Справа № 2а/1301/8/12
Суддя: Конюшко К.В.
Дата ухвалення: 2015-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 липня 2015 року м. Київ К/800/20017/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Конюшка К.В.

суддів: Донця О.Є., Калашнікової О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Бориславської міської ради Львівської області на постанову Бориславського міського суду Львівської області від 24 квітня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року

у справі № 2а/1301/8/2012

за позовом ОСОБА_2

до Бориславської міської ради Львівської області

про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2014 року ОСОБА_2 звернувся до Бориславського міського суду Львівської області з адміністративним позовом до Бориславської міської ради Львівської області (з урахуванням уточнених позовних вимог) про визнання нечинним (скасування) пункту третього рішення Бориславської міської ради від 31.11.2011 № 411 «Про відмову громадянам міста у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» про відмову ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та зобов'язати Бориславську міську раду Львівської області на черговій сесії розглянути питання про надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з передачею її безоплатно у власність площею 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1.

Постановою Бориславського міського суду Львівської області від 24.04.2012, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 31.03.2015, позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано пункт третій рішення Бориславської міської ради від 31.11.2011 № 411 «Про відмову громадянам міста у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок». Зобов'язано Бориславську міську раду Львівської області розглянути на черговій сесії питання про надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Бориславська міська рада Львівської області оскаржила їх у касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просив скасувати вказані судові акти з мотивів порушення названими судами норм матеріального та процесуального права та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, установленому пунктом першим частини першої статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм процесуального та матеріального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, 09.08.2011 позивач звернувся до Бориславської міської ради Львівської області з клопотанням щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки розміром 1000 м2 за адресою: АДРЕСА_1, яка є частиною території клубу «Шахтар», власником якого являється ОСОБА_2 згідно з витягом про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 17.11.2003 реєстраційний № 2016370. Згідно з генеральним планом міста, дана земельна ділянка знаходиться в зоні індивідуальної житлової забудови.

Рішенням Бориславської міської ради від 31.11.2011 № 411 «Про відмову громадянам міста у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку.

Задовольняючи позов, визнаючи протиправним та скасовуючи пункт третій рішення Бориславської міської ради від 31.11.2011 № 411 «Про відмову громадянам міста у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок», суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення про наявність підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є безпідставним, що свідчить про його незаконність.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з таким обґрунтованим висновком судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Частина друга статті 19 Конституції України зазначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування та їх посадови особи зобов'язані діяти лише на підставі та у межах повноважень та засобами, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частин шостої, сьомої статті 118 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, законодавством чітко передбачена підстава для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Як установлено судами попередніх інстанцій, відмова у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою прийнята всупереч висновку управління Держкомзему у м. Бориславі від 25.08.2009 № 252, висновку відділу регуляторної політики в землекористуванні і експлуатації надр від 12.10.2009№ 470 та висновку Бориславської міської санітарно - епідеміологічної станції від 16.09.2009 № 2236.

Крім цього, відповідно до кадастрового плану земельної ділянки з експлікацією угідь АДРЕСА_1 спірна земельна ділянка позначена на вищезгаданому плані під цифрою 7 як незабудована територія (двір), проїзд до АДРЕСА_2 позначено під цифрою « 1» як сервітут .

Також в якості підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту 4 землеустрою у рішенні постійної депутатської комісії з питань охорони навколишнього природного середовища, регулювання земельних відносин, будівництва та архітектури від 14.09.2011 № 44/4 вказано - спірна земельна ділянка використовується як під'їзд до житлових будинків та стоянка для автомобілів. У спірному рішенні Бориславської міської ради від 31.10.2011 № 411 причина відмови зазначена, що земельна ділянка використовується як проїзд до житлових будинків.

При цьому, будь-яких рішень Бориславської міської ради щодо виділення земельної ділянки під автостоянку іншим фізичним чи юридичним особам не приймалося. Будь-яких документів, що могли би бути розцінені як правовстановлюючі, суду відповідачами не надано і про їх існування не повідомлено.

Таким чином, відмова у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладена оскаржуваним рішенням, не ґрунтується на підставах, передбачених законом, що має своїм наслідком протиправність цієї відмови та відповідного рішення.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010 положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єктів владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Верховним Судом України у рішеннях від 11.11.2014 у справі № 21-493а14 та від 09.12.2014 у справі № 21-308а14 (із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України) зазначено, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України з огляду на таке.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, які згідно з вимогами частини другої статті 150 Конституції України є обов'язковими до виконання на території України.

Відповідно до статті 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогійній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26.05.2015 у справі № 2а/0470/9130/11 за позовом ОСОБА_4 до управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.

Таким чином, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відмова Бориславської міської ради Львівської області у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладена оскаржуваним рішенням, не ґрунтується на підставах, передбачених законом.

Зважаючи на викладене, доводи касаційної скарги спростовуються вище переліченими нормами права та установленими обставинами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення та скасування рішень судів попередніх інстанцій.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 210 - 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Бориславської міської ради Львівської області залишити без задоволення.

Постанову Бориславського міського суду Львівської області від 24 квітня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року в цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий

(підпис)

К.В. Конюшко

Судді

(підпис)

О.Є. Донець

(підпис)

О.В. Калашнікова

Згідно з оригіналом старший консультант І.О. Рідзевська