Справа № 808/3169/14
Суддя: Сіпака Андрій Васильович
Дата ухвалення: 2015-06-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2015 року 16 год. 00 хв.Справа № 808/3169/14 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Сіпаки А.В.

при секретарі Горбовій І.С.

за участю:

прокурора Стешенко В.Є.

представників відповідача ОСОБА_1, ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Запоріжжі адміністративну справу

за позовом Бердянського міжрайонного прокурора Запорізької області

до Бердянської міської ради Запорізької області

третя особа Державна інспекція сільського господарства у Запорізькій області, державне підприємство «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя»

про скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

Бердянський міжрайонний прокурор Запорізької області (далі позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду із позовом до Бердянської міської ради Запорізької області (далі відповідач), треті особи Державна інспекція сільського господарства у Запорізькій області, державне підприємство «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя», в якому просило суд визнати протиправним та скасувати рішення № 27 тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради від 31.05.2013 «Про затвердження Плану зонування території міста Бердянська».

Прокурор в судовому засіданні позов підтримав, зазначив, що в порушення вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Водного кодексу України затверджена оскаржуваним рішенням ради «Схема зонування території. Планувальні обмеження» не містить інформації щодо меж та розмірів пляжних зон водних обєктів. Крім того, розміри відображеної на схемі прибережної захисної смуги Азовського моря у північно-східній частині міста не відповідають вимогам ст. 88 ВК України. Також на Схемі не відображені межі прибережних захисних смуг навколо водойм у північно-східній частині міста. Пункт 1.3 рішення міськради №27 від 31.05.2013 прийнятий із порушенням норм санітарного законодавства. Просить позов задовольнити.

Представники відповідача в судовому засіданні проти задоволення позову заперечили, суду пояснили, що План зонування території міста Бердянськ розроблено ДП «УДНДІПМ Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя» на підставі договору 29.12.2011. Розмір прибережної захисної смуги визначений на підстав Генерального плану міста, затвердженого рішенням Бердянської міської ради від 25.06.2009 №8, та складає 40 метрів. Вказане рішення на даний час чинне та в судовому порядку не скасоване. Встановлення меж прибережних захисних смуг у відповідності до Водного кодексу України повинно здійснюватись за окремим проектом землеустрою. Після виготовлення останнього до Плану можуть бути внесені уточнення. Зазначені в позові обставини не дають підстав для скасування оскаржуваного рішення в цілому, оскільки затверджений План зонування території є необхідною містобудівною документацією. За його відсутності законодавством заборонено передбачу (надання) земельних ділянок із земель державної та комунальної власності у власність або користування для містобудівних потреб. Просять в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Представник третьої особи державне підприємство «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя» в судове засідання не зявився, надіслав до суду клопотання про розгляд справи за його відсутності. В письмових запереченнях зазначив, що з позовом прокурора погоджується частково. Зміна оскаржуваним рішенням слів «дачі дошкільних установ» на слово «дачі» є відходом від розробленого Плану зонування та порушує вимоги ДБП 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень». Одночасно підприємство не погодилось з доводами, що в плані зонування не відображено межі прибережних захисних смуг та пляжних зон водних обєктів. Прибережні захисні смуги відображені відповідно до генерального плану м. Бердянська та вихідних даних замовника, які обовязковими для проектної організації.

Представник третьої особи Державної інспекції сільського господарства у Запорізькій області в судове засідання не зявився, надіслав до суду клопотання про розгляд справи за його відсутності. В своїх письмових поясненнях позов прокурора підтримали, зокрема зазначили, що п. 1.3 оскаржуваного рішення відповідача є протиправним. В порушення державних будівельних норм внесено зміни до плану зонування території та змінено «дачі дошкільних установ» на «дачі». Крім того вказаним рішення порушено норми водного законодавства, оскільки затверджено план зонування території без визначення меж та розмірів пляжної зони водних обєктів. Крім того, розміри відображеної на схемі прибережної захисної смуги Азовського моря у північно-східній частині міста не відповідають вимогам ст. 88 ВК України.

Суд, вислухавши пояснення представників сторін, вивчивши наявні матеріали та фактичні обставини справи, перевіривши їх наявними у справі доказами, суд приходить до висновку, що позов підлягає частковому задоволенню.

29.11.2011 між виконавчим комітетом Бердянської міської ради та ДП «УДНДІПМ Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя» укладено договір про закупівлю коштів за державні кошти №936-11-2011, відповідно до п.п. 1.1. та 1.2. якого останній взяв на себе обовязок протягом 2011-2012 років надати послуги з архітектурного планування міста та в галузі садово-паркової архітектури, (послуги з розробки плану зонування території міста Бердянська), код ДКУ 74.20.5.

В свою чергу виконком Бердянської міської ради зобовязався до початку надання послуг надати ДП «УДНДІПМ Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя» топографо-геодезичні дані, необхідні для надання вказаним Договором послуг та своєчасно і в повному обсязі оплатити їх (п.п. 6.1.1., 6.1.3.).

На виконання умов Договору №936-11-2011 ДП «УДНДІПМ Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя» упродовж січня серпня 2012 року розробив та передав виконкому Бердянської міської ради План зонування території міста Бердянськ.

В подальшому листом від 08.05.2013 №01-2783/28 виконком Бердянської місткої ради звертався до ДП «УДНДІПМ Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя» про корегування проекту Плану зонування території міста Бердянськ.

Рішенням Бердянської міської ради від 31.05.2013 №27 План зонування території міста Бердянська затверджено в цілому, а саме:

- текстові матеріали на 164 сторінках, де визначені: загальні вимоги забудови та благоустрою території; види забудови та використання земельних ділянок; єдині умови та обмеження забудови та іншого використання земельних ділянок; функціональна класифікація територій міста; перелік переважних, супутніх та допустимих видів забудови та використання земельних ділянок в різних територіальних зонах; правові основи введення та сфера дії зонінгу;

- графічні матеріали «Схема зонування території» та «Схема зонування території. Планувальні обмеження», що є невідємною частиною Зонінг.

Цим же рішенням (п.1.3) в текстових матеріалах в зонах КВТ-І та КВТ-ІІ в переліку переважних та (або) супутніх видів використання слова «дачі дошкільних установ» змінено на «дачі».

З приводу доводів прокурора про незаконність п. 1.3. рішення Бердянської міської ради від 31.05.2013 №27 встановлено наступне.

Вказаним пунктом оскаржуваного рішення в текстових матеріалах в зонах КВТ-І та КВТ-ІІ в переліку переважних та (або) супутніх видів використання замість слів «дачі дошкільних установ» вирішено читати «дачі».

В плані зонування території міста Бердянську, розробленого ДП «УДНДІПМ Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя», визначені зони КВТ-І, КВТ-ІІ зона установ відпочинку та туризму.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про основи містобудування» будівельні норми, державні стандарти, норми і правила встановлюють комплекс якісних та кількісних показників і вимог, які регламентують розробку і реалізацію містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів з урахуванням соціальних, природно-кліматичних, гідрогеологічних, екологічних та інших умов і спрямовані на забезпечення формування повноцінного життєвого середовища та якнайкращих умов життєдіяльності людини.

Згідно з приписами ст. 1 Закону України «Про будівельні норми» будівельні норми - затверджений суб'єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов'язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Частино першою ст. 11 вищезазначеного Закону закріплено, що застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов'язковим для всіх суб'єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.

Використання території функціональних зон, розміщення обєктів, підприємств і установ при розробці містобудівної документації здійснюється відповідно до вимог ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» (далі - ДБН 360-92).

У вищевказаних будівельних нормах визначено перелік установ і підприємств обслуговування в зонах відпочинку та туризму, до якої належать зони КВТ-І та КВТ-ІІ. Однак у вказаному переліку відсутній такий вид обєкту як «дачі», натомість присутній такий вид обєктів як «дачі дошкільних установ».

В п.3.39 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» визначено, що будівництво нових дачних та садівницьких районів в межах міських населених пунктів не допускається.

Нові дачні поселення згідно з вимогами цих державних будівельних норм розміщуються за межами населених пунктів.

Вказане підтверджується листом управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації від 21.11.2013 №0996/06-04 та актом перевірки Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області від 07.10.2013.

Крім того, згідно п.5.23 ДБН 360-92 у курортно-рекреаційній зоні дозволяється розміщення таких курортно-рекреаційних обєктів, як дачі дошкільних установ. Однак такі обєкти як дачі, не входять у перелік курортно-рекреаційних установ і не можуть розміщуватися у КВТ-І і КВТ-ІІ, так як не призначені для установ відпочинку та туризму.

Розміщення дач в зонах КВТ-І і КВТ-ІІ також забороняється і п.4.2 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоровя України № 173 від 19.06.1996.

Вказане підтверджується листом Бердянського міського управління Держсанепідслужби у Запорізькій області від 27.11.2013 №01-30/1295.

Зважаючи на викладене, адміністративний позов в частині скасування п. 1.3. рішення Бердянської міської ради від 27.10.2013 №27 «Про затвердження планування території міста Бердянська» підлягає задоволенню.

Стосовно скасування оскаржуваного рішення Бердянської міської ради в цілому, то слід зазначити, що відповідно до ч. 8 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.

Таким чином, Бердянська міська рада мала повноваження на затвердження Плану зонування території міста Бердянськ.

Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (в редакції, чинній на період спірних правовідносин) план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно з ч. 1 ст. 18 вказаного Закону України план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Окрім того, відповідно до положень ст. ст. 20, 39 Земельного кодексу України саме з урахуванням містобудівної документації, до складу якої входить і План зонування території, визначаються види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони), власне використання земель громадської та житлової забудови.

В текстових матеріалах до Плану зонування території міста Бердянська у Вступі зазначено, що проект "Плану зонування території (зонінгу) міста Бердянськ" базується на рішеннях затвердженої містобудівної документації, окремо зазначено про розроблення Плану зонування на підставі генерального плану міста Бердянська, що затверджений рішенням шістдесят восьмої сесії Бердянської міської ради V скликання від 25.06.2009 №8 "Про затвердження Генерального плану міста Бердянська", а також Водного та Земельного кодексів України й інших законодавчих та нормативних акгів.

Тобто План зонування території міста Бердянська розроблено ДП "УДНДІПМ Діпромісто" імені ОСОБА_3 на основі затвердженого генерального плану міста Бердянська.

Згідно з ч. 3 ст. 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зонування території здійснюється з дотриманням вимог, зокрема, щодо відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (п. 7).

Відповідно до ч. 1, 6 ст. 88 Водного кодексу України з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється за проектом відведення з урахуванням містобудівної документації.

На адресу ДП "УДНДІПМ "Діпромісто" виконавчий комітет Бердянської міської ради направляв лист від 24.01.2013 №05-0514/28 з проханням про врахування та відображення при розробці плану зонування території міста Бердянська меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів, як то передбачено п. 7 частини 3 ст. 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Станом на момент прийняття оскаржуваного рішення основною чинною містобудівною документацією був вищевказаний Генеральний план м. Бердянськ, затверджений рішенням шістдесят восьмої сесії Бердянської міської ради V скликання від 25.06.2009 №8 "Про затвердження Генерального плану міста Бердянська".

Згідно з розділом "Планувальні обмеження" тому II Пояснювальної записки в текстових матеріалах Генерального плану м. Бердянськ визначено, що Планувальні обмеження природоохоронного значення представлені системою прибережних захисних смуг (далі-ПЗС) Азовського моря, озер та округом і зонами санітарної охорони курорту; наведені орієнтовні параметри ПЗС та подальше уточнення даних параметрів та їх меж потребує розробки спеціалізованого проекту відповідно до вимог п. 3 ст.60 Земельного кодексу України.

Межі прибережних захисних смуг зображені також в графічних матеріалах генерального плану міста Бердянська, а саме: на "Схемі планувальних обмежень" Масштаб 1:5000. На схемі в Умовних позначеннях зазначенні Природоохоронні території Прибережено захисні смуги в межах міста умовно проектні відповідно до ст. 88 Водного кодексу України.

Враховуючи те, що План зонування території міста Бердянська було розроблено на основі Генерального плану міста, то в Плані зонування території міста Бердянська, що затверджений оскаржуваним рішенням тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради VI скликання від 31.05.2013 №27, прибережено-захисні смуги зазначені у відповідності до затвердженої містобудівної документації, якою є Генеральний план міста Бердянська.

Так в текстових матеріалах Плану зонування території міста Бердянська у п. 4 підрозділу 2.2. розділу 2 Пояснювальної записки зазначено, що "Межі підзон, встановлені по прибережно-захисним смугам, визначених у генеральному плані (затвердженому рішенням сесії Бердянської міської ради від 25.06.2009р. за №8), можуть бути уточнені після розробки Проекту землеустрою по встановленню прибережно-захисної смуги Азовського моря в межах м. Бердянськ".

Пунктом 5 підрозділу 2.3. розділу 2 Пояснювальної записки визначено, що "На територіях, що знаходяться в межах прибережної захисної смуги, режим використання об'єктів нерухомості та межі поширення обмежень визначають управління природних ресурсів, управління водного господарства на основі статей Водного кодексу України та актів уряду України, підзаконних нормативно-правових актів та на основі містобудівної документації"".

В розділі 3 "Планувальні обмеження, що діють на території міста" Пояснювальної записки в таблиці "Загальні вимоги до ділянок, що знаходяться в зонах впливу інженерно-транспортних комунікацій та санітарно-захисних зон" розробник плану зонування рекомендує розробити Проект землеустрою по встановленню прибережено-захисної смуги Азовського моря в межах М.Бердянськ, внаслідок чого будуть виділені прибережна захисна смуга та пляжна зона".

Так в підрозділі 2.5. розділу 2 Пояснювальної записки в Переліку дозволених видів забудови та використання земельних ділянок в різних територіальних зонах Р- 1- зона природних ландшафтів, Р-2 - рекреаційна зона активного відпочинку, Р-2-п - рекреаційна зона активного відпочинку (перспективна) розробником Зонінгу вказано, що "Зона може бути відкоригована після розробки Проекту землеустрою по встановленню прибережено-захисної смуги Азовського моря в межах м. Бердянськ".

Зображення меж прибережних захисних смуг також здійснено в графічних матеріалах Плану зонування території міста Бердянська - "Схемі зонування території. Планувальні обмеження" Масштаб 1:10000. На схемі в Умовних позначеннях зазначенні Природо-охоронні зони Прибережено захисна смуга.

Таким чином в Плані зонування території міста Бердянська відображено межі прибережних захисних смуг водних об'єктів, як то передбачено нормами закону й у відповідності до основної містобудівної документації, яким є Генеральний план міста Бердянська.

Також слід зазначити, що встановлення і виділення меж прибережено-захисних смуг у відповідності до Водного кодексу України повинно здійснюватися за окремими проектами землеустрою з урахуванням містобудівної документації (ст.88 ВКУ), що вказує на те, що первинним документом необхідним для встановлення прибережно-захисних смуг є затверджена містобудівна документація, після чого необхідно розроблення землевпорядної документації.

Після виготовлення та затвердження землевпорядної документації по встановленню прибережно-захисних смуг до Плану зонування міста Бердянська можуть бути внесені відповідні уточнення, про що зазначено в текстовій частині Плану зонування.

Згідно з рішенням п'ятдесят сьомої сесії (II частина) Бердянської міської ради ІV скликання від 26.02.2015 № 55 "Про внесення змін до Програми з впровадження заходів щодо збереження, охорони, відтворення та раціонального використання земельних ресурсів міста Бердянськ на 2011 2015 роки, затвердженої рішенням дванадцятої сесії Бердянської міської ради VI скликання від 07.07.2011 № 37" у зазначеній Програмі передбачено заходи з визначення розміру та встановлення меж прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря в межах міста Бердянськ та на виконання вказаних робіт передбачено фінансування у сумі 298 464,00 грн. на 2015 рік.

Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що підстави для скасування рішення Бердянської міської ради Запорізької області № 27 тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради від 31.05.2013 «Про затвердження Плану зонування території міста Бердянська» в цілому відсутні, оскільки в іншій частині рішення не суперечить вимогам чинного законодавства, а план зонування території є необхідною частиною містобудівної документації, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Крім того, згідно з ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

Враховуючи вищевикладене, адміністративний позов підлягає задоволенню, а саме в частині скасування підпункту 1.3 пункту 1 рішення Бердянської міської ради Запорізької області № 27 тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради від 31.05.2013 «Про затвердження Плану зонування території міста Бердянська».

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Частиною 3 ст. 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За приписами частини 4 статті 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Частиною 2 ст. 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності субєкта владних повноважень обовязок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 158-163, 186 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Скасувати підпункт 1.3 пункту 1 рішення Бердянської міської ради Запорізької області № 27 тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради від 31.05.2013 «Про затвердження Плану зонування території міста Бердянська».

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, якщо таку скаргу не було подано.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України, або прийняття постанови у письмовому провадженні - з дня отримання копії постанови, апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Суддя А.В. Сіпака