Справа № 2а-9651/09/1570
Суддя: Чалий С.Я.
Дата ухвалення: 2015-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 липня 2015 року м. Київ К/9991/48725/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів:

Головуючого: судді Чалого С.Я.

Суддів: Гончар Л.Я.

Конюшка К.В.

секретар

судового засідання Зубенко Д.В.

за участю представників сторін:

позивача -Чернишева А.О.

відповідача - не з'явився

розглянувши в порядку касаційного провадження у відкритому судовому засіданні в залі суду касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2010 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2012 року у справі за позовом державного підприємства "Іллічівський морський торговельний порт" до Державної фінансової інспекції в Одеській області про визнання протиправними та скасування вимог,-

в с т а н о в и л а :

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2010 року залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2012 року позов державного підприємства "Іллічівський морський торговельний порт" задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції в Одеській області №15-05-28-14/3752-2009 року в частині зобов'язання відшкодувати за рахунок ТОВ «Барт» необґрунтовано сплачені кошти внаслідок безпідставного завищення цін на паливо на загальну суму 2 758 171, 18 грн. (п.24 вимоги).

Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами та підтверджується наявними у справі матеріалами, Контрольно-ревізійним управлінням в Одеській області Державної контрольно-ревізійної служби в Україні було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності державного підприємства «Іллічівський морський торговельний порт» за період з 01.07.2007 року по 31.12.2008 року.

За наслідками проведеної ревізії, 03 квітня 2009 року, було складено Акт ревізії, яким встановлено порушення п.2 ст. 34 та п. 7 ст. 3-3 ЗУ «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», п. 1.6 «Порядку подання та розгляду звернень щодо коригування ціни договору відповідно до положень частини 2 ст. 34 Закону», затвердженого рішенням Міжвідомчої комісії з питань державних закупівель від 19.07.2007 року № 01/8рш та п. 1.9 «Порядку подання та розгляду звернень щодо коригування ціни договору відповідно до положень частини 2 ст. 34 Закону», затвердженого рішенням Міжвідомчої комісії з питань державних закупівель від 28.08.2007 року № 01/13рш.

15 травня 2009 року, на адресу ДП ««Іллічівський морський торговельний порт» було направлено вимогу № 15-05-28-14/3792-2009 «Про усунення недоліків, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності ДП «Іллічівський морський торговельний порт», якою запропоновано, зокрема, відшкодувати за рахунок контрагента (ТОВ «Барт») необґрунтовано сплачені кошти внаслідок безпідставного завищення цін на паливо на загальну суму 2 758 171,18 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з відсутності в діях позивача порушень п.2 ст. 34 та п. 7 ст. 3-3 ЗУ «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», п. 1.6 «Порядку подання та розгляду звернень щодо коригування ціни договору відповідно до положень частини 2 ст. 34 Закону», затвердженого рішенням Міжвідомчої комісії з питань державних закупівель від 19.07.2007 року № 01/8рш та п. 1.9 «Порядку подання та розгляду звернень щодо коригування ціни договору відповідно до положень частини 2 ст. 34 Закону», затвердженого рішенням Міжвідомчої комісії з питань державних закупівель від 28.08.2007 року № 01/13рш.

Колегія суддів погоджується з зазначеними висновками судів попередніх інстанцій та вважає за доцільне зазначити про таке.

Відповідно до прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань закупівлі товарі, робіт і послуг за державні кошти» цей закон набирає чинності через 60 днів з дня його опублікування, а процедури закупівель, розпочаті до набрання чинності цим Законом, здійснюються відповідно до порядку, встановленого до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до роз'яснення Міністерства економіки України щодо застосування окремих положень Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» з урахуванням змін, внесених народними депутатами України Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо додаткових гарантів захисту фінансових інтересів держави» №55-36/2000 від 05.09.2005 року, днем початку процедури закупівлі вважається для процедур відкритих торгів день відправлення для публікації оголошень про проведення торгів.

Як вірно враховано судами, з урахуванням того, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти» вступив в силу з 12.03.2007 року, а оголошення Порту про заплановану закупівлю на предмет продукти нафтопереробки рідкі було опубліковано в Інформаційному бюлетені тендерної палати України №4 (75) від 22.01.2007 року, спірна процедура закупівлі розпочата до його вступу в силу.

Під державною закупівлею Закон визначає придбання замовником товарів, робіт і послуг за державні кошти у порядку, встановленому цим Законом. Відповідно до ст.2-2 Закону укладання та виконання договорів про закупівлю віднесено до стадій державних закупівель. Тобто як укладання так і виконання спірного Договору має здійснюватись відповідно до порядку, що був встановлений до набрання чинності Законом України №424-V від 01.12.2006 року.

Відповідно до ч. 2 ст. 34 Закону в редакції від 16.06.2005 року, умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від умов тендерної (цінової) пропозиції учасника переможця процедури закупівлі, та не повинні змінюватися після підписання договору про закупівлю, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно п. 2 ст. 34 Закону, договір про закупівлю укладається відповідно до положень Цивільного кодексу України. Відповідно до п. 1 ст. 627 ЦК України сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначені умов з урахуванням вимог цього кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості. Відповідно до ст. 629 ЦК України договір є обов'язковим для виконання сторонами. Зміна договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом відповідно до положень ст. 651 ЦК України.

Відповідно до п. 2.3 Договору №134-о від 14.03.2007 року ціни на окремі позиції товару, зазначені у специфікації до договору та загальна ціна товару за договором можуть бути зміненні Постачальником і прийняті Покупцем у разі настання обставин, не залежних від волі сторін (зміна вартості матеріально-технічних ресурсів, прийняття нових нормативно-правових актів тощо), які мають бути підтвердженими відповідними документами Торгово-промислової палати України. Зміни ціни на окремі позиції товару та зміна загальної ціни товару за договором оформлюється двосторонньою додатковою угодою сторін, що не суперечить ч. 2 ст. 34 Закону, яка була чинною на момент укладання договору. Також можливість внесення змін до договору встановлена п. 10.1 Договору.

Згідно п. 1 ст. 3-1 Закону з метою реалізації основної мети Закону щодо створення конкурентного середовища у сфері закупівель функції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг здійснюється Антимонопольним комітетом України.

Відповідно до листа Антимонопольного комітету України від 15.08.2008 року щодо окремих питань про застосування норм Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», згідно якого коригування ціни протягом строку дії договору можливо, якщо це було передбачено в тендерній документації та договором про закупівлю, за умови документального підтвердження настання підстав об'єктивного характеру, зокрема листами, що підтверджують рівень цін на відповідний предмет закупівлі, зокрема підтверджуючими листами Державного комітету статистики України та Торгово-промислової палати України.

Таким чином, внесення змін до спірного Договору в частині зміни ціни палива здійснено позивачем із дотриманням вимог законодавства, що регулює дані правовідносини, а саме відповідно до довідок Торгово-промислової палати України щодо вартості палива, з урахуванням вимог п. 2 ст. 34 Закону в редакцій від 16.05.2006 року (чинній на час вчинення спірних правовідносин) та у відповідності з вимогами тендерної документації, якою передбачено зміна ціни товару за договором у разі настання обставин, не залежних від волі сторін (зміна вартості матеріально-технічних ресурсів), що підтверджені довідками Торгово-промислової палати України.

Отже, п. 24 вимог Контрольно-ревізійного управління в Одеській області про усунення недоліків, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності ДП «Іллічівський морський торговельний порт», в частині зобов'язання відшкодувати за рахунок ТОВ «Барт» необґрунтовано сплачені кошти внаслідок безпідставного завищення цін на паливо на загальну суму 2758171,18 гривень є протиправним, підлягає скасуванню.

При цьому, колегія суддів також вважає за необхідне зазначити наступне.

Частиною першою статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-ХІІ) встановлено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом частини шостої статті 2 Закону №2939-XII порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

На підставі наведеного колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу, констатувала встановлення ревізією порушення суб'єктом господарювання законодавства та вказала спосіб усунення цього порушення.

Предметом заявленого у справі позову є оскарження зазначеної вимоги з підстав неправомірності висновку Інспекції про наявність самого порушення законодавства позивачем. Сума збитків, що визначені Інспекцією та необхідність їх відшкодування за умови наявності самого порушення, позивачем не оспорюється.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень , крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, у тому числі правових актів індивідуальної дії.

Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави дійти висновку, що обов'язкова до виконання вимога державної фінансової інспекції в частині встановлення порушень законодавства, виявлених ревізією та шляхів їх усунення, є правовим актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, а отже може бути оскаржена до суду.

При цьому, правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня та 13 травня 2013 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно) та у поставної від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

Відповідно до положень статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Враховуючи викладене, зважаючи на те, що предметом переданого на вирішення суду спору є оскарження вимоги з підстав неправомірності висновку Інспекції про наявність саме факту вчинення порушення законодавства, виходячи із завдань адміністративного судочинства щодо захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, колегія суддів, зважаючи на обґрунтованість позиції судів щодо хибності висновків акту ревізії, на підставі яких сформовано пункт 24 оскаржуваної вимоги, погоджується із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для вжиття заходів судового захисту прав та інтересів позивача шляхом задоволення позову про визнання протиправним та скасування пункту 24 спірної вимоги.

Доводи касаційної скарги висновків суду першої та апеляційної інстанцій не спростовують.

Правова оцінка встановлених обставин справи судами попередніх інстанцій дана вірно, порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судами не допущено.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Одеській області залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2010 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2012 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: