Справа № 819/2890/14-а
Суддя: Сапіга Віталій Петрович
Дата ухвалення: 2015-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 липня 2015 р. Справа № 876/3639/15

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді Сапіги В.П.,

суддів: Левицької Н.Г., Обрізка І.М.,

за участі секретаря судових засідань ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Державного агентства земельних ресурсів України на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 02.03.2015 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Державного агентства земельних ресурсів України, Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України про визнання протиправними та скасування наказу і рішення-

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2014 року ОСОБА_2 звернулася з адміністративним позовом до Державного агентства земельних ресурсів України, Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України про визнання протиправними та скасування рішення оформленого протоколом від 27.11.2014 року № 10 в частині звернення до Держземагентства України із поданням про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката № 001737 від 30.01.2013 року та наказу від 04.12.2014 року № 401 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката № 001737 від 30.01.2013 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, зокрема, що в порушення вимог ч.8 ст.61-1 Закону України «Про землеустрій» Кваліфікаційна комісія прийняла рішення та направила подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката без проведення перевірки та складення акта. Як наслідок, вважає позивач, протиправним є спірний наказ відповідача, оскільки прийнятий з порушенням передбаченої законодавством процедури його прийняття.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 02.03.2015 року позовні вимоги задоволено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, Державне агентство земельних ресурсів України подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувану постанову та ухвалити нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

При цьому апелянт обґрунтовує та мотивує свої вимоги аналогічно обґрунтуванням заперечень щодо позовних вимог, зокрема наголошує на тому, що відповідачі діяли у повній відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема, на підставі та у спосіб передбачений ст.68 Закону України «Про землеустрій».

Апеляційний суд, відповідно до ч.1 ст.41 КАС України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення обставин справи, правильність їх юридичної оцінки, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення з наступних мотивів.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч.1 ст.6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Як передбачено ч.1 ст.2 цього ж Кодексу завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Із наведених положень убачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

Таким чином, підставами для визнання актів недійсними, є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеної законом компетенції органу, який видав(затвердив) цей акт. Крім того, обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та законних інтересів позивача. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у адміністративного суду відсутні підстави для задоволення позову.

Суди, розглядаючи справи цієї категорії, повинні ураховувати інтереси сторін і вирішувати такі спори залежно від установленого та на підставі закону.

Судом апеляційної інстанції, з врахуванням встановленого судом першої інстанції, встановлено, що ОСОБА_2 з 2011 року працює інженером-землевпорядником у товаристві з обмеженою відповідальністю «СМП «Геодезія», яке здійснює діяльність у сфері землеустрою на підставі ліцензії виданої Державним комітетом України із земельних ресурсів 18.08.2011 року на підставі рішення №529 від 03.08.2011 року без терміну дії.

Державним агентством земельних ресурсів України ОСОБА_2 видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника від 30.01.2013 року № 001737, згідно якого підтверджено її відповідність як інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та спроможність самостійно складати окремі види документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень при здійсненні землеустрою.

Протоколом засідання Кваліфікаційної комісії Державного агенства земельних ресурсів України №10 від 27.11.204 року зроблено висновок про «порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою» та ухвалено звернутися до Держземагентства України із поданням про позбавлення (анулювання) кваліфікаційних сертифікатів перелічених інженерів-землевпорядників, серед яких зазначено ОСОБА_2

01.12.2014 року кваліфікаційною комісією Держземагентства України відповідачу-1 було надано подання від 01.12.2014 року №14/877 про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників.

Наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 04.12.2014 року №401 анульовано кваліфікаційні сертифікати інженерів-землевпорядників, зокрема, кваліфікаційний сертифікат ОСОБА_2 № 001737 від 30.01.2013 року.

Вважаючи рішення Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України у формі протоколу від 27.11.2014 року №10 та наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 30.01.2014 року № 001737 протиправними та такими, що підлягають скасуванню позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції всебічно, повно та об'єктивно розглянув справу, вірно встановив обставини, яким дав правильну правову оцінку і прийшов до обґрунтованого висновку про задоволення адміністративного позову, виходячи з наступного.

Згідно статті 26 Закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року №858-IV (в редакції, що набрала чинності 27.07.2013 р.) розробниками документації із землеустрою є юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою; фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно статті 35 цього ж Закону об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.

Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

У відповідності до п. «в» ч.19 ст.66 Закону Україну від 22 травня 2003 року №858-IV, з наступними змінами та доповненнями, кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону.

Порядок прийняття та направлення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката, передбачений ст.61-1 згаданого Закону.

Так, у відповідності до вимог ч.1 згаданої норми державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Частиною 8 цієї ж норми передбачено, що за наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

Згідно положень ч.9 згаданої норми на підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії визначено «Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста», затвердженого наказом Мінагрополітики України від 28.11.2012 № 739 р., зареєстрованого Мін'юстом України 07.12.2012р. за № 2039/22351 (далі - Порядок).

Пунктом 3.19 розділу 3 Порядку визначено, що Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держземагентства України про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з підстав: грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

Як встановлено судом першої інстанції та перевірено при апеляційному розгляді справи, при прийнятті оскаржуваного рішення кваліфікаційна комісія не врахувала, що подання можливо вносити за наявності саме акту Держземагенства України, чим порушила порядок (процедуру) встановлений законом для внесення подання, а до уваги було взято лише лист Держземагентсва України стосовно порушення сертифікованими інженерами вимог законодавства та при прийнятті рішення про внесення подання до уваги брала лише інформацію у табличному вигляді із зазначенням переліку об'єктів експертизи, що були оцінені негативно.

Крім того, необґрунтованість рішення Кваліфікаційної комісії про внесення подання щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача полягає і в тому, що підставою анулювання сертифікату у даному випадку є лише наявність негативного висновку при проведенні державної експертизи технічної документації із землеустрою, при цьому відсутні докази, що остання виготовлена саме ОСОБА_2

Варто зауважити, що важливим доказом в підтвердження протиправності рішення Кваліфікаційної комісії у формі протоколу від 27.11.2014 року №10 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача є той факт, що на момент виготовлення технічної документації 2011 року, позивач не був сертифікованим, тоді як кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника нею отримано лише 30.01.2013 року.

Крім того, з тексту висновків №923-14 та №924-14 від 28.07.2014 року вбачається, що розробником землевпорядної документації вказано ТОВ «СМП «Геодезія».

Таким чином, в силу вимог Закону України "Про землеустрій", у Кваліфікаційної комісії були відсутні законодавчо визначені підстави для внесення подання від 01.12.2014 року. №14/877 щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката позивача.

Слід зазначити, що на момент виготовлення технічної документації норми Закону «Про землеустрій» діяли в редакції чинній з 05.08.2012 р.

Отже на момент виготовлення та затвердження згаданої технічної документації відповідальність за її невідповідність вимогам законодавства на сертифікованих інженерів-землевпорядників не покладалась. Відтак, відповідальними за дотримання вимог законодавства у сфері землеустрою були визначені саме розробники документації із землеустрою, яким у цьому випадку є ТОВ «СМП «Геодезія».

Натомість, слід зазначити, що з 27.07.2013 року набули чинності норми Закону згідно яких розробниками документації із землеустрою є, зокрема, юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які і є відповідальними за якість робіт із землеустрою (ч.2 ст. 26 Закону).

Тобто, на час виготовлення документації такий вид відповідальності як анулювання кваліфікаційного сертифіката, що застосовується саме до сертифікованих інженерів-землевпорядників, не був передбачений та відповідальність за порушення вимог законодавства у сфері землеустрою, відповідно до частин третьої та четвертої статті 28 Закону, покладалась на розробників землевпорядної документації.

Не можна залишити поза увагою і те, що рішення Кваліфікаційної комісії, можуть бути предметом позову, в силу положень п.2.7 Порядку роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.11.2012 року за №739, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07 грудня 2012 року за №2039/22351.

Враховуючи викладене суд, приходить до висновку, що спірне рішення не відповідає критерію правомірності визначеному у п.1 ч.3ст.2 КАС України, а саме прийняте з порушенням порядку, без здійснення заходів державного нагляду та складення акта, обов'язковість якого у спірних правовідносинах передбачена ч.8 ст.61-1 Закону України «Про землеустрій».

Суд також вважає за необхідне звернути увагу і на те, що дотримання зазначеного порядку кореспондується з критерієм обґрунтованості рішення суб'єкта владних управлінських функцій (п.3 ч.3 ст.2 КАС України), а саме складення акта за результатами здійснення заходів державного нагляду, гарантує прийняття такого рішення з урахуванням усіх обставин, які стосуються наявності чи відсутності порушень в діях інженера-землевпорядника.

При цьому, доводи апелянта колегією суддів не беруться до уваги з врахуванням наступного.

Положення ч.2 ст.68 згаданого Закону, на яку посилається апелянт, виключно стосуються підстав позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання).

У свою чергу, ст.61-1 та п. «в» ч.19 ст.66 цього ж Закону, покликані врегульовувати саме порядок анулювання сертифіката, який було порушено, про що зазначено вище.

Крім того, правовідносини, що виникають в процесі реалізації органами державного нагляду у сфері землеустрою повноважень щодо анулювання кваліфікаційних сертифікатів, засновані на принципі юридичної визначеності. Згідно позиції Європейського суду у справіYvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності.При цьому, якщо держава чи будь-який її орган схвалили певну концепцію, така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обгрунтованих сподівань у осіб (юридичних чи фізичних) стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.

Отже, якщо держава задекларувала певні правила поведінки при прийнятті та виконанні рішень про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника (зокрема, наявності передбачених Законом підстав та обов'язкового проведення перевірки та складання відповідного акта за її наслідками), то вона зобов'язана вжити всіх заходів для забезпечення реалізації цих правил.

Суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

За таких обставин, судом першої інстанції повно встановлені обставини справи та надана правильна юридична оцінка, у зв'язку з чим підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування постанови суду відсутні.

Відповідно до частини 1 статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 196, 198, 200, 205, 206, 212 Кодексу адміністративного судочинства України, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Державного агентства земельних ресурсів України - залишити без задоволення.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 02.03.2015 року в справі №819/2890/14-а - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом 20-ти днів з дня набрання ухвалою законної сили, а у разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до ст.160 КАС України - з дня складення ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя В.П. Сапіга

Судді І.М. Обрізко

ОСОБА_3

Повний текст виготовлено 07.07.2015р.