Справа № 826/20377/14
Суддя: Бєлова Л.В.
Дата ухвалення: 2015-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Бєлова Л.В.
ПОСТАНОВА

Іменем України

15 липня 2015 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Ганечко О.М.,

Міщука М.С.

при секретарі: Строй Ю.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві справу за апеляційною скаргою відповідача - Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2015 року у справі за адміністративним позовом Всеукраїнської громадської організації «Комітет конституційно-правового контролю України» до Кабінету Міністрів України про визнання нечинною та скасування Постанови Кабінету Міністрів України №688 від 26 листопада 2014 року «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України №996 від 03 листопада 2010 року»,

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2014 року позивач - Всеукраїнська громадська організація «Комітет конституційно-правового контролю України» звернулись до суду першої інстанції з адміністративним позовом у якому просили:

- визнати нечинною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України №688 від 26 листопада 2014 року «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996»;

- визнати протиправною дію Кабінету Міністрів України, що полягає у прийнятті постанови Кабінету Міністрів України №688 від 26 листопада 2014 року «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996».

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2015 року позовні вимоги - задоволено частково:

визнано незаконною та скасовано постанову Кабінету Міністрів України №688 від 26 листопада 2014 року «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996»;

в задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись із вказаною постановою суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції, та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог - відмовити. Відповідач мотивує свої вимоги тим, що постанова суду першої інстанції прийнята із порушенням норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, перевіривши матеріали справи колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 202 КАС України, суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції та приймає нову постанову, якщо судом не доведені обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального чи процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи.

Судом першої інстанції встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України №688 від 26 листопада 2014 року «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996» з метою ефективної реалізації положень Закону України «Про очищення влади», забезпечення відкритості, прозорості та публічності у діяльності органів виконавчої влади, здійснення громадського контролю за їх діяльністю, оновлення громадських рад, утворених при органах виконавчої влади до 22 лютого 2014 року, постановлено:

Внести зміну до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (Офіційний вісник України, 2010 р., №84, ст.. 2945), доповнивши її пунктом 7 такого змісту: « 7. Припинити повноваження громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року.

Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у мм. Києві та Севастополі державним адміністраціям вжити заходів до формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого цією постановою.».

06 грудня 2014 року оскаржувану постанову Кабінету Міністрів України опубліковано в «Урядовому кур'єрі» (№228), у зв'язку з чим, відповідно до параграфу 31 Регламенту Кабінету Міністрів України, вона набрала чинності.

Вважаючи постанову Кабінету Міністрів України №688 від 26 листопада 2014 року «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996» такою, що суперечить Конституції України та чинному законодавству позивач звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що положення Закону України «Про очищення влади» поширюються виключно на органи державної влади, а тому відповідачем безпідставно та з порушенням чинного законодавства України звужено зміст існуючих прав і свобод членів громадських організацій на здійснення постійного громадського контролю протягом чітко визначеного строку повноважень.

Колегія суддів апеляційної інстанції, не погоджується з висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст.19 Конституції України та ч. 1 ст. 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією України та законами України, актами Президента України.

Згідно зі ст.. 117 Конституції України та ст.. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Відповідно до ч.2 ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Суд першої інстанції, обґрунтовуючи свій висновок про порушення Кабінетом Міністрів України норм Конституції України та законів України, послався на порушення п. 11 ст. 92 Конституції України та чинних законів України, які регулюють діяльність громадських рад.

Так, відповідно до п. 11 ст. 92 Конституції України, засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації визначаються виключно законами України.

Проте, колегія суддів звертає увагу, що вказана норма не стосується створення, діяльності, реорганізації громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях.

Згідно з п. 1 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №966 від 03 листопада 2010 року (далі - Типове положення), громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є постійно діючим колегіальним виборним консультативно-дорадчим органом, утвореним для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Таким чином, судом першої інстанції до спірних правовідносин помилково застосовано норми матеріального права, які регулюють правовідносини з громадськими об'єднаннями.

У вищезазначеному Типовому положенні (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), як і в Положенні про Громадську раду при Міністерстві юстиції України, схваленому на засіданні Громадської ради при Міністерстві юстиції України згідно з Протоколом № 1 від 16 травня 2011 р., відсутні норми які регулюють дострокове припинення повноважень громадської ради.

06 грудня 2014 року на виконання оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України та з метою ефективної реалізації положень Закону України «Про очищення влади», забезпечення відкритості, прозорості та публічності у діяльності Міністерства юстиції України, здійснення громадського контролю за його діяльністю, оновлення Громадської ради при Міністерстві юстиції України прийнято наказ Міністерства юстиції України №2071/5 «Про припинення повноважень Громадської ради при Міністерстві юстиції України», яким безпосередньо припинено повноваження Громадської ради при Міністерстві юстиції України Головою якої було обрано ОСОБА_3 - Голову ВГО «Комітет конституційно-правового контролю України».

Зазначений наказ №2071/5 ні позивачем, ні ОСОБА_3 у судовому порядку не оскаржувався.

Як вказано у преамбулі оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України, її прийнято з метою ефективної реалізації положень Закону України «Про очищення влади», забезпечення відкритості, прозорості та публічності у діяльності органів виконавчої влади, здійснення громадського контролю за їх діяльністю, оновлення громадських рад, утворених при органах виконавчої влади до 22 лютого 2014 року.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про очищення влади», очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Суд першої інстанції обґрунтовує своє рішення тим, що Закон України «Про очищення влади» не передбачає припинення повноважень громадських рад та здійснення люстрації щодо членів громадських рад.

Проте, колегія суддів звертає увагу, що в оскаржуваній постанові Кабінету Міністрів України відсутні положення про неможливість зайняття певних посад, недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які були членами громадських рад, утворених до 22 лютого 2014 року.

Вищезазначене підтверджується абз. 2 оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України, відповідно до якого міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у мм. Києві та Севастополі державним адміністраціям постановлено вжити заходів до формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого цією постановою.

Водночас, сторонами не заперечується, що у березні 2015 року ОСОБА_3 скористався своїм правом на обрання до нового складу Громадської ради, утвореної при державній екологічній інспекції України.

Крім того, згідно з п. 2 Типового положення, у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення. Положення про громадську раду погоджується з органом виконавчої влади, при якому вона утворена, та схвалюється на її засіданні.

Відповідно до п. 8 ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Враховуючи викладене вище та зважаючи на те, що очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, припинення повноважень складу громадських рад, які утворені до 22 лютого 2014 року забезпечує конституційне право громадськості брати участь у формуванні державної політики.

Відповідно до п. 21 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №2 від 06 березня 2008 року «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень КАС України під час розгляду адміністративних справ», право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин у яких буде застосовано цей акт. Тобто, особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта. Суд не може давати оцінку таким обставинам при відкритті провадження в адміністративній справі, а тому не має права відмовити у відкритті провадження у справі чи повернути позовну заяву з посиланням на частину другу цієї статті, якщо особа своє звернення обґрунтовує необхідністю захисту своїх прав, свобод чи інтересів. Приписи зазначеної частини можуть бути підставою для відмови в задоволенні позовних вимог, якщо суд встановить, що оскаржуваний акт до особи не застосовувався і вона не перебуває у відносинах, до яких цей акт може бути застосовано. У такому разі суд не проводить перевірку нормативно-правового акта на предмет його протиправності (законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили).

Відповідно до п. 6 Типового положення, до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських, релігійних, благодійних організацій, професійних спілок та їх об'єднань, творчих спілок, асоціацій, організацій роботодавців, недержавних засобів масової інформації та інших непідприємницьких товариств і установ, легалізованих відповідно до законодавства України (далі - інститути громадянського суспільства).

Зважаючи на те, що згідно з ч. 5 п. 7 Типового положення, членство в громадській раді є індивідуальним, позивачем - Всеукраїнською громадською організацією «Комітет конституційно-правового контролю України» не надано доказів застосування безпосередньо до нього оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України.

Крім того, згідно з оскаржуваним актом Кабінету Міністрів України, постановлено припинити повноваження всіх громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року.

Проте, на момент виникнення спірних правовідносин, голова ВГО «Комітет конституційно-правового контролю України» - ОСОБА_5 був членом (головою) громадської ради при Міністерстві юстиції України.

Таким чином, оновлення складу громадських рад при інших міністерствах, центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року - не порушує права позивача та права ОСОБА_5

Враховуючи викладене, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, невідповідність висновків суду обставинам справи призвели до неправильного вирішення справи, тому постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2015 року підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови по справі, якою у задоволенні позовних вимог Всеукраїнської громадської організації «Комітет конституційно-правового контролю України» - відмовити.

Згідно зі ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 198 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Керуючись ст. ст. ст. ст. 160, 198, 202, 207 КАС України, апеляційний суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2015 року - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2015 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту оголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів, відповідно до вимог ст. 212 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлено 16.07.2015 р.

Головуючий суддя Л.В.Бєлова

Судді О.М. Ганечко,

М.С. Міщук

Головуючий суддя Бєлова Л.В.

Судді: Ганечко О.М.

Міщук М.С.