Справа № 2а-15/2008
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2015-07-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" липня 2015 р. м. Київ К/800/51598/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т.
Розваляєвої Т.С.
Леонтович К.Г.

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.07.2014р. у справі № 2а-15/08 за позовом ОСОБА_4 до Петриківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, за участю Прокуратури Петриківського району Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності, -

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_4 звернувся з адміністративним позовом до Петриківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:

- зобов'язати відповідача укласти з ОСОБА_4 договір оренди земельної ділянки строком на 49 років для комерційного використання площею 1,5 га для будівництва двох комплексів автомобільного сервісу із земель державного запасу, яка розташована на території Лобойківської сільської ради за межами населеного пункту з лівої та правої сторони автошляху Дніпропетровськ-Царичанка-Кобеляки-Решетіловка;

- зобов'язати Петриківський районний відділ Дніпропетровської регіональної філії Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах» зареєструвати договір оренди про передачу позивачу земельної ділянки.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на безпідставність відмови відповідача укласти договір оренди земельної ділянки, на яку позивачем отримано всі необхідні дозволи, через відсутність законодавчо визначеного механізму порядку проведення земельних аукціонів.

Постановою Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 04.07.2008р. позов задоволено. Зобов'язано Петриківську районну державну адміністрацію Дніпропетровської області укласти із приватним підприємцем ОСОБА_4 договір оренди земельної ділянки строком на 49 років для комерційного використання площею 1,5 га для будівництва двох комплексів автомобільного сервісу із земель державного запасу, яка розташована на території Лобойківської сільської ради за межами населеного пункту з лівої та правої сторони автошляху Дніпропетровськ-Царичанка-Кобеляки-Решетіловкає. Зобов'язано зареєструвати Петриківський районний відділ Дніпропетровської регіональної філії Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" договір оренди про передачу ОСОБА_4 на 49 років земельної ділянки площею 1,5 га для комерційного використання, а саме: для будівництва двох комплексів автомобільного сервісу із земель державного запасу, яка розташована на території Лобойківської сільської ради за межами населеного пункту з лівої та правої сторони автошляху Дніпропетровськ-Царичанка-Кобеляки-Решетіловка.

Рішення суду першої інстанції вмотивовано виконанням позивачем всіх вимог законодавства щодо складання проектів та отримання необхідних дозволів, в зв'язку з чим у відповідача відсутні підстави для відмови щодо укладання договору оренди земельної ділянки.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.07.2014р. постанову Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 04.07.2008р. скасовано. Прийнято нове рішення яким в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Суд апеляційної інстанції виходив з того, що у відповідності до вимог ст.124 ЗК України, ст.16 Закону України «Про оренду землі», необхідною умовою укладання договору оренди земельної ділянки, яка перебуває у державній або комунальній власності, окрім проведення аукціону, є наявність рішення компетентного органу місцевого самоврядування або виконавчої влади про надання земельної ділянки в оренду. Водночас, Петриківська РДА, як уповноважений діючим законодавством орган, за результатами розгляду заяви (клопотання) позивача, не приймала рішення про надання згоди на укладення договору оренди землі, як і не приймала рішення про відмову у наданні земельної ділянки. Неприйняття такого рішення може свідчити про бездіяльність органу виконавчої влади, а при його прийнятті виникають підстави для оскарження (якщо особа, якої воно стосується, не згодна з таким рішення), що в любому випадку тягне за собою інший спосіб захисту порушеного права.

На постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.07.2014р. надійшла касаційна скарга ОСОБА_4, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про її скасування та направлення справи на новий апеляційний розгляд.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у серпні 2006 року ОСОБА_4., як приватний підприємець, звернувся у Лобойківську сільську раду з заявою про надання дозволу та погодження на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 1,5 га для будівництва двох комплексів автомобільного сервісу із земель державного запасу яка розташована на території Лобойківської сільської ради на південь.

21.06.2006р. комісією в складі представників Петриківської РДА відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства, відділу земельних ресурсів, державної санітарно-епідеміологічної станції району, відділу природо-користування, центру історико-культурних цінностей було здійснено обстеження вказаної земельної ділянки, за результатами якої складено акт вибору земельних ділянок під будівництво двох комплексів автомобільного сервісу.

16.08.2006 р. Лобойківською сільрадою внесено рішенням № 67-4, яким ОСОБА_4 надане погодження на розробку проекту відведення земельної ділянки.

Матеріали справи містять висновки органів по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами містобудування та архітектури, проект землеустрою, погоджений із землекористувачем.

07.09.2006р. голова Петриківської РДА, розглянувши заяву приватного підприємця ОСОБА_4 та враховуючи акт вибору земельної ділянки від 21.06.2006 р., а також позитивні висновки дозвільних держслужб, видав розпорядження № 314-р-06 «Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки».

Пунктом 1 даного розпорядження вирішено надати дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки в оренду ПП ОСОБА_4 загальною площею 1,5 га для комерційного використання (будівництво двох комплексів автомобільного сервісу) за рахунок земель загального користування, що розташована на території Лобойківської сільради за межами населених пунктів.

11.10.2007р. ДП «ДОС УКРІНВЕСТЕКСПЕРТИЗИ» зроблено комплексний висновок № 941-1910 по робочому проекту будівництва двох комплексів автосервісу на вказаній вище ділянці. Після отримання зазначених та інших, передбачених земельним законодавством документів, ОСОБА_4 звернувся до відповідача із заявою про укладення договору оренди земельної ділянки для комерційного використання строком на 49 років.

Листом Петриківської РДА від 02.07.2008 р. № 179 було повідомлено позивача про тимчасове призупинення розгляду клопотання ОСОБА_4 до визначення законодавством усіх спірних та неврегульованих питань. Таке призупинення обґрунтовано відповідачем тим, що, з огляду на внесенні зміни до земельного законодавства, набуття права оренди земельних ділянок здійснюється виключно на аукціонах, а порядок проведення аукціонів ще не визначений.

В зв'язку з цим, ОСОБА_4 звернувся до суду з даним адміністративним позовом про зобов'язання відповідача укласти договір оренди вищевказаної земельної ділянки та про зобов'язання Петриківського райвідділу Дніпропетровської РФ ДП «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах» зареєструвати договір оренди про передачу позивачу земельної ділянки.

Розглядаючи справу та приймаючи різні за змістом рішення суди всіх інстанцій виходили з того, що вирішуваний спір належить до адміністративної юрисдикції. Проте, із цим висновком погодитися не можна з огляду на нижченаведене.

Статтею 14 Конституції України встановлено, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно з частинами першою, другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

За приписами частини другої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до частини третьої статті 140, частини першої статті 144 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно ч.10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Статтею 80 Земельного кодексу України встановлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, на землі комунальної власності.

Частинами 1 та 2 ст. 83 цього Кодексу встановлено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС до компетенції адміністративних судів віднесено спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Так, термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Земельні відносини поділяються на публічні та приватні. Відповідно, і спори в таких відносинах можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими).

Згідно з частиною другою статті 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.

Статтею 172 цього Кодексу встановлено, що територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Районна державна адміністрація у справі, яка розглядається, є суб'єктом цивільних правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин.

Реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, що перебувала у її власності, державна адміністрація відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.

Тобто, при здійсненні повноважень власника землі відповідач є рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоряджатися землею. У цьому випадку відсутня підпорядкованість одного учасника земельних правовідносин іншому, яка має місце під час здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій.

Частиною четвертою статті 41 Конституції України встановлено, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право власності є непорушним.

Зазначені положення Основного Закону кореспондуються з пунктом "в" статті 5 Земельного кодексу України, згідно якого земельне законодавство базується на принципі невтручання держави у здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до частини шостої статті 319 ЦК України держава не втручається у здійснення власником права власності.

Тобто, пряме адміністрування з боку органів влади є неприпустимим.

Суди не звернули уваги на те, що правовідносини, які склалися між сторонами, стосуються права та підстав набуття права користування, а саме права оренди на спірну земельну ділянку.

Так, районна державна адміністрація, як власник землі вільна у виборі суб'єкта щодо надання йому цього права в порядку, встановленому законом.

Водночас, відповідач владних управлінських функцій не здійснював і суб'єктом владних повноважень у цих відносинах не був.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постановах від 14 лютого 2012 року, 06 листопада 2012 року та 01 жовтня 2013 року (справа № 21-345а13).

Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

За нормою частини третьої статті 22 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" місцеві господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності.

Враховуючи викладене, за суб`єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду господарськими судами у порядку, визначеному нормами Господарського процесуального кодексу України.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 157 КАС суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку про те, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав на неї, може бути розглянутий за правилами, встановленими КАС України, а тому рішення у цій справі підлягають скасуванню внаслідок неправильного застосування норм процесуального закону із закриттям провадження у справі, з роз'ясненням позивачеві про право на звернення до суду на загальних підставах в порядку господарського судочинства.

На підставі викладеного, керуючись статтями 157, 222, 228, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 04.07.2008р. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.07.2014р. скасувати, а провадження в адміністративній справі - закрити.

Роз'яснити позивачеві його право на звернення до суду з даним позовом в порядку господарського судочинства.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: