Справа № 0870/488/12
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2015-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" липня 2015 р. м. Київ К/800/25974/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т.
Зайця В.С.
Калашнікової О.В.
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Запорізькій області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2013 року у справі № 0870/488/12 за позовом Чернігівської селищної ради Чернігівського району Запорізької області до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про скасування вимоги, -

ВСТАНОВИЛА:

У січні 2012 року Чернігівська селищна рада Чернігівського району Запорізької області звернулась з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, в якому просила:

- скасувати п.2 вимоги щодо усунення порушень фінансової дисципліни, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності за період з 01.06.2008 по 31.08.2011 від 22.12.2011 №004-14/1325;

- виключити з акту ревізії фінансово-господарської діяльності у Чернігівській селищній раді Чернігівського району Запорізької області за період з 01.06.2008 по 31.08.2011 від 22.12.2011 №004-14/1325 абзаци 9, 10 на сторінці 26, абзаци 1-8 на сторінці 27, абзаци 1-9 на сторінці 28, які слугували для складання вимоги від 22.12.2011 004-14/1325.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2012 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2013 року скасовано постанову суду першої інстанції, позов задоволено частково. Скасовано п.2 вимоги щодо усунення порушень фінансової дисципліни, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності за період з 01.06.2008 по 31.08.2011 від 22.12.2011 №004-14/1325 в частині відображення в обліку дебіторської заборгованості по розрахункам з ТОВ «ВО Рембудресурс» в сумі 59694,00 грн. та по розрахункам з ПП «Запоріжгаз-теплобуд» в сумі 11755,20 грн. Провадження у справі в частині позовних вимог про виключення з акту ревізії фінансово-господарської діяльності у Чернігівській селищній раді Чернігівського району Запорізької області за період з 01.06.2008 по 31.08.2011 від 22.12.2011 №004-14/1325 абзаци 9, 10 на сторінці 26, абзаци 1-8 на сторінці 27, абзаци 1-9 на сторінці 28, які слугували для складання вимоги від 22.12.2011 004-14/1325 - закрито. В задоволені решти вимог відмовлено.

Не погоджуючись з постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2013 року, Державна фінансова інспекція в Запорізькій області звернулась з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову, посилаючись на те, що при прийнятті зазначеного судового рішення було порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі звернення Служби безпеки України в Запорізькій області від 14.04.2011 №59/6/3-472нт, у період з 19.09.2011 по 09.12.2011 контрольно-ревізійним відділом в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах проведено ревізію фінансово-господарської діяльності у Чернігівській селищній раді Чернігівського району Запорізької області за період з 01.06.2008 по 31.08.2011, про що складено акт від 09.12.2011 №140/0013.

На підставі матеріалів ревізії, відповідачем винесено вимогу від 22.12.2011 №004-14/1325 щодо усунення порушень фінансової дисципліни, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності за період з 01.06.2008 по 31.08.2011, пунктом 2 якої вимагалось: відобразити в обліку дебіторську заборгованість по розрахунках з ТОВ «ПО Рембудресурс» у сумі 59694 грн. та по розрахунках ПП «Запоріжгаз-теплобуд» у сумі 16158 грн.; провести претензійно-позовну роботу з підрядниками щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів. В іншому випадку, стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат шкоду у порядку та розмірі встановленому ст.ст.130-136 КЗпП.

Відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем фактично виконані вимоги контролюючого органу, а оскаржуваний позивачем акт не є правовим актом індивідуальної дії, тому не породжує прав і обов'язків у позивача.

Між тим, суд апеляційної інстанції частково задовольняючи позовні вимоги дійшов висновку про наявність факту завищення вартості виконаних робіт по ПП «Запоріжгаз-теплобуд» в розмірі 4402,8 грн. та відсутність такого завищення по ТОВ «ВО Рембудресурс». При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив про помилковість висновку суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позову в частині виключення абзаців з акту перевірки замість закриття провадження у справі з підстав, передбачених п.1 ч.1 ст.157 КАС України.

Колегія суддів вважає передчасними такі висновки суду апеляційної інстанції, з огляду на наступне.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Держфініспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Згідно з приписами пунктів 1, 7, 10 статті 10 зазначеного Закону, контрольно-ревізійним управлінням в областях надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування (пункт 1 цього Порядку).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом частини шостої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, Держфінінспекція пред'явила вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення їх розміру перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14, 13 травня 2014 року у справі №21-89а14, 20 травня 2014 року у справі №21-93а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову в частині скасування п.2 вимоги щодо усунення порушень фінансової дисципліни, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності за період з 01.06.2008 по 31.08.2011 від 22.12.2011 №004-14/1325, однак з підстав викладених вище.

Також, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що акт ревізії не є правовим актом індивідуальної дії, тому не породжує прав і обов'язків у позивача.

Загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12 січня 2011 року за № 34/18772), згідно з яким акт - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС.

За змістом частини першої статті 13 Закону № 2939-XII дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про нікчемність окремих угод є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону № 2939-XII є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

В свою чергу, позивач фактично оскаржує акт ревізії (висновки), що унеможливлює розгляд такого спору в судовому порядку.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року у справі № 21-237а13.

Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2013 року скасувати, а постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2012 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: