Справа № 804/7351/13-а
Суддя: Цуркан М.І.
Дата ухвалення: 2015-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 липня 2015 року м. Київ К/800/17159/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Цуркана М.І. (головуючий);
Єрьоміна А.В.; Кравцова О.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Дніпропетровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області до Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області, треті особи: Державне підприємство «Навчально-дослідне господарство «Самарський» Дніпропетровського державного аграрного університету», Підприємство об'єднання громадян «Добробут» Дніпропетровської обласної громадської організації «Управління соціального захисту ветеранів та інвалідів МВС України» про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, що переглядається за касаційною скаргою Підприємства об'єднання громадян «Добробут» Дніпропетровської обласної громадської організації «Управління соціального захисту ветеранів та інвалідів МВС України» на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2015 року,

у с т а н о в и л а :

У травні 2013 року Дніпропетровська районна державна адміністрація Дніпропетровської області (далі - Дніпропетровська РДА) звернулася до суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області (далі - Інспекція), треті особи: Державне підприємство «Навчально-дослідне господарство «Самарський» Дніпропетровського державного аграрного університету» (далі - Підприємство «Самарський»), Підприємство об'єднання громадян «Добробут» Дніпропетровської обласної громадської організації «Управління соціального захисту ветеранів та інвалідів МВС України» (далі - Підприємство «Добробут») про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.

Зазначали, що Інспекцією проведено перевірку з питання дотримання Дніпропетровською РДА вимог земельного законодавства при вилученні з постійного користування Підприємства «Самарський» земельної ділянки на території Олександрівської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області.

Посилаючись на протиправність дій Інспекції при проведенні перевірки та безпідставність її висновків, з урахуванням уточнених позовних вимог, просили: визнати протиправними дії посадових осіб Інспекції щодо організації та проведення перевірки; визнати протиправними дії Інспекції в частині висновку про порушення Дніпропетровською РДА норм частини сьомої статті 122, статті 150 Земельного кодексу України при прийнятті розпорядження від 14 червня 2012 року № 823-р «Про вилучення земельної ділянки із постійного користування», викладеного в Акті перевірки від 7 лютого 2013 року; визнати протиправними дії посадових осіб Інспекції при складанні висновків про невідповідність нормам земельного законодавства проектів землеустрою щодо відведення в постійне користування Підприємству «Добробут» земельних ділянок сільськогосподарського призначення із земель запасу державної власності загальною площею 1445,1295 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (далі - проекти землеустрою); встановити наявність у Дніпропетровської РДА компетенції (повноважень) на прийняття розпоряджень від 14 червня 2012 року № 823-р «Про вилучення земельної ділянки з постійного користування», від 2 серпня 2012 року № 1018-р та від 27 листопада 2012 року № 1748-р «Про надання дозволу Підприємству «Добробут» на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу сільськогосподарського призначення в постійне користування для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», від 17 грудня 2012 року №№ 1971-р, 1972-р, 1973-р, 1974-р, 1975-р, 1976-р, 1977-р, 1978-р, 1979-р, 1980-р, 1981-р, 1982-р, 1983-р, 1984-р, 1985-р, 1986-р, 1987-р, 1988-р, 1989-р, 1990-р, 1991-р, 1992-р, 1993-р, 1994-р, від 26 грудня 2012 року №№ 2141-р, 2153-р, 2154-р, 2155-р, 2156-р «Про затвердження проектів землеустрою та надання земельних ділянок в постійне користування Підприємству «Добробут» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» (далі - розпорядження Дніпропетровської РДА), і визнати вказані розпорядження такими, що відповідають вимогам нормативно-правових актів.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 червня 2013 року позов задоволено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2015 року скасовано рішення суду першої інстанції, а в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі Підприємство «Добробут», посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Заслухавши доповідача, перевіривши рішення судів та матеріали справи в межах доводів касаційної скарги, колегія суддів вважає, що скарга підлягає відхиленню.

Судами встановлено, що на виконання вимоги прокуратури Дніпропетровської області посадовими особами Інспекції проведено перевірку з питання дотримання Дніпропетровською РДА вимог земельного законодавства при вилученні з постійного користування Підприємства «Самарський» земельної ділянки на території Олександрівської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області, за результатами якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 7 лютого 2013 року (далі - Акт).

Перевірка проведена на підставі землевпорядної документації, наданої прокуратурою Дніпропетровської області, а в Акті зазначено про: порушення Дніпропетровською РДА частини сьомої статті 122, статті 150 Земельного кодексу України при прийнятті розпорядження від 14 червня 2012 року № 823-р, яким припинено право постійного користування Підприємства «Самарський» земельною ділянкою, загальною площею 2012,6509 га, та віднесено її до земель запасу; невідповідність нормам земельного законодавства проектів землеустрою, розроблених на підставі розпоряджень Дніпропетровської РДА.

Задовольнивши позов, суд першої інстанції виходив з того, що перевірка проведена з порушенням вимог чинного законодавства, а висновки, відображені в Акті, - помилкові.

Скасувавши рішення суду першої інстанції та відмовивши в задоволенні позову, апеляційний суд вказав на законність проведення перевірки та безпідставність розгляду судом позовних вимог про скасування висновків перевірки, відображених в Акті, оскільки він не може бути предметом судового оскарження.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками апеляційного суду.

Щодо протиправності дій посадових осіб Інспекції при здійсненні організації та проведенні перевірки, то відповідно до пункту 3.2 Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 року № 312 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 грудня 2003 року за № 1223/8544; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок), у разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення, незалежно від кількості раніше проведених перевірок, зокрема, у разі отримання доручення від органів прокуратури.

Пункт 4.2 Порядку встановлено, що при проведенні перевірки державний інспектор: установлює особу, яка є власником земельної ділянки чи землекористувачем; при встановленні факту зміни власника чи користувача об'єкта нерухомості уживає заходів для з'ясування особи фактичного власника чи користувача; установлює правомірність використання земельних ділянок іншими землекористувачами, яким вони не надані у власність чи користування; перевіряє наявність документів, що посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою; перевіряє дотримання режиму використання земельної ділянки відповідно до цільового призначення; уточнює відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості.

За приписами положень статті 1 та частини першої статті 19 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1789-XII) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 20 Закону № 1789-XII, при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності.

Відповідно до положень статті 15-2 Земельного кодексу України, статті 6 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV), до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі належать: здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Статтею 9 Закону № 963-IV встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З урахуванням наведених вимог законодавства та того, що перевірка проведена на вимогу органу прокуратури і на підставі наданої ним належним чином засвідченої документації, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про правомірність дій посадових осіб інспекції і відсутність порушень Порядку в їх діях.

Щодо тверджень про протиправність дій Інспекції в частині складання висновків про порушення Дніпропетровською РДА норм земельного законодавства, наведених в Акті, то суд апеляційної інстанції обґрунтовано вказав на їх безпідставність.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 цього ж Кодексу справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з частиною другою статі 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

З викладеного вбачається, що адміністративним є спір про оскарження дій особи, які вона вчиняє в якості суб'єкта владних повноважень на виконання владних управлінських функцій.

З аналізу Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 (далі - Положення), вбачається, що при обстеженні земельної ділянки та складанні акту, Інспекція реалізує державну політику у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, тому виступає у відповідних правовідносинах як суб'єкт владних повноважень. Таким чином, цей спір є адміністративним.

Водночас, при його вирішенні необхідно встановити, чи порушено оскаржуваними діями права, свободи та інтереси позивача.

Обґрунтованим є твердження апеляційного суду про те, що за своєю суттю позивач заперечує зміст акту, який не є обов'язковим для виконання та не тягне за собою настання юридичних наслідків.

Такі висновки кореспондуються зі змістом Земельного Кодексу України, Закону № 963-IV та згаданого Положення.

Щодо встановлення наявності у Дніпропетровської РДА компетенції (повноважень) на прийняття розпоряджень на розроблення проектів землеустрою та визнання вказаних розпоряджень такими, що відповідають вимогам діючого законодавства, апеляційний суд правильно вказав, що повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин чітко визначені статтею 17 Земельного кодексу України.

Під час вивчення землевпорядної документації, в рамках перевірки, що здійснювалась прокуратурою Дніпропетровської області, Інспекція не приймала рішень та не вживала дій, якими б втручалася у компетенцію Дніпропетровської РДА, також не ставилась під сумнів наявність повноважень щодо розпорядження землями.

При цьому правовідносини, що склалися між позивачем та відповідачем стосуються сфери земельних відносин, а саме здійснення Інспекцією повноважень щодо державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог земельного законодавства, та дотримання земельного законодавства Дніпропетровською РДА при здійсненні своїх повноважень щодо розпорядження землями державної власності.

Інспекцією, у випадку який розглядається, не порушувались права та інтереси Дніпропетровської РДА на реалізацію компетенції, встановленої Земельним кодексом України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації», а тому і спір з приводу реалізації ними, як суб'єктами владних повноважень, компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень - відсутній.

Крім того, Інспекція не входить до переліку органів, наділених повноваженнями вирішувати питання щодо скасування розпоряджень місцевих державних адміністрацій.

Таким чином, апеляційний суд, належним чином та у повному обсязі дослідивши обставини цієї справи, надав їм правильної юридичної кваліфікації.

За правилами частини третьої статті 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Підприємства об'єднання громадян «Добробут» Дніпропетровської обласної громадської організації «Управління соціального захисту ветеранів та інвалідів МВС України» відхилити, а постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді М.І.Цуркан

А.В.Єрьомін

О.В.Кравцов