Справа № 623/2330/15-а
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2015-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02.07.2015 р.Справа № 623/2330/15-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Шевцової Н.В.

Суддів: Мінаєвої О.М. , Макаренко Я.М.

за участю секретаря судового засідання Шалаєвої І.Т.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 26.05.2015р. по справі № 623/2330/15-а

за позовом ОСОБА_1

до Ізюмської міської ради Харківської області

про скасування рішення,

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 (далі за текстом ОСОБА_1, позивач) звернувся до Ізюмського міськрайонного суду Харківської області з адміністративним позовом до Ізюмського міської ради Харківської області (далі за текстом Ізюмська міська рада, відповідач), в якому просив суд визнати незаконним та скасувати рішення Ізюмської міської ради 84 сесії 6 скликання від 16.02.2015 року № 2883 «Про розгляд звернення громадянина ОСОБА_1».

Ухвалою Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 26.05.2015 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі ОСОБА_1 до Ізюмської міської ради.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить оскаржувану ухвалу скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом норм матеріального та процесуального права, а саме: ст.ст. 80, 121 Земельного кодексу України, ст.ст. 2, 3, 17 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. 19 Конституції України.

ОСОБА_1 зазначає, що спір з Ізюмською міською радою є публічно-правовим та підлягає розгляду Ізюмським міськрайонним судом Харківської області у відповідності до положень Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки стосується дій органу місцевого самоврядування при здійсненні управлінських функцій щодо надання чи відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у приватну власність земельної ділянки.

Відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України, через неявку у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відмовляючи у відкритті провадження за адміністративним позовом ОСОБА_1 суд першої інстанції виходив з того, що у спірних правовідносинах Ізюмська міська рада, як власник землі, не здійснює владних управлінських функцій, а тому справа належить розгляду в порядку цивільного судочинства.

Між тим, колегія суддів не погоджується з такими висновками суду з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Ізюмської міської ради 84 сесії 6 скликання від 16.02.2015 року № 2883 «Про розгляд звернення громадянина ОСОБА_1» позивачу було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у приватну власність земельної ділянки.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 118 Земельного кодексу України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом п. 1 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 10, ст. 25, п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Пунктами «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 року № 10-рп/2010 положення пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.

Положення п. 1 ч. 1 с. 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, колегія суддів вказує на помилковість висновку суду першої інстанції щодо відсутності у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні п. 7 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, а відтак, відсутності підстав для відкриття провадження у справі з огляду на відсутність у переданому на вирішення суду спорі ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11.11.2014 року у справі № 21-493а14 та від 09.12.2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення ст.ст. 2, 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів..

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених вище постановах, вказує, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів, керуючись ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до ч. 4 ст. 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому ст. 152 Земельного Кодексу України з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами ч. 2 ст. 55 Конституції України і ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень, що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними в редакції ст. 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями ст.ст. 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, ч. 1 ст. 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 року №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України та п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 150 Конституції України встановлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Враховуючи викладене, зважаючи на помилковість позиції суду першої інстанції щодо відсутності у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування ухвали Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 26.05.2015 року та направлення справи до суду першої інстанції для її розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 199, ст.ст. 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 26.05.2015р. по справі № 623/2330/15-а скасувати.

Адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Ізюмської міської ради Харківської області про скасування рішення направити до Ізюмського міськрайонного суду Харківської області для розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження по справі.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_2
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_3 ОСОБА_4
Повний текст ухвали виготовлений 07.07.2015 р.