Справа № 2а-11724/11/2670
Суддя: Мойсюк М.І.
Дата ухвалення: 2015-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"07" липня 2015 р. м. Київ К/9991/37481/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., Тракало В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Державної податкової адміністрації у м. Києві про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди, за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2012 року, -

в с т а н о в и л а :

У серпні 2011 року ОСОБА_4 звернувся з позовом до Державної податкової адміністрації у м. Києві (далі - ДПА) в якому просив: визнати незаконним та скасувати наказ ДПА від 15 липня 2011 року № 249-о «Про припинення державної служби ОСОБА_4» (далі - спірний наказ); поновити його на державній службі на посаді головного державного податкового інспектора відділу супроводження актуальних і резонансних справ у судах юридичного управління ДПА у м. Києві; стягнути на його користь з відповідача заробітну плату за час вимушеного прогулу з дня звільнення до дня поновлення на посаді; стягнути з відповідача на його користь моральну шкоду.

В обґрунтування своїх вимог зазначав, що спірний наказ винесений відповідачем за відсутності законних на те підстав, з порушенням його прав, а тому ОСОБА_4 просив про задоволення позову.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2012 року в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалені ними судові рішення скасувати та задовольнити позов.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.

Відмовляючи у задоволенні позову суди виходили з того, що спірний наказ про звільнення позивача за порушення Присяги ґрунтується на вимогах закону, оскільки відповідач, видаючи такий, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Проте до такого висновку суди дійшли без з'ясування дійсних прав та обов'язків сторін, в порушення норм матеріального і процесуального права, з таких підстав.

У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом цієї норми процесуального права у мотивувальній частині рішення суд зобов'язаний навести дані про встановлені обставини що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових вимог. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У мотивувальній частині кожного рішення має бути наведено також посилання на закон та інші нормативно-правові акти матеріального права (назва, стаття, її частина, абзац, пункт, підпункт закону), у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права та обов'язки сторін у спірних правовідносинах, а в разі необхідності мають бути посилання на Конвенцію та рішення Європейського суду з прав людини які згідно із Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» є джерелом права та підлягають застосуванню в даній справі.

Судами встановлено, що позивач з липня 2008 року проходив службу в органах Державної податкової служби України, а починаючи з 7 жовтня 2009 року на посаді головного державного податкового інспектора відділу супроводження актуальних і резонансних справ у судах юридичного управління ДПА у м. Києві.

На виконання наказу ДПА у м. Києві від 27 квітня 2011 року № 282 «Про проведення службового розслідування», з метою з'ясування причин порушення вимог Законів України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-ХІІ, в редакції, чинної станом на час проведення перевірки та винесення спірного наказу), від 4 грудня 1990 року № 509-ХІІ «Про державну податкову службу в Україні» (далі - Закон № 509-ХІІ, в редакції, чинної станом на час проведення перевірки та винесення спірного наказу), від 2 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ «Про інформацію», Кодексу професійної етики працівника державної податкової служби України, затвердженого наказом ДПА України від 7 лютого 2006 року № 59 (далі - Кодекс професійної етики) відповідачем проведено службове розслідування стосовно позивача.

За наслідками проведеного службового розслідування складено акт від 25 травня 2011 року № 100/14-012/26 яким встановлено невиконання позивачем службових обов'язків, поширення завідомо неправдивих відомостей стосовно начальника юридичного управління ДПА в м. Києві, порушення вимог Закону № 3723-ХІІ, Кодексу професійної етики.

На підставі вищевказаного акту відповідачем видано наказ від 14 червня 2011 року № 387 «Про результати службових розслідувань» яким наказано, що позивач заслуговує на звільнення із займаної посади за недотримання вимог, пов'язаних із проходженням державної служби, відповідно до пункту 6 статті 30 Закону № 3723-ХІІ, за порушення Присяги.

Оспорюваним наказом від 15 липня 2011 року № 249-о «Про припинення державної служби ОСОБА_4», виданим на підставі вищезазначених наказів, акту та висновків службового розслідування, наказано припинити державну службу ОСОБА_4 відповідно до пунктів 2, 6 статті 30 Закону № 3723-ХІІ за недотримання вимог, пов'язаних із проходженням державної служби та за порушення присяги.

Так, у відповідності до частини 5 статті 15 Закону № 509-ХІІ, чинного в період спірних правовідносин, правовий статус посадових осіб органів державної податкової служби, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Законом, а в частині, що не регулюється ним, - Законом України «Про державну службу».

В свою чергу, за приписами статті 5 Закону № 3723-ХІІ державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців встановлені статтею 14 Закону № 3723-ХІІ, згідно якої дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Також, за правилами статті 17 Закону № 3723-ХІІ, громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу такого змісту: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

За змістом пункту 6 частини 1 статті 17 цього ж Закону, яка визначає підстави припинення державної служби, крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється, зокрема, у разі: відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.

Водночас, види стягнення за порушення трудової дисципліни та порядок стягнення за порушення трудової дисципліни встановлені статтями 147, 149 Кодексу законів про працю України, згідно з положеннями яких за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.

Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

До застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.

За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.

При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

Крім цього, у відповідності до вимог пунктів 2-4 Кодексу професійної етики працівник повинен вживати необхідних заходів щодо відповідності його діяльності етичним вимогам, визначених Кодексом.

Дотримання працівником норм Кодексу є обов'язковим при проведенні щорічної оцінки, атестації, зарахуванні до кадрового резерву, призначенні на нову посаду, наданні характеристики чи рекомендації.

Працівник у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, іншими нормативно-правовими актами, цим Кодексом, Кодексом честі працівника органу державної податкової служби України та загальними морально-етичними нормами поведінки у суспільстві.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування (далі - Порядок, в редакції спірного періоду).

За змістом абзаців 1-3 пункту 1 цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування: у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян; у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, порушення етики поведінки.

Пунктом 8 цього Порядку передбачено, що за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються, зокрема, факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, стосовно якого проведено службове розслідування, результати щорічної оцінки виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, покладених на нього завдань та обов'язків, види заохочення та дисциплінарного стягнення, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань); висновки службового розслідування, обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, уповноваженої на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, безпідставні звинувачення або підозру. Обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.

У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення - попередження про неповну службову відповідність, затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду, догана, звільнення.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Системний аналіз вищенаведених спеціальних і загальних норм, свідчить, що за вчинення посадовими особами органів Державної податкової служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у статті 147 Кодексу законів про працю України, пункті 8 Порядку, статті 14 Закону № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення.

У пункті 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців може бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушення.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що правовий статус посадових осіб органів Державної податкової служби України, їх права та обов'язки (на час видання спірного наказу) визначались Конституцією України, Законом № 509-ХІІ, а в частині, що ними не регулюється, - Законом № 3723-XII.

Тобто дисциплінарна відповідальність посадових осіб органів Державної податкової служби України врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Закону № 509-ХІІ, пунктом 8 Порядку. Норми Закону № 3723-XII можуть застосовуватися щодо посадових осіб органів Державної податкової служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним податковим законодавством, у тому числі й нормами Закону № 509-ХІІ, оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини статті 30 Закону № 3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, тому неможливість застосування до посадової особи органів Державної податкової служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з органу повинно бути мотивованим.

Нормами Порядку, зокрема і його пунктом 8 визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, внаслідок чого забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстав припинення державної служби за порушення Присяги, мають бути встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, яке регулюється Порядком. При цьому необхідно враховувати, що у разі вчинення дисциплінарного правопорушення, наслідком якого може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з органу Державної податкової служби України є санкціями різних рівнів відповідальності, які не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можливо кваліфікувати як порушення Присяги.

Окрім цього, як в акті службового розслідування, так і в матеріалах справи відсутні відомості, які б свідчили про порушення позивачем пункту 2 статті 30 Закону № 3723-XII, на що суди увагу не звернули та не надали належну правову оцінку спірному наказу, в частині підстав звільнення відповідно до вищезгаданої норми.

За таких обставин, рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

За приписами частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2012 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає.

Судді: Я.Л. Іваненко

М.І. Мойсюк

В.В. Тракало