Справа № 817/298/15
Суддя: Франовська К.С.
Дата ухвалення: 2015-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Головуючий у 1-й інстанції: Жуковська Л.А.
Суддя-доповідач:Франовська К.С.
УХВАЛА

іменем України

"13" липня 2015 р. Справа № 817/298/15

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Франовської К.С.

суддів: Бучик А.Ю.

Шевчук С.М.,

при секретарі Марчук Ю.А. ,

за участю представників сторін,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу представника Головного управління Державної фіскальної служби у Рівненській області, Державної фіскальної служби України на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "28" травня 2015 р. у справі за позовом ОСОБА_3 до Державної фіскальної служби України, Головного управління Державної фіскальної служби у Рівненській області про визнання протиправним та скасування наказу ,

ВСТАНОВИВ:

В лютому 2015 року ОСОБА_3 звернулась в суд з позовом до Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби у Рівненській області з позовом про визнання протиправними та скасування абзаців 1 та 2 п. 2 наказу ДФС України №255 від 07 листопада 2014 року "Про результати перевірки територіальних органів Міндоходів у Рівненській області в частині оголошення їй , заступнику начальника ГУ Міндоходів у Рівненській області, д о г а н и. Позивач зазначає, що не порушувала своїх посадових обов'язків, а тому, у відповідача не було правових підстав для застосування до неї дисциплінарного стягнення.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 28 травня 2015 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано абз. 1, 2 п.2 наказу Державної фіскальної служби України №255 від 07.11.2014 "Про результати перевірки територіальних органів Міндоходів у Рівненській області" в частині оголошення догани заступнику начальника Головного управління Державної фіскальної служби України у Рівненській області ОСОБА_3

Постанову суду першої інстанції оскаржив представник відповідачів, який порушує питання про скасування судового рішення та прийняття нового про відмову у позові з підстав його невідповідності вимогам матеріального та процесуального права, неповного з"ясування обставин справи . Так, зазначається в апеляційній скарзі, поза увагою суду залишились докази, які підтверджують відсутність належного контролю за виконанням завдань з боку ОСОБА_3, невжиття нею всіх можливих заходів у межах компетенції, спрямованих на виконання доведених Міндоходів України завдань, що є свідченням неналежного виконання посадових обов"язків.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скарга не належить до задоволення з таких підстав.

Судом встановлено, що наказом Міндоходів України № 1255-0 від 04.06.2013 року ОСОБА_3 призначена на посаду заступника начальника ГУ Міндоходів у Рівненській області (том 1 а.с.163-169).

На виконання розпорядження Державної фіскальної служби України від 26.09.2014 року №60-р «Про проведення перевірки» робочою групою працівників ДФС (Міндоходів) та його територіальних органів в період з 29.09.2014 року по 10.10.2014 року проведено перевірку ГУ Міндоходів у Рівненській області з виїздом до окремих підпорядкованих державних податкових інспекцій, за результатами якої складено акт вх.№275/08 від 10.10.2014 року (том 1 а.с.37-74).

07.11.2014 року головою ДФС України видано наказ №255 «Про результати перевірки територіальних органів Міндоходів у Рівненській області», згідно з п.2 якого на підставі ст.ст.147, 148, 149 Кодексу законів про працю України оголошено догану заступнику начальника ГУ Міндоходів у Рівненській області ОСОБА_3 за :

- неналежне виконання службових обов'язків,

- невжиття дієвих заходів для забезпечення дослідження правомірності формування витрат, що враховуються при визначенні об'єкта оподаткування,

- проведення якісних контрольно-перевірочних заходів,

- неналежного керівництва роботою ДПІ у Рівненському районі ГУ Міндоходів у Рівненській області (том 1 а.с.6-16).

ОСОБА_3 з притягненням до дисциплінарної відповідальності не погодилась, звернулась до суду з позовом про визнання наказу протиправним та скасування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що зміст акту перевірки від 10.10.2014 року не містить жодного формулювання порушення ОСОБА_3 в процесі виконання обов"язків заступника начальника ГУ Міндоходів у Рівненській області організаційно-розпорядчих документів або норм закону, висновків щодо неналежного контролю за роботою підрозділів податкового та митного аудиту щодо організації роботи з відпрацювання правомірності формування ризиковими суб'єктами господарювання податкового кредиту, в т.ч. і ДПІ у Рівненському районі, не зазначено та не констатовано.

Аналізуючи докази у справі та законодавство, яке регулює спірні правовідносини, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо незаконності та скасуванням наказу Міндоходів і зборів України про оголошення ОСОБА_3 догани.

До такого висновку колегія суддів приходить з урахуванням наступного.

Правовідносини, що виникли, регулюються Податковим Кодексом України, Кодексом законів про працю України, а також Законом України "Про державну службу" та іншими нормативними актами.

Згідно із ст.1 Податкового кодексу України, ним регулюються відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначено компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю.

Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених пунктом 41.1 статті 41 цього Кодексу.

Державна податкова справа - сфера діяльності контролюючих органів, передбачена цим Кодексом та іншими актами законодавства України, спрямована на формування і реалізацію державної податкової політики в частині адміністрування податків, зборів, платежів.

Відповідно до ст. 41 Податкового кодексу, контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи.

Органами стягнення є виключно контролюючі органи, уповноважені здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу та недоїмки зі сплати єдиного внеску у межах повноважень, а також державні виконавці у межах своїх повноважень.

Повноваження і функції контролюючих органів визначаються цим Кодексом, Митним кодексом України та законами України.

За змістом затвердженого Указом Президента України від 18 березня 2013 року №141/2013 Положення про Міністерство доходів і зборів України (далі - Міндоходів), Міндоходів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, а також головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань: забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізації єдиної державної податкової, державної митної політики; забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок); забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.

Міндоходів України здійснює повноваження безпосередньо та через територіальні органи.

До територіальних органів Міндоходів України належать його територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, міжрегіональні територіальні органи (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць), митниці, спеціалізовані департаменти та спеціалізовані органи Міндоходів України, державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, об'єднані та спеціалізовані державні податкові інспекції.

Відповідно до ст. 19-1 Податкового кодексу України, контролюючі органи, зокрема, виконують такі функції (але не виключно): здійснюють контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування і сплати податків та зборів, установлених цим Кодексом; здійснюють контроль за своєчасністю подання передбаченої законом звітності (податкових декларацій, розрахунків та інших документів, пов'язаних з обчисленням податків та зборів), а також перевіряють достовірність цих документів щодо правильності визначення об'єктів оподаткування і обчислення податків та зборів; організовують роботу та здійснюють контроль за застосуванням арешту майна платника податків, що має податковий борг, та/або зупинення видаткових операцій на його рахунках у банку; здійснюють погашення податкового боргу, стягнення своєчасно ненарахованих та/або несплачених сум єдиного внеску та інших платежів; здійснюють відстрочення, розстрочення та реструктуризацію грошових зобов'язань та/або податкового боргу, недоїмки із сплати єдиного внеску, а також списання безнадійного податкового боргу; здійснюють інші функції, визначені законами України.

Права контролюючих органів щодо виконання указаних вище функцій установлені ст.20 Податкового кодексу України.

Обов'язки і відповідальність посадових осіб контролюючих органів визначені ст. 21 цього ж Кодексу, відповідно до якої посадові особи контролюючих органів зобов'язані: дотримуватися Конституції України та діяти виключно у відповідності з цим Кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами; забезпечувати сумлінне виконання покладених на контролюючі органи функцій; забезпечувати ефективну роботу та виконання завдань контролюючих органів відповідно до їх повноважень; не допускати порушень прав та охоронюваних законом інтересів громадян, підприємств, установ, організацій; коректно та уважно ставитися до платників податків, їх представників та інших учасників відносин, що виникають під час реалізації норм цього Кодексу та інших законів, не принижувати їх честі та гідності; не допускати розголошення інформації з обмеженим доступом, що одержується, використовується, зберігається під час реалізації функцій, покладених на контролюючі органи; надавати органам державної влади та органам місцевого самоврядування на їх письмовий запит відкриту податкову інформацію в порядку, встановленому законом.

За невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків посадові особи контролюючих органів несуть відповідальність згідно із законом.

У відповідності із ст.ст. 341, 342 Податкового кодексу України, служба в контролюючих органах є професійною діяльністю придатних до неї за станом здоров'я, освітнім рівнем та віком громадян України, що пов'язана з формуванням державної податкової та митної політики в частині адміністрування податків, зборів, платежів, реалізацією податкової та митної політики, політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, а також із здійсненням контролю за додержанням податкового, митного та іншого законодавства, контроль за яким покладено на контролюючі органи.

Посадові особи контролюючих органів є державними службовцями.

Правовий статус посадових осіб контролюючих органів, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом та Митним кодексом України, а в частині, що не регулюється ними, - Законом України "Про державну службу" та іншими законами.

Покладення на посадових осіб органів державної податкової служби обов'язків, не передбачених цим Кодексом та законами, забороняється.

Враховуючи положення наведених правових норм, слід дійти до висновку, що посадові особи повинні забезпечити сумлінне виконання функцій, покладених на контролюючи органи Міндоходів.

На посадових осіб зазначених органів покладено обов'язок щодо забезпечення ефективної роботи та виконання завдань контролюючих органів відповідно до їх повноважень.

Під повноваженнями слід розуміти сукупність прав і обов'язків контролюючих органів, їх посадових осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку та направлених на здійснення покладених на них функцій.

Права контролюючих органів закріплено в ст. 20 Податкового кодексу України. Основні завдання цього органу викладено в п. 3 Положення про Державну податкову службу в Україні, затвердженому Указом Президента України від 12 травня 2011 р. № 584/2011.

Особи, винні у порушенні законодавства, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством.

З урахуванням положень наведених правових норм та обставин справи позивач є посадовою особою контролюючого органу та державним службовцем.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про державну службу України" державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Згідно зі ст. 10 вказаного Закону основними обов'язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Відповідно до ст. 14 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII, дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

Згідно із ст.ст. 147, 148, 149 Кодексу законів про працю України, за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана; звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

З аналізу наведених правових норм слідує, що невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків державним службовцем, перевищення ним своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також допущений ним вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, є порушенням трудової дисципліни - дисциплінарним проступком, за яке до нього може бути застосовано один з таких заходів стягнення, як догана або звільнення.

Застосуванню до державного службовця заходу дисциплінарного стягнення обов'язково має передувати установлення роботодавцем з метою визначення заходу дисциплінарного стягнення факту вчинення проступку, особи, яка його вчинила, ступеню тяжкості проступку й вини працівника, обставин вчинення проступку, заподіяної ним шкоди, для чого роботодавець зобов'язаний до застосування дисциплінарного стягнення зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.

Дисциплінарне стягнення може бути застосовано виключно у межах строків, установлених законодавством;

Як вбачається із змісту наказу №255, підставою для застосування до ОСОБА_3заходів дисциплінарного впливу стали результати перевірки органів Міндоходів у Рівненській області, проведеної Державною фіскальною службою України за період роботи з 29.04.2013 року по 09.04.2014 року.

Даним актом зафіксовано, зокрема, але не виключно, наступні порушення:

- неналежне відпрацювання ризикового податкового кредиту за наявності інформації щодо нереальності здійснення господарських операцій, чим порушено пп.2.7 п.2 «Відпрацювання суб'єкта першої ланки» наказу від 05.07.2013 року №245-ДСК «Про базову систему оперативного реагування та подолання проявів тіньової економіки»;

- недотримання вимог Методичних рекомендацій №14 «Дослідження ризикових операцій та їх зв'язок із господарською діяльністю СГ» щодо якості податкового та митного аудиту юридичних осіб, затверджених наказом Міндоходів від 22.10.2013 року №612 у частині не дослідження ризиків щодо яких підприємство рекомендувалося для включення до плану-графіка;

- порушено вимоги Методичних рекомендацій №12 «Наявність відомостей про заборгованість»;

- неналежний контроль з боку посадових осіб податкових органів за нарахуванням підприємствами умовного продажу при анулюванні свідоцтва платника ПДВ, чим не дотримано вимоги п.184.7 ст.184 Податкового кодексу України.

Виходячи зі змісту оскарженого наказу, підставою для його прийняття в оскаржуваній частині слугували

При цьому наказ не містить деталізованого та конкретного викладення будь-яких висновків про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, тобто у чому він безпосередньо полягав і чи взагалі був вчинений, які службові обов'язки позивачем не виконані або виконані неналежним чином, яка ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяна ним шкода, які обставини вчиненого позивачем проступку установлені відповідачем.

Якщо буквально виходити зі змісту наказу, фактично позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності за те, що вона неналежно виконувала службові обов"язки.

Між тим, всупереч вимогам закону, наказ про притягнення ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності, не містить детального опису вчинених позивачем проступків, які охоплюються поняттям "порушення службової дисципліни" , обґрунтування необхідності застосування дисциплінарного стягнення та підстав для його застосування.

Зокрема, відповідачем не вказано, які конкретно свої обов'язки позивач не виконала чи виконала неналежним чином, з посиланням на акти, якими такі обов'язки установлені позивачу; не зазначені обставини вчинення проступку та вину позивача у його вчиненні щодо кожного порушення ( проступку).

Наведене, на думку суду, означає, що відповідач, внаслідок недотримання встановленого КЗпП України та Законом України "Про державну службу" порядку притягнення особи до дисциплінарної відповідальності поверхнево вивчив питання щодо наявності в діях позивача ознак дисциплінарного проступку та прийшов передчасного висновку про наявність підстав для застосування до неї заходу дисциплінарного стягнення.

Як вбачається зі змісту оскаржуваного наказу, підставою для застосування дисциплінарного стягнення до позивача стало неналежне виконання нею своїх службових обов'язків при відпрацюванні ризикових підприємств, доведених Розпорядженням ДПАУ № 48-р від 24.02.2011р. «Про відпрацювання підприємств», неналежна організація роботи з відпрацювання схемного кредиту та заниження якості перевірок підприємств, проте не сформульовано конкретних зауважень до роботи підрозділу, в якому працює Позивачка, у тому числі й щодо роботи з відпрацювання Розпорядження ДПАУ № 48-р від 24.02.2011р. «Про відпрацювання підприємств». При цьому, в цій частині вказаного рішення взагалі не зазначено прізвищ співробітників податкової інспекції, відповідальних за виконання розпорядження вищестоящої організації.

Таким чином, з даного наказу зовсім не прослідковується причинно- наслідкового зв'язку між діями (бездіяльністю) позивача та наслідками, що проявились у зниженні якості показників роботи податкового органу.

Крім того, в ході судового розгляду справи не підтверджено існування об'єктивних зауважень керівництва податкового органу щодо незадовільного виконання позивачем покладених на неї службових обов'язків.

Колегія суддів апеляційного суду , у зв"язку із розглядом даної справи, звертає увагу на правову позицію Європейського суду з прав людини, відтворену у рішенні по справі " Олександр Волков проти України", в п.178 якого зазначено, що " у контексті дисциплінарного права при оцінці чіткості законодавчих актів має існувати розумний підхід<,,,> опису правопорушення у законодавчому акті, який ґрунтується на переліку конкретних видів поведінки, але має загальне та необмежено кількісно застосування, не забезпечує гарантії належного вирішення питання передбачуваності закону".

Таким чином, суд дійшов обґрунтованого висновку, що відповідач, видаючи наказ від 07.11.2014 року №255 в частині оголошення ОСОБА_3 догани, діяв не у спосіб, що передбачено Конституцією та законами України , упереджено , без дотримання принципу рівності перед законом, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення , а тому наказ є таким , що не відповідає вимогам закону і підлягає скасуванню.

Відповідно до ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб»єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

За таких обставин, відповідач у даній справі не довів правомірність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову - без змін, якщо визнає що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу представника Головного управління Державної фіскальної служби у Рівненській області, Державної фіскальної служби України залишити без задоволення, а постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "28" травня 2015 р. без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя К.С. Франовська

судді: А.Ю.Бучик

С.М. Шевчук

Повний текст cудового рішення виготовлено "10" липня 2015 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу/позивачам: ОСОБА_3 АДРЕСА_1

3- відповідачу/відповідачам: Державна фіскальна служба України Львівська площа,8,м.Київ,04655 Головне управління Державної фіскальної служби у Рівненській області вул.Відінська,12,м.Рівне,33000

4-третій особі: - ,