Справа № 2а-3934/12/1470
Суддя: Сорока М.О.
Дата ухвалення: 2015-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
У Х В А Л А

15 липня 2015 року м. Київ К/800/63043/14

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

Сороки М.О.,
Смоковича М.І.,
Чумаченко Т.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ДП «Миколаївський морський торговельний порт» до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області, третя особа - Товариство з додатковою відповідальністю «Чорноморгідробуд» про визнання дій протиправними, визнання протиправними і скасування вимог, за касаційною скаргою ДП «Миколаївський морський торговельний порт» на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2014 року, -

встановив:

У липні 2012 року ДП «Миколаївський морський торговельний порт» звернулось до суду з вказаним позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних просило:

визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції в Миколаївській області щодо незаконного втручання в господарську діяльність шляхом надсилання вимог про усунення виявлених фактів порушень;

визнати протиправними та скасувати вимоги Державної фінансової інспекції в Миколаївській області № 14-15-14-14/2990 від 21.05.2012, № 14-15-14-14/4135 від 10.07.2012 та № 14-15-14-14/4735 від 03.08.2012.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2012 року позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовані вимоги Державної фінансової інспекції в Миколаївській області № 14-15-14-14/2990 від 21.05.2012, № 14-15-14-14/4135 від 10.07.2012 та № 14-15-14-14/4735 від 03.08.2012.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано та закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 157 КАС України, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

У касаційній скарзі ДП «Миколаївський морський торговельний порт», посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

З`ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційної скарги з таких підстав.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 506 від 20.05.2009 ДП «Миколаївський морський торговельний порт» внесено до Переліку суб'єктів господарювання, щодо яких проводиться державний фінансовий аудит окремих господарських операцій.

15.05.2012 в процесі проведення операційного аудиту, Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області складено довідку № 3 про встановлення факту порушення законодавства, у якій зазначено, що ДП «Миколаївський морський торговельний порт» 04.04.2012 в порушення вимог частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, статті 629 Цивільного кодексу України та пункту 4.1 договору від 24.06.2011 № 4-КС здійснено незаконне перерахування ТДВ «Чорноморгідробуд» державних коштів в сумі 1010625 грн. за виконані роботи з реконструкції причалу № 15 по акту № 1 за березень 2012 року, що призвело до відволікання державних коштів та кредитування приватної структури на зазначену суму.

На підставі вказаної довідки 21.05.2012 Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області прийнято вимогу № 14-15-14-14/2990, у якій від позивача вимагалось здійснити заходи щодо повернення ТДВ «Чорноморгідробуд» на розрахунковий рахунок незаконно перераховані 04.04.2012 державні кошти в сумі 1010625 грн.; притягнути до відповідальності осіб, винних у допущенні порушення, а також посилити контроль за дотриманням чинного законодавства та умов договорів при проведенні розрахунків з контрагентами.

22.06.2012 Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області складено довідку № 4 про встановлення факту порушення законодавства, у якій зазначено, що ДП «Миколаївський морський торговельний порт» 14.06.2012 в порушення вимог частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, статті 629 Цивільного кодексу України та пункту 4.1 договору від 24.06.2011 № 4-КС, здійснено незаконне перерахування ТДВ «Чорноморгідробуд» державних коштів в сумі 155478,77 грн. за виконані роботи з реконструкції причалу № 15 по актах за травень 2012 року, що призвело до відволікання державних коштів.

10.07.2012 на підставі вказаної довідки Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області прийнято вимогу № 14-15-14-14/4135, у якій від позивача вимагалось розглянути довідку операційного аудиту, встановити винних осіб і притягнути їх до відповідальності; вжити заходи щодо повернення ТДВ «Чорноморгідробуд» на розрахунковий рахунок незаконно перераховані 14.06.2012 державні кошти в сумі 1554786,77 грн.; посилити контроль за дотриманням чинного законодавства та умов договорів при проведенні розрахунків з контрагентами.

23.07.2012 Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області складено Довідку № 6 про встановлення факту порушення законодавства, у якій зазначено, що ДП «Миколаївський морський торговельний порт» 03.07.2012 та 17.07.2012 в порушення вимог частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, статті 629 Цивільного кодексу України та пункту 4.1 договору від 24.06.2011 № 4-КС здійснено незаконне перерахування ТДВ «Чорноморгідробуд» державних коштів в сумі 145791,46 грн. за виконані роботи з реконструкції причалу №15 по актах за червень 2012 року, що призвело до відволікання державних коштів.

На підставі вказаної довідки 03.08.2012 Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області прийнято вимогу № 14-15-14-14/4735, у якій від позивача вимагалось розглянути довідку операційного аудиту, встановити винних осіб і притягнути їх до відповідальності; вжити заходи щодо повернення ТДВ «Чорноморгідробуд» на розрахунковий рахунок незаконно перераховані 03.07.2012 та 17.07.2012 державні кошти в сумі 145791,46 грн.; посилити контроль за дотриманням чинного законодавства та умов договорів при проведенні розрахунків з контрагентами.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у адміністративній справі, апеляційний суд виходив з того, що спірні вимоги Державної фінансової інспекції в Миколаївській області не призвели до зміни прав і обов'язків позивача, та не мають обов'язкового характеру, що виключає розгляд спору в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

Згідно з частиною 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім тих, для яких законом установлено інший порядок судового вирішення.

У статті 3 цього кодексу визначені наступні поняття:

справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень;

суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Відповідно до частин 1, 2, 6 статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу» № 2939-XII від 26.01.1993 (далі - Закон № 2939-XII від 26.01.1993), у редакції на час спірних правовідносин, головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

У пункті 9-1 чинного на час спірних правовідносин Порядку проведення Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами державного фінансового аудиту окремих господарських операцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 506 від 20.05.2009, визначено, що у разі встановлення факту порушення законодавства під час проведення операційного аудиту державний аудитор невідкладно інформує про це керівника контролюючого органу.

За результатами розгляду поданої державним аудитором інформації контролюючий орган надсилає керівнику суб'єкта господарювання та/або його органу управління письмові вимоги щодо усунення виявлених фактів порушення законодавства із зазначенням строку зворотного інформування про вжиті заходи щодо їх усунення.

Для підтвердження виявлених в ході операційного аудиту фактів порушення законодавства та належного їх документування контролюючий орган забезпечує проведення ревізії відповідно до Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550 від 20.04.2006).

Пунктами 35, 46, 49 Порядку № 550 від 20.04.2006 передбачено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

У разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Отже, встановивши, що державному підприємству завдано шкоду, управління ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи згідно із статтею 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Із змісту вказаних положень законодавства вбачається, що відповідач здійснює фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності. Відповідний контроль здійснюється шляхом проведення державного фінансового аудита. У випадку встановлення порушень законодавства, відповідач має право пред'являти письмову вимогу про усунення виявленого порушення чинного законодавства.

Згідно з пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до положень статей 6, 17, 104 КАС України до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Право на звернення до адміністративного суду з позовом відповідно до вказаної норми Закону є можливістю фізичних та юридичних осіб ініціювати судове провадження в адміністративній справі з метою судового захисту їх прав, свобод чи інтересів, порушених суб'єктом владних повноважень у сфері публічно - правових відносин.

Право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплене у статті 6 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий за хист. Адже для того, щоб було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

У вказаних правовідносинах Державна фінансова інспекція в Миколаївській області діяла як суб'єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій, тому зазначений спір є публічно-правовим і підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства по суті позовних вимог.

Наведені обставини не були враховані судом апеляційної інстанції, який прийняв не обґрунтоване рішення про закриття провадження у справі з тих підстав, що її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

З урахуванням описаного судове рішенні не можна визнати законним і обґрунтованим, а тому воно підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

За правилами частини 1 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Керуючись статтями 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в :

Касаційну скаргу ДП «Миколаївський морський торговельний порт» - задовольнити частково.

Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2014 року - скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі.

Судді: