міської ради за період з 1 січня 2009 року по 1 квітня 2011 року виявлено ряд недоліків та порушень, що відображені в акті ревізії від 26 травня 2011 року №08-07/10.

Зокрема, під час проведення ревізії встановлено, що в порушення п.5 ст.75, п.2 ст. 85 Бюджетного кодексу України з недотриманням п.п. 1.6, 2.5, 2.16 Положення про фінансове управління Сумської міської ради, затвердженого рішенням 23 сесії Сумської міської ради 24 скликання від 20 лютого 2002 року, на підставі бюджетних запитів управління охорони здоров'я фінансовим управлінням до проекту міського бюджету на 2011 рік, включено видатки по КФК 080101 «Лікарні» на забезпечення діяльності обласних відділень, які перебувають у структурі комунальних установ «Сумська міська клінічна лікарня №1», «Сумська міська клінічна лікарня №5», «Сумська міська дитяча клінічна лікарня ОСОБА_5» та обслуговують населення області, внаслідок чого завищено потребу у бюджетних призначеннях на 2011 рік, яка не профінансована на 20636,4 тис. гривень.

Планування видатків з бюджету міста Суми по КФКВ 080101 «Лікарні» на забезпечення діяльності обласних відділень, які перебувають у структурі комунальних установ «Сумська міська клінічна лікарня №1», «Сумська міська клінічна лікарня №5», «Сумська міська дитяча клінічна лікарня ОСОБА_5», в тому числі на лікування жителів міста Суми, відповідно до норм ст.85 та ст. 90 Бюджетного кодексу України заборонено.

Відповідно до ст.46. Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. N 550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Враховуючи, що на момент закінчення ревізії зазначені порушення не були усунуті в повному обсязі КРУ у Вінницькій області листом від 22 червня 2011 року №02-08-20-14/4802 звернулось з вимогою щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

У судовому засіданні представники відповідача проти задоволення адміністративного позову заперечували.

Третя особа явку своїх представників у судове засідання не забезпечила, була належним чином повідомлена про дату, час та місце судового розгляду справи.

Заслухавши представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню з таких підстав.

В судовому засіданні встановлено, що відповідно до п. 3.2 Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ України на ІІ квартал 2011 р., на підставі направлень на проведення ревізії від 01.04.2011 р. №№ 660, 661, 663 та від 12.05.2011 р. № 890, начальником відділу інспектування органів державної влади КРУ у Вінницькій області ОСОБА_6, головними та провідним контролерами-ревізорами ОСОБА_4, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 проведено ревізію бюджету м. Суми в Фінансовому управлінні Сумської міської ради за період з 01 січня 2009 р. по 01 квітня 2011 року.

За результатами вказаної ревізії ГоловКРУ України 26 травня 2011 року складено акт № 08-07/10 (а.с. 6-44), згідно якого встановлено порушення Фінансовим управлінням Сумської міської ради п.5 ст.75, п.2 ст. 85 Бюджетного кодексу України з недотриманням п.п. 1.6, 2.5, 2.16 Положення про фінансове управління Сумської міської ради, затвердженого рішенням 23 сесії Сумської міської ради 24 скликання від 20 лютого 2002 року, на підставі бюджетних запитів управління охорони здоров'я фінансовим управлінням до проекту міського бюджету на 2011 рік, включено видатки по КФК 080101 «Лікарні» на забезпечення діяльності обласних відділень, які перебувають у структурі комунальних установ «Сумська міська клінічна лікарня №1», «Сумська міська клінічна лікарня №5», «Сумська міська дитяча клінічна лікарня ОСОБА_5» та обслуговують населення області, внаслідок чого завищено потребу у бюджетних призначеннях на 2011 рік, яка не профінансована на 20636,4 тис. гривень.

На підставі висновків акту ревізії № 08-07/10 від 26.05.2011 р., з метою повного усунення виявлених порушень та попередження їх виникнення в подальшому, КРУ у Вінницькій області 22.06.2011 року направило Фінансовому управлінню Сумської міської ради лист-вимогу № 02-08-20-14/4802 (а.с. 45-46), згідно пункту 5 якого було зобовязано позивача забезпечити зменшення бюджетних призначень головному розпоряднику коштів міського бюджету - управлінню охорони здоров'я за КФК 080101 «Лікарні» в сумі 20636,4 тис. гривень. Інформацію про вжиті заходи, запропоновано надіслати відповідачу в строк до 14.07.2011.

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд не може погодитись з висновками акту ревізії та доводами КРУ у Вінницькій області, з огляду на наступне.

Відповідно до п. 36 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України місцевий фінансовий орган це установа, яка відповідно до законодавства України здійснює функції з складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету.

Згідно із п. 3 ч. 5 ст. 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань.

Відповідно до ч. 3 ст. 75 Бюджетного кодексу України, згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною Міністерством фінансів України, відповідно до статті 34 цього Кодексу та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

Згідно ч. 4 ст. 75 Бюджетного кодексу України, головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у терміни та порядку, встановлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих місцевим фінансовим органам бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, зпдно з вимогами місцевих фінансових органів.

Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів здійснюють аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад (ч. 5 ст. 75 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до ч. 2 ст. 85 Бюджетного кодексу України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом) зобов'язані забезпечити здійснення видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу, з відповідних місцевих бюджетів з додержанням розподілу цих видатків між бюджетами, визначеного статтями 88 - 91 цього Кодексу та законом про Державний бюджет України. Забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на функціонування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату.

За таких обставин суд дійшов висновку, що головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих бюджетних запитів, а місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів здійснюють аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів.

Пунктом 28 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 передбачено, що типова форма штатного розпису установи затверджується Мінфіном. У разі потреби міністерства та інші центральні органи виконавчої влади за погодженням з Мінфіном можуть установлювати форму штатного розпису для відповідної галузі. Штатний розпис установ затверджується у порядку, визначеному відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

У тижневий термін після затвердження штатних розписів головні розпорядники подають Мінфіну, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам зведені показники за мережею, штатними розписами і контингентами установ та одержувачів за формами, встановленими Мінфіном (п. 39 Порядку 228).

Форми кошторису, штатного розпису, типового штатного розпису, плану асигнувань (за винятком надання кредитів з бюджету) загального фонду бюджету, плану використання бюджетних коштів, зведеного кошторису, зведеного плану асигнувань (за винятком надання кредитів з бюджету) загального фонду бюджету, зведення показників спеціального фонду кошторису, а також лімітної довідки про бюджетні асигнування, що додаються, затверджені наказом Міністерством фінансів України від 28.01.2002 № 57.

Наведене свідчить про те, що всіх етапах бюджетного процесу місцеві фінансові органи при здійсненні своїх повноважень користуються зведеними даними, які подаються головними розпорядниками коштів.

Згідно з розділом І Положення про фінансове управління Сумської міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради XXIII скликання XXIV сесії від 20.02.2002 (а.с. 90-91), Фінансове управління є виконавчим органом міської ради, підзвітним і підконтрольним міській раді, підпорядкованим її виконавчому комітету, міському голові, заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради. Фінансове управління є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в банках та печатку із зображенням Державного гербу України із своїм найменуванням.

Відповідно до п. 1.6. Положення, управління:

- складає проект міського бюджету, подає на затвердження міської ради і забезпечує виконання міського бюджету;

- організовує роботу по виконанню міського бюджету у відповідності з діючим законодавством України. Розробляє пропозиції по встановленню нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів до бюджетів нижчого рівня, координує і надає методичну допомогу по складанню і виконанню цих бюджетів;

- щоквартально подає міській раді письмові звіти про хід виконання бюджету;

- готує пропозиції щодо концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямках розвитку економіки міста, фінансового забезпечення державних гарантій по соціальному захисту населення;

- здійснює заходи по оздоровленню фінансового стану галузей міського господарства та збільшенню доходів міського бюджету.

Основні завдання і функції Фінансового управління визначені в розділі II положення. Так, Фінансове управління:

- забезпечує захист фінансових інтересів держави та фінансових прав підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, здійснює в межах своєї компетенції контроль за виконанням актів бюджетного законодавства (п. 2.5.);

- здійснює контроль за витрачанням коштів, виділених з міського бюджету по всіх напрямках і видах витрат.

Відповідно до п. 23 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280 (далі Закон № 280), виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Згідно із п. 9 ч. 4 ст. 42 Закону № 280, сільський, селищний, міський голова забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.

Частиною 1 ст. 47 Закону № 280 передбачено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради (ч. 4 ст. 47 Закону № 280) або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради (п. 1 ч. 2 ст. 52 Закону № 280).

Враховуючи викладене, суд вважає, що питання попереднього розгляду, прийняття та контролю за виконанням міського бюджету належить до компетенції міської ради.

Отже, виходячи із системного аналізу вказаних норм, на переконання суду, органом, який має повноваження затверджувати місцевий бюджет чи вносити зміни до нього є сільські, селищні, міські ради. Тобто, Фінансове управління Сумської міської ради не є тим органом, який відповідно до чинного законодавства забезпечує зменшення бюджетних призначень.

Частиною 3 ст.2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З положень наведеної норми процесуального закону слідує, що адміністративному суду при вирішенні адміністративного спору належить перевірити, зокрема, наявність у спірних правовідносинах правової підстави, з посиланням на яку субєктом владних повноважень було прийнято рішення чи вчинено діяння, а також обґрунтованість саме тих висновків, стосовно обставин спірних правовідносин, які покладені субєктом владних повноважень в основу спірного рішення.

Частиною 2 ст.71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд відмічає, що заперечуючи проти позову, відповідач за правилами ч.2 ст.71 КАС України не довів юридичної та фактичної обґрунтованості мотивів винесення спірної вимоги.

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У звязку з чим суд погоджується з позовними вимогами та скасовує пункт 5 вимоги КРУ у Вінницькій області № 02-08-20-14/4802 від 22.06.2011 щодо забезпечення зменшення бюджетних призначень головному розпоряднику коштів міського бюджету - управлінню охорони здоров'я за КФК 080101 «Лікарні» в сумі 20 636,4 тис. гривень.

Керуючись ст. ст. 86, 94, 98, 158-163, 167, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Фінансового управління Сумської міської ради до Контрольно-ревізійного управління в Вінницькій області, третя особа - Управління охорони здоров'я Сумської міської ради про скасування пункту вимоги задовольнити.

Скасувати пункт 5 вимоги Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області від 22.06.2011 № 02-08-20-14/4802 щодо забезпечення зменшення бюджетних призначень на 2011 рік головному розпоряднику коштів міського бюджету - управлінню охорони здоров'я за КФК 080101 "Лікарні" на суму 20 636, 4 тис. гривень.

Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на постанову суду протягом десяти днів з дня отримання копії повного тексту постанови.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Головуючий суддя (підпис) Є.Д. Кравченко

Судді (підпис) Ю.В. Бадюков

(підпис) ОСОБА_9

Постанову складено у повному обсязі та підписано 04 листопада 2011 року.

З оригіналом згідно

Суддя Є.Д. Кравченко