Справа № 821/3570/14
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2015-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 липня 2015 р.м.ОдесаСправа № 821/3570/14

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції: Хом'якова В.В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Крусяна А.В.

- ОСОБА_1

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2015 року у справі за позовом Державної фінансової інспекції в Херсонській області до Новокаховської міської державної лікарні ветеринарної медицини про зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ :

Державна фінансова інспекція в Херсонській області (далі позивач, ДФІ в Херсонській області) звернулась до суду із позовом до Новокаховської міської державної лікарні ветеринарної медицини (далі відповідач, лікарня), в якому просила зобов'язати відповідача виконати п.2 вимоги Новокаховської об'єднаної державної фінансової інспекції (далі Новокаховська ОДФІ) від 18.07.14 № 41-13/1258.

Позовні вимоги мотивовані тим, що за наслідками проведеної Новокаховською ОДФІ ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності в Новокаховській міській державній лікарні ветеринарної медицини за період з 01.01.2011 р. по 01.03.2014 р., за результатами якої складено акт №41-27/36 від 19.06.2014 р., виявлено допущене відповідачем порушення, яке полягало у використанні коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати на загальну суму 104099.26 грн. працівникам лікарні, тоді як виплати повинні були здійсненні за рахунок спеціального фонду.

У зв'язку з цим Новокаховською ОДФІ спрямовано на адресу відповідача лист-вимогу від 18.07.14 № 41-13/1258, п.2 якої відповідача було зобов'язано усунути вказане порушення. Новокаховська об'єднана державна фінансова інспекція при проведені ревізії та винесені «обов'язкових вимог», як орган виконавчої влади, та його посадові особи діяла на підставі та в межах повноважень, та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України. Оскільки відповідач не виконав вимогу у встановлений Новокаховською ОМДФІ, це слугувало підставою для звернення до суду із даним позовом.

Відповідач просив відмовити задоволенні позову, оскільки не визнає факту заподіяння шкоди підприємству в результаті нецільового використання коштів, оскільки за його твердженням таке відбулось з метою відвернення негативних наслідків, крім того, ці кошти в будь-якому випадку повинні бути повернуті за рахунок власних надходжень від здійснення поточної господарської діяльності та використані за призначенням.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2015 року відмовлено у задоволенні позову.

Не погодившись з таким рішенням ДФІ в Херсонській області звернулась до суду з апеляційною скаргою на зазначену постанову. Апелянт просить скасувати постанову суду та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

Згідно з п.2 ч.1 ст.197 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки у судове засідання не прибули сторони, які беруть участь у справі, про те про розгляд справи були належним чином повідомлені.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що інспекторами Новокаховської ОДФІ з 31.03.2014 по 12.06.2014 було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності в Новокаховській міській державній лікарні ветеринарної медицини за період з 01.01.2011 по 01.03.2014. В акті ревізії викладені висновки ревізорів про допущені позивачем порушення законодавства, які полягали у наступному: По загальному та спеціальному фонду кошторису по КПКВ 20802030 за період з 01.01.2011р по 01.03.2014р було проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати на загальну суму 104099.26 грн. завідувачу лабораторії - лікарю ветеринарної медицини, державному інспектору ветеринарної медицини, що здійснює ветеринарно-санітарний контроль за дотриманням ветеринарно-санітарних вимог при торгівлі на ринку м'ясом, м'ясопродуктами, яйцями, рибою, рибопродуктами, медом, іншою продукцією тваринного походження, проведення огляду ветеринарно-санітарної експертизи м'яса, інших продуктів забою усіх видів сільськогосподарських і промислових тварин, клеймування туш (півтуш, четвертин тушок птиці, тощо) відповідно до інструкції клеймування м'яса, що є порушенням ч.4 ст. 13 Бюджетного Кодексу України від 08.07.2010р № 2456-УІ, п.23 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», затвердженого Постановою кабінету Міністрів України № 465 та ч.7 ст.8 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» №996 від 16.07.1999 р.

Внаслідок допущеного порушення, у формі «Звіт про виконання загального фонду кошторису установи» по КПКВ 2802030 завищено бюджетні асигнування за КЕКВ 1111 «Заробітна плата» в сумі 53531,21 грн., у тому числі за 2011 рік 26118,04 грн., за 2012 рік 27413,17 грн., та відповідно за КЕКВ 1120 «Нарахування на заробітну плату» 11751,23 грн., у т.ч. за 2011 рік 5742,74 грн., за 2012 рік 6008,49 грн. Завищено бюджетні асигнування за КЕКВ 2111 «Оплата праці» в сумі 31806,48 грн., у т.ч. за 2013 рік 27958,91 грн., за січень лютий 2014 року 3847,57 грн., та відповідно за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» на загальну суму 7010,34 грн. у т.ч. за 2013 рік 6162,31 грн., за січень-лютий 2014 року 848,03 грн., що в свою чергу є порушенням вимог п. 1.2, 1.3 «Порядку складання фінансової звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.01.2012 р. №44 та п.1 ст. 8 ч.7 Закону України №996.

27.06.2014р. листом за № 15-5-1-11/251 на адресу Новокаховської ОДФІ позивачем були направлені заперечення проти викладених висновків в акті. Висновком Новокаховської ОДФІ від 17.07.2014 р. заперечення позивача спростовані.

На підставі акту ревізії Новокаховською ОДФІ направлено на адресу позивача лист вимогу від 18.07.2014р. №41-13/1258, п. 2 якої Новокаховську міську державну лікарню ветеринарної медицини зобов'язано усунути порушення щодо правильності проведення витрат по загальному та спеціальному фонду кошторису, а саме: видатки на виплату заробітної плати завідувачу лабораторії лікарю ветеринарної медицини, державному інспектору ветеринарної медицини, який виконує роботу по здійсненню проведення ветеринарно-санітарної експертизи м'яса, інших продуктів, видачі експертних висновків установленої форми, які свідчать про якість і безпеку кожної партії продукції тваринного і рослинного походження, на підставі яких дозволяється продаж її на ринку, за які надходять грошові кошти до спеціального фонду кошторису ветеринарної лікарні проводити за рахунок спеціального фонду в загальній сумі 104 098,26 гривень.

З'ясувавши обставини справи, дослідивши докази на їх підтвердження, суд першої інстанції дійшов до висновку про необхідність відмови у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до вимог ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій, чи бездіяльності субєктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед Законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно з вимогами ч. 2 ст. 2 КАС України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність субєктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень.

Відповідно до положень ст.ст. 1, 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно із пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються. Таким чином, вимоги органів ДФІ мають відповідати критеріям законності і обґрунтованості, визначеним ст. 19 Конституції України та ст. 2 КАС України.

Процедуру проведення Держфінінспекцією та її територіальними органами інспектування визначено затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. №550 «Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами».

Згідно до положень пунктів 35, 38 - 47, абзаців 1, 2 пункту 48, пунктів 49 - 52 Порядку проведення інспектування, акт ревізії повинен містити: констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об'єкту контролю внаслідок таких порушень.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Аналізуючи положення Закону № 2939-XII та Порядку проведення інспектування, які регулюють питання щодо оформлення та надсилання вимоги про усунення порушень законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що письмова вимога органу державного фінансового контролю за своєю правовою суттю є рішенням суб'єкта владних повноважень, створює для зобов'язаної особи правові наслідки у вигляді необхідності вчинення певних дій, а відтак, з огляду на приписи ст.8 Конституції України, має, по-перше, містити чітке викладення суті владного припису, яке унеможливлює неоднозначне розуміння як змісту, так і порядку виконання висунутої органом управління вимоги, а по-друге: допускати реальну можливість виконання владного припису.

Згідно з актом ревізії № 41-27/36 від 19.06.2014, ревізорами зроблено висновки про порушення позивачем вимог ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, п.23 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ та ч.7 ст.8 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16 липня 1999 року № 996-XIV, яке полягало у тому, що за період з 01.01.2011 по 01.03.2014 було проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати в загальній сумі 104 098,26 грн. завідувачу лабораторії лікарю ветеринарної медицини, державному інспектору ветеринарної медицини, що здійснює ветеринарно-санітарний контроль за дотриманням ветеринарно-санітарних вимог при торгівлі на ринку тваринами, м'ясом, м'ясопродуктами, яйцями, рибою, рибопродуктами, медом, іншою продукцією тваринного походження, проведення огляду ветеринарно-санітарної експертизи м'яса, інших продуктів забою усіх видів сільськогосподарських і промислових тварин, клеймування туш (півтуш, четвертин тушок птиці, тощо) відповідно до інструкції клеймування м'яса.

З викладеного відповідачем також зроблено висновок про завищення внаслідок допущеного порушення бюджетних асигнувань на виплату заробітної плати та нарахувань на оплату праці на зазначену вище суму.

На підставі акту ревізії Новокаховською ОДФІ прийнято вимогу від 18.07.2014р. №41-13/1258, п.2 якої позивача зобов'язано усунути порушення щодо правильності проведення витрат по загальному та спеціальному фонду кошторису, а саме: видатки на виплату заробітної плати завідувачу лабораторії - лікарю ветеринарної медицини, державному інспектору ветеринарної медицини, який виконує роботу по здійсненню проведення ветеринарно-санітарної експертизи м'яса, інших продуктів, видачі експертних висновків установленої форми, які свідчать про якість і безпеку кожної партії продукції тваринного походження, на підставі яких дозволяється продаж її на ринку і за які надходять грошові кошти до спеціального фонду кошторису ветеринарної лікарні - проводити за рахунок спеціального фонду в загальній сумі 104 098,26 грн.

Позивач вважав висновки ревізорів, викладені в акті ревізії та прийняте на їх підставі рішення, оформлене вимогою від 18.07.2014р.за № 41-13/1258, такими що не відповідають вимогам Закону, тому звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з відповідним позовом. Постановою Херсонскього окружного адміністративного суду від 17.09.14 адміністративний позов лікарні був задоволений, визнано протиправним та скасовано п. 2 вимоги Новокаховської ОДФІ від 18.07.2014р. №41-13/1258.

При розгляді апеляційної скарги ДФІ Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 11.02.15 по справі № 821/3375/14 апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області задовольнив повністю, постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2014 року скасував та прийняв нову постанову суду, якою у задоволенні адміністративного позову Новокаховської міської державної лікарні ветеринарної медицини до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання нечинними рішень відмовив повністю.

При цьому апеляційний суд в своїй ухвалі зазначив, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. У справі, яка розглядається, інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень та недоліків, виявлених під час ревізії лікарні. При цьому оскаржувана вимога інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Таким чином, апеляційний суд прийшов до висновку, що п. 2 вимоги від 18.07.14 № 41-13/1258 зобов'язано лікарню вчинити дії з відшкодування збитків. Крім того, вимога фінінспекції відшкодувати збитки фактично полягає у їх стягненні шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Такі збитки не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.

Аналогічна правова позиція стосовно застосування вказаних норм матеріального права була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах: від 28 жовтня 2014 року (справа 21-462а14), від 15 квітня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-63а14), 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14,) 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14).

Згідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України, рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що п.2 вимоги від 18.07.14, який вказує на виявлені збитки, їх розмір та містить припис про примусове стягнення таких збитків, не є обов'язковим для виконання відповідачем і не створює для нього юридичних наслідків, що в даному випадку унеможливлює покладення судом на відповідача обов'язку вчинити дії з виконання цього пункту вимоги, а заявлені позовні вимоги, відповідно, не підлягають задоволенню.

Судова колегія вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 10, 11, 70, 71 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що постанова підлягає скасуванню.

Відповідно до вимог ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а в адміністративних справах про протиправність рішень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення та надання відповідних доказів покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Такий обов'язок відсутній, якщо відповідач визнає позов. Апелянт, який є субєктом владних повноважень, свою позицію суду не доказав та не обґрунтував її.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 195; 197; 198; 200; 205; 206; 254 КАС України, суд апеляційної інстанції,

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2015 року без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через пять днів після надіслання її копії особам, що беруть участь у справі та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів.

Головуючий: О.В. Джабурія

Суддя: А.В. Крусян

Суддя: О.І. Шляхтицький