Справа № 826/7259/15
Суддя: Добрівська Н.А.
Дата ухвалення: 2015-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

06 липня 2015 року № 826/7259/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії:

головуючого судді - Добрівської Н.А., суддів: Гарника К.Ю., Скочок Т.О.,

за участю секретаря судових засідань - Шаповалової К.В.,

представника позивача - Святогора О.А.,

представника відповідача - Жамбровського М.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Громадської організації «Фонд правового сприяння іноземцям «Одісей»
до Кабінету Міністрів України
про визнання протиправною бездіяльності, -

В С Т А Н О В И В:

Громадська організація «Фонд правового сприяння іноземцям «Одісей» звернулась до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, яка полягає у нестворенні (неутворенні) національних комісій регулювання природних монополій (державних колегіальних органів, центральних органів виконавчої влади).

Обґрунтовуючи свої вимоги позивач вказує на наступне. Частиною 1 статті 4 Закону України «Про природні монополії» закріплено, що державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону. Органом, який має утворювати національні комісії регулювання природних монополій, на переконання позивача, є Кабінет Міністрів України. Дане твердження ґрунтується на тому, що статтею 11 даного Закону регулювалися питання щодо утворення та ліквідації національних комісій регулювання природних монополій. Нова редакція даної норми, після внесення до вказаного нормативно-правового акта змін Законом України №2592-VI від 07.10.2010 визначає національні комісії регулювання природних монополій як державні колегіальні органи, які утворюються та ліквідуються Президентом України. Однак, дана норма на даний момент є не діючою, оскільки Законом України №763-VII було визнано таким, що втратив чинність Закон України №2592-VI від 07.10.2010 та встановлено, що норми законів України, до яких вносилися зміни Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України», які втратили чинність згідно цього Закону, діють в редакції, чинній станом на 7 жовтня 2010 року, з урахуванням змін, внесених законами України після 7 жовтня 2010 року, у частинах що відповідають нормам Конституції України, які діють станом на дату набрання чинності цим Законом.

Повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, що унеможливлює розширення таких повноважень іншими законами України. При цьому, Президент України не має повноважень видавати укази щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади.

Разом з тим, саме до компетенції Кабінету Міністрів України, на думку позивача, в силу норм Конституції України (норм прямої дії) віднесено вирішення питань створення та забезпечення діяльності органів регулювання діяльності суб'єктів природних монополій. А саме, статтею 116 Конституції України встановлено повноваження Уряду утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Мотивуючи наявність порушеного права позивача у спірних правовідносинах, представник вказує на те, що Громадська організація безпосередньо, а також інші особи (невизначене коло осіб) природньо зацікавлені в стабільності господарського обороту, чіткому ціновому визначенні вартості товарів, робіт та послуг, які реалізуються суб'єктами природних монополій на ринках, які знаходяться у стані природної монополії та суміжних ринках. Позивач зацікавлений в здійсненні державного регулювання відносин в сфері природних монополій (зокрема, в частині формування цінової політики), оскільки це є запорукою захисту його прав та інтересів на основі поєднання балансу інтересів держави, суспільства, учасників правовідносин.

Представник позивача у судовому засіданні підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив їх задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві. При цьому, представник позивача вказує на те, що саме стаття 116 Конституції України покладає на Кабінет Міністрів України обов'язок і наділяє компетенцією на утворення національних комісій регулювання природних монополій.

Представник відповідача проти позову заперечив і просив відмовити у його задоволенні з огляду на безпідставність заявлених вимог. Представник відповідача вказує на те, що позивачем не наведено належних і достатніх доказів на підтвердження конкретних обставин допущеного відповідачем дійсного порушення його прав, свобод або інтересів. Одночасно представник відповідача наголошує на тому, що оскільки комісії природних монополій є державними колегіальними органами, а не центральними органами виконавчої влади і чинним законодавством України не передбачено повноваження Кабінету Міністрів України щодо утворення Комісій, Уряд не вчиняв бездіяльність у спірних правовідносинах.

Надаючи правову оцінку наведеним в обґрунтування заявлених вимог доводам представника позивача, зважаючи на позицію представника відповідача та враховуючи норми законодавства, якими регулюються спірні правовідносини, суд вважає за доцільне зазначити наступне.

Нормативно-правовим актом, що визначає правові, економічні та організаційні засади державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій в Україні є Закон України «Про природні монополії» від 20.04.2000 за №1682-III (далі по тексту - Закон України «Про природні монополії» у редакції, чинній на нас виникнення спірних правовідносин), метою якого є забезпечення ефективності функціонування ринків, що перебувають у стані природної монополії, на основі збалансування інтересів суспільства, суб'єктів природних монополій та споживачів їх товарів.

У відповідності до частини першої статті 4 Закону України «Про природні монополії» державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.

Відповідно до Закону України «Про природні монополії» регулюється діяльність суб'єктів природних монополій у таких сферах: транспортування нафти і нафтопродуктів трубопроводами; транспортування природного і нафтового газу трубопроводами; розподіл природного і нафтового газу трубопроводами; зберігання природного газу в обсягах, що перевищують рівень, який встановлюється умовами та правилами здійснення підприємницької діяльності із зберігання природного газу (ліцензійними умовами); транспортування інших речовин трубопровідним транспортом; передачі електричної енергії магістральними та міждержавними електричними мережами; розподілу електричної енергії (передачі електричної енергії місцевими (локальними) електромережами; користування залізничними коліями, диспетчерськими службами, вокзалами та іншими об'єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту загального користування; управління повітряним рухом; централізованого водопостачання та водовідведення; транспортування теплової енергії; спеціалізованих послуг у річкових, морських портах, морських рибних портах та аеропортах відповідно до переліку, визначеного Кабінетом Міністрів України; захоронення побутових відходів (ч.1 ст.5 Закону).

Предметом державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій згідно з цим Законом є: ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій; доступ споживачів до товарів, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій; інші умови здійснення підприємницької діяльності у випадках, передбачених законодавством (ст.8 Закону України «Про природні монополії»).

Статтею 11 Закону України «Про природні монополії» (абз.1 ч.1) передбачено, що національні комісії регулювання природних монополій є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Однак, Рішенням Конституційного Суду України від 08.07.2008 №14-рп/2008 у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців першого, другого частини першої, частини другої статті 11 Закону України «Про природні монополії» (справа про національні комісії регулювання природних монополій), визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Закону України «Про природні монополії» від 20 квітня 2000 року №1682-III, а саме:

- абзацу першого частини першої статті 11 щодо утворення та ліквідації національних комісій регулювання природних монополій Президентом України;

- абзацу другого частини першої статті 11 щодо затвердження Президентом України положень про національні комісії регулювання природних монополій;

- частини другої статті 11 щодо призначення та припинення повноважень голів національних комісій регулювання природних монополій, їх членів Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.

В мотивувальній частині свого Рішення Конституційний Суд України від 08.07.2008 №14-рп/2008 вказує на наступне.

«Відповідно до положень пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України. На цю обставину неодноразово вказував Конституційний Суд України у своїх актах. У Рішенні від 10 квітня 2003 року №7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України) зазначено, що «повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки)». Такої ж правової позиції Конституційний Суд України дотримувався у своїх рішеннях від 7 квітня 2004 року №9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет), від 16 травня 2007 року №1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади).

Ухвалюючи в 2000 році Закон і закріплюючи за Президентом України повноваження, зазначені в положеннях абзаців першого, другого частини першої, частини другої статті 11 Закону, Верховна Рада України діяла відповідно до обсягу конституційної компетенції глави держави, визначеного у статті 106 Конституції України, зокрема щодо можливості формувати центральні органи виконавчої влади і регламентувати їх діяльність.

Проте, Законом №2222-IV редакцію статті 106 Конституції України змінено. У нових положеннях зазначеної статті відсутні повноваження глави держави щодо формування центральних органів виконавчої влади та регламентування їхньої діяльності його актами. Президент України може унормовувати діяльність лише тих органів, щодо утворення яких і керування якими він має конституційні повноваження.

Таким чином, з набуттям чинності вказаними змінами до Конституції України оспорювані положення статті 11 Закону щодо утворення та ліквідації Президентом України комісій (абзац перший частини першої), затвердження Президентом України положень про комісії (абзац другий частини першої), призначення та припинення повноважень Голови комісії, її членів Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України (частина друга) не відповідають Основному Закону України.

Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти повинні відповідати їй (частини друга, третя статті 8). За приписом частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади, зокрема Президент України, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Оскільки положення абзаців першого, другого частини першої, частини другої статті 11 Закону не відповідають статтям 8, 19, 106 Конституції України, то згідно зі статтею 152 Конституції України, статтями 15, 61 Закону України «Про Конституційний Суд України» є підстави визнати їх неконституційними».

Положення Закону України «Про природні монополії», що визнані неконституційними на підставі пункту 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.07.2008 №14-рп/2008, втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Вказуючи на відсутність у Президента України повноважень на утворення національних комісій регулювання природних монополій, позивач наголошує, що саме до компетенції Кабінету Міністрів України в силу норм Конституції України (зокрема ст.116) віднесено вирішення питань створення та забезпечення діяльності органів регулювання діяльності суб'єктів природних монополій.

Дійсно, пункти 9 і 91 статті 116 Конституції України (в редакції згідно із Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» №742-VII від 21.02.2014р.) наділяють Кабінет Міністрів України повноваженнями щодо спрямування і координації роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, а також щодо утворення, реорганізації та ліквідації відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Наведені положення кореспондуються з нормами, закріпленими у Законах України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 року №794-VII, «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 року №3166-VI.

Так, пунктом 9 частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 року №794-VII (далі по тексту - Закон України №794-VII у відповідній редакції) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю віднесено до основних завдань Кабінету Міністрів України.

Також, згідно статті 20 Закону України №794-VII, якою закріплені основні повноваження Уряду, Кабінет Міністрів України у сфері вдосконалення державного управління та державної служби розробляє і здійснює заходи, спрямовані на вдосконалення системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності їх діяльності та оптимізації витрат, пов'язаних з утриманням апарату управління (абз.3 п.6 ч.1 ст.20), а також утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи (абз.9 п.6 ч.1 ст.20).

Вказані положення також викладено законодавцем і в частині першій статті 21 Закону України №794-VII, відповідно до якої Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Статтею 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 №3166-VI (надалі - Закон України №3166-VI у редакції на момент виникнення спірних правовідносин) закріплено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади визначаються в статті 5 Закон України №3166-VI.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України (ч.9 ст.5 Закону України №3166-VI).

У відповідності до частини першої статті 16 Закону України №3166-VI центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Водночас, правовий аналіз положень Закону України «Про природні монополії» дають суду підстави для висновку, що національні комісії регулювання природних монополій, які в силу цього Закону є державними колегіальними органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, не підпадають під законодавчо закріплене визначення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, утворення, реорганізація та ліквідація яких віднесено Конституцією України і Законом України «Про Кабінет Міністрів України» до компетенції Уряду.

При цьому, жодним з нормативно-правових актів, якими регулюються спірні правовідносини та визначаються повноваження відповідача, у тому числі Законом України «Про природні монополії», не закріплено обов'язок Кабінету Міністрів України утворювати державні колегіальні органи, до яких законодавцем віднесено і національні комісії регулювання природних монополій.

Згідно статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 12 статті 92 Основного Закону України встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики.

При цьому, Конституція України не наділяє центральні органи виконавчої влади, в тому числі і вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України, правом застосовувати аналогію права або закону при вирішенні будь-яких питань, що належать до їх компетенції, а вимагає діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень виконати лише ті обов'язки (вчинити певні дії), які покладені на нього відповідним нормативно-правовим актом.

Поряд із діями, тобто активною поведінкою органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, шкода правам, свободам чи інтересам фізичної особи, а також правам і інтересам юридичної особи може бути заподіяна і шляхом протиправної бездіяльності, оскільки в області владно-адміністративних відносин вимагається активність, і неприйняття необхідних мір, передбачених законами або іншими правовими актами, може призвести до завдання шкоди.

Однак, обов'язковою умовою для визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною є встановлення судом факту ухилення цього суб'єкта від виконання закріпленого на законодавчому рівні обов'язку щодо вчинення певних дій або прийняття рішення.

Оцінюючи правомірність дій, рішень чи пасивної поведінки (бездіяльності) відповідача, суд керується критеріями, закріпленими у ч.3 ст.2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, яких повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владні суб'єкти. При цьому адміністративний суд не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права. Єдиним критерієм здійснення правосуддя є право і тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Зважаючи на відсутність законодавчого закріплення обов'язку Кабінету Міністрів України щодо утворення національних комісій регулювання природних монополій, зокрема в Законі України «Про природні монополії», суд визнає безпідставними і такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства твердження позивача про протиправність такої бездіяльності Уряду.

Оцінюючи доводи відповідача щодо недоведеності позиції позивача про порушення його прав у спірних правовідносинах, суд вважає за доцільне зазначити наступне.

Звертаючись до суду із даним позовом Громадська організація «Фонд правового сприяння іноземцям «Одісей» стверджує про свою зацікавленість в стабільності господарського обороту, чіткому ціновому визначенні вартості товарів, робіт та послуг, які реалізуються суб'єктами природних монополій на ринках, які знаходяться у стані природної монополії та суміжних ринках. Позивач зацікавлений в здійсненні державного регулювання відносин в сфері природних монополій (зокрема, в частині формування цінової політики), оскільки це є запорукою захисту його прав та інтересів на основі поєднання балансу інтересів держави, суспільства, учасників правовідносин.

Визначення обсягу вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача.

При цьому, підстави, з якими позивач пов'язує виникнення у нього права на звернення до суду і для задоволення його вимог визначаються позивачем самостійно. Суд під час розгляду справи і вирішення спору по суті вирішує, зокрема, чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються та яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин (ч.1 ст.161 КАС України).

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Тобто, при розгляді адміністративної справи суд має встановити які саме дії, бездіяльність чи рішення суб'єкта владних повноважень спричинили факт порушення прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду за захистом.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів відповідні твердження відповідача вважає помилковими, а зважаючи на встановлення судом відсутності протиправної бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах, визнає вимоги позивача безпідставними саме з наведених судом мотивів.

Відповідно до п.4 ч.3 ст.129 Конституції України та ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч.2 ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Під час судового розгляду справи порушень відповідачем вимог законодавства не виявлено, як і законних підстав для визнання протиправною бездіяльності Уряду щодо нестворення (неутворення) національних комісій регулювання природних монополій, у зв'язку з чим суд приходить до висновку про необхідність визнання позовних вимог необґрунтованими, а відтак такими, що задоволенню не підлягають.

Керуючись ст.ст.69-71, 94, 158-163, 254 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Фонд правового сприяння іноземцям «Одісей» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили у порядку, встановленому в ст.254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду в порядку та строки, визначені ст.ст.185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Н.А. Добрівська

Судді: К.Ю. Гарник

Т.О. Скочок