Справа № 826/12215/13-а
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2015-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" червня 2015 р. м. Київ К/800/37640/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді Шведа Е.Ю.,

суддів Горбатюка С.А.,

Єрьоміна А.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні справу за

касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю «Квіткова галявина» та Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2013 року

та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2014 року

у справі № 826/12215/13-а

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Квіткова галявина»

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві

про скасування постанови,

встановив:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Квіткова галявина» (далі - ТОВ «Квіткова галявина») звернулось до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві (далі - Інспекція), в якому просило скасувати постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 09 липня 2013 року № 266/13, № 267/13.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2013 року позов задоволено: визнано протиправними та скасовано постанови Інспекції від 09 липня 2013 року № 266/13 та № 267/13 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позову щодо визнання протиправним та скасування постанови від 09 липня 2013 року № 267/13, ухвалено в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду апеляційної інстанції змінити та залишити в силі постанову суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що позивач не є ні замовником будівництва, ні суб'єктом, який виконує функції замовника і підрядника одночасно, тому не може бути притягнутий до відповідальності на підставі Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Також зазначає, що на даний час позивач позбавлений можливості ввести об'єкт будівництва в експлуатацію після його реконструкції попереднім користувачем, оскільки не має договору оренди земельної ділянки.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати в частині задоволених позовних вимог, скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що оскільки реконструкція об'єкту будівництва здійснена після передачі його позивачу, останнім виконано будівельні роботи без документів, які б надавали право на виконання будівельних робіт, що в свою чергу є порушення вимог закону «Про регулювання містобудівної діяльності» та підставою для притягнення його до відповідальності.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.

Судами встановлено, що Інспекцією відповідно ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, на підставі вимоги прокуратури Шевченківського району м. Києва № 66-4137 від 26 червня 2013 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «Квіткова галявина» за адресою: м. Київ, вул. Мельникова, 1 (Лук'янівська площа) у Шевченківському районі м. Києва, за результатами якої складено відповідний акт перевірки від 03 липня 2013 року.

Вказаним актом перевірки встановлено, що ТОВ «Квіткова галявина» самочинно виконано будівельні роботи з реконструкції (відповідно до технічного паспорту БТІ від 10 листопада 2012 року) майнового комплексу (приміщення літ «І», літ «К», літ «Л», літ. «Я»), а саме: змінено техніко-економічні показники шляхом влаштування нових стін без документів, які б надавали право на виконання будівельних робіт, що є порушенням ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Окрім цього, перевіркою встановлено, що майновий комплекс за вказаною адресою експлуатується під ринок без прийняття його в експлуатацію після виконання будівельних робіт, чим порушено ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

03 липня 2013 року відповідачем на підставі вказаного акту складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та внесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Зазначеним приписом від позивача вимагалося заборонити експлуатацію зазначеного об'єкта з 03 липня 2013 року та усунути допущені правопорушення відповідно до чинного законодавства про що проінформувати в термін до 04 серпня 2013 року.

На підставі вказаних акту перевірки, припису та протоколів Інспекцію прийнято постанови від 09 липня 2013 року:

- № 266/13, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 103230,00 грн. (за виконання будівельних робіт з реконструкції без документів, які дають право на виконання таких робіт);

- № 267/13, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 103230,00 грн. (за експлуатацію майнового комплексу під ринок без прийняття в експлуатацію після виконання будівельних робіт з реконструкції).

Позивач, вважаючи зазначені постанови протиправними, звернувся до суду з даним позовом про їх скасування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, виходив з того, що позивач не є суб'єктом містобудування в розумінні Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», тому він не може бути притягнутий до відповідальності відповідно до ст. 2 вказаного закону.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині визнання протиправною та скасування постанови Інспекції від 09 липня 2013 року № 267/13 та відмовляючи в задоволенні позову в цій частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що чинне законодавство України не звільняє від обов'язку введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта навіть, якщо замовником такого будівництва була інша особа, та на час проведення будівництва такий об'єкт належав іншому власнику. Експлуатація об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

Суд касаційної інстанції погоджується з такими висновками судів та зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 2. ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.

Згідно з ч. 1 ст. 36 вказаного закону, право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

П. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

Так, відповідно до змісту п. 4 ч. 2 ст. 2 вказаного закону, суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Судом апеляційної інстанції з посиланням на:

- рішення Господарського суду м. Києва від 19 січня 2010 року по справі № 35/489-2/347, яким встановлено, що будівлі та споруди, які входять до складу цілісного майнового комплексу «Лук'янівський ринок» в порівнянні з 1997 р. змінили свої технічні характеристики внаслідок самовільного їх поліпшення ЗАТ «Лукянівський ринок», в ході користування цілісним майновим комплексом за договором оренди від 28 листопада 1997 року;

- рішення Господарського суду м. Києва від 20 липня 2011 року по справі № 55/254, яким витребувано з незаконного володіння ТОВ «Лукянівський ринок» на користь ТОВ «Квіткова галявина» цілісний майновий комплекс «Лук'янівський ринок» (зокрема, приміщення літ «І», літ «К», літ «Л», літ. «Я»), що розташований за адресою: м. Київ, вул. Мельникова, 1;

- розпорядження Шевченківської районної у м. Києві державної адміністрації від 09 березня 2006 року № 408, № 409, від 11 березня 2006 року № 428, № 430, № 431, з яких слідує, що ЗАТ «Лук'янівський ринок» надано дозвіл на розробку проектно-кошторисної документації на перепланування приміщень на території Лук'янівського ринку на вулиці Мельникова, 1 (літери «Я», «Ю», «Л», «К») та погоджено проектну документацію на їх ремонт з переплануванням приміщень;

вірно встановлено, що роботи з перепланування будівництва та реконструкції цілісного майнового комплексу, зокрема приміщень літери «Я», «Ю», «Л», «К» позивачем не замовлялися та не здійснювалися.

За таких обставин, позивач не може бути притягнутий до відповідальності на підставі п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт. Тому суди дійшли обґрунтованого висновку про скасування постанови Інспекції від 09 липня 2013 року № 266/13.

Щодо законності прийняття Інспекцією спірної постанови № 267/13 від 09 липня 2013 року, слід зазначити наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено принцип, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

П. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Так, відповідно до змісту п. 6 ч. 2 ст. 2 вказаного закону суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Як встановлено перевіркою та підтверджено судами, позивач станом на день проведення перевірки експлуатував об'єкт перевірки без прийняття його в експлуатацію.

Суд апеляційної інстанції вірно вказав, що законодавство не звільняє від обов'язку введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта навіть, якщо замовником такого будівництва була інша особа, та на час проведення будівництва такий об'єкт належав іншому власнику.

Разом з тим, при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, невведення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року N 1988-III).

19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, рішення якого є обов'язковим для всіх судів України відповідно до ст. 2442 КАС України.

Відмовляючи в задоволенні позову про скасування спірної постанови Інспекції № 267/13 від 09 липня 2013 року, суд апеляційної інстанції не з'ясував тих обставин чи зобов'язане було ТОВ «Квіткова галявина» вводити в експлуатацію майновий комплекс (приміщення літ «І», літ «К», літ «Л», літ. «Я») та чи передбачалась відповідальність за невиконання вказаного обов'язку відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції від 19 січня 2012 року, станом на день поновлення майнових прав ТОВ «Квіткова галявина» на вказаний майновий комплекс, а також чи дотримано строки притягнення позивача до відповідальності.

Без з'ясування вказаних обставин неможливо перевірити законність спірної постанови Інспекції № 267/13 від 09 липня 2013 року.

Наведені порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірному рішенню відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції.

За таких обставин, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції на новий розгляд в частині вимог про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 09 липня 2013 року № 267/13, в іншій частині рішення судів слід залишити без змін.

Згідно з ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ч. 4 ст. 2201 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення за наявності підстав, які тягнуть за собою обов'язкове скасування судового рішення.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись ст.ст. 220, 2211, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Квіткова галявина» та Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2014 року скасувати в частині позовних вимог про визнання протиправною та скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві від 09 липня 2013 року № 267/13, справу в цій частині вимог направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

В іншій частині постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2014 року та постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2013 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили у порядку та строки, передбачені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: