Справа № 2а-6971/11/2670
Суддя: Мойсюк М.І.
Дата ухвалення: 2015-06-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"30" червня 2015 р. м. Київ К/9991/23556/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., Тракало В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерства фінансів України про визнання дій протиправними, за касаційною скаргою Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2012 року, -

в с т а н о в и л а :

У травні 2011 року Державне територіальне-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» (далі - ДТГО) звернулось з позовом до Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (далі - МОН), Міністерства фінансів України (далі - Мінфін) в якому просило зобов'язати відповідачів розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 гривень для компенсації витрат ДТГО пов'язаних з наданням студентам пільг за проїзд залізничним транспортом за 2010 рік та включити такий запит до пропозиції проекту Державного бюджету України.

В обґрунтування своїх вимог ДТГО зазначало, що відповідачі не здійснили відшкодування понесених ним витрат, пов'язаних з наданням студентам пільг за проїзд залізничним транспортом за 2010 рік, а тому просило про задоволення позову.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2012 року в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалені ними судові рішення скасувати та задовольнити позов.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.

Відмовляючи у задоволенні позову суди виходили з того, що обраний позивачем спосіб захисту не відповідає змісту його порушених прав, а відповідачі не допустили протиправних дій чи бездіяльності, оскільки діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Проте до такого висновку суди частково дійшли без з'ясування дійсних прав та обов'язків сторін, в порушення норм матеріального і процесуального права, з таких підстав.

У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом цієї норми процесуального права у мотивувальній частині рішення суд зобов'язаний навести дані про встановлені обставини що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових вимог. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У мотивувальній частині кожного рішення має бути наведено також посилання на закон та інші нормативно-правові акти матеріального права (назва, стаття, її частина, абзац, пункт, підпункт закону), у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права та обов'язки сторін у спірних правовідносинах, а в разі необхідності мають бути посилання на Конвенцію та рішення Європейського суду з прав людини які згідно із Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» є джерелом права та підлягають застосуванню в даній справі.

Судами встановлено, що позивачем у 2010 році здійснено пільгове перевезення студентів форми навчання вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації та учнів професійно - технічних навчальних закладів на суму 45912388,59 гривень, однак понесені ним вищезазначені витрати в повному обсязі відповідачами не відшкодовано.

Так, у відповідності до статті 5 Закону України від 5 лютого 1993 року № 2998-ХІІ «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» (далі - Закон № 2998-ХІІ , в редакції спірного періоду) фінансування заходів щодо соціального становлення та розвитку молоді здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, інших джерел, не заборонених законодавством.

Верховна Рада України при затвердженні Державного бюджету України передбачає в ньому кошти на соціальне становлення та розвиток молоді. Розпорядником цих коштів є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади.

Органи місцевого самоврядування при затвердженні місцевих бюджетів передбачають видатки на здійснення заходів щодо соціального становлення та розвитку молоді.

У державному та місцевих бюджетах згідно з законодавством передбачаються цільові кошти на реалізацію молодіжних і дитячих програм, які сприяють соціальному становленню та розвитку молоді.

Частиною 5 статті 9 цього ж Закону встановлено, що для учнів і студентів денної форми навчання загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладів державою гарантуються протягом року пільги на проїзд по території України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом. Відповідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Порядок надання зазначених пільг визначається Кабінетом Міністрів України. Органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть встановлювати порядок надання пільг на проїзд учнів і студентів у місцевому пасажирському транспорті і передбачати відповідні видатки з місцевих бюджетів.

Водночас, відповідно до частини 5 статті 9 Закону України від 4 липня 1996 року № 273/96-ВР «Про залізничний транспорт» для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Також, на виконання Указу Президента України від 31 березня 1999 року № 309 «Про заходи щодо впорядкування механізму надання пільгового проїзду окремим категоріям студентів і учнів», постановою Кабінету Міністрів України від 5 квітня 1999 року № 541 затверджено Порядок надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України (далі - Порядок, у редакції періоду спірних правовідносин).

Зокрема, згідно з пунктом 4 цього Порядку кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах, у приміському і міжміському автомобільному транспорті - у кошторисах доходів і видатків навчальних закладів, у залізничному транспорті - централізовано у державному бюджеті для МОН.

В свою чергу, відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства регулюються Бюджетним кодексом України.

За правилами статей 35, 36 цього Кодексу, головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують включення до бюджетних запитів показників за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у разі їх схвалення у встановленому законодавством порядку та на підставі розрахунків обсягу витрат і вигод щодо реалізації таких інвестиційних програм (проектів).

Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України, індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, згідно з вимогами Міністерства фінансів України

Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.

Таким чином, МОН, як розпорядник бюджетних коштів наділений повноваженнями щодо складання бюджетних запитів та подання їх до Мінфіну для підготовки проекту закону про Державний бюджет України.

Разом з тим, судами не враховано, що між позивачем та МОН 4 лютого 2010 року укладено договір № ПЗ/Л-105340/НЮ (далі - договір) про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І-IV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів, згідно умов якого залізниця зобов'язалася здійснити пільгове перевезення студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І-IV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів у загальних і плацкартних вагонах, приміського і міжміського сполучення за умови придбання студентами та учнями проїзних документів (квитків) з оплатою 50 % їх вартості, а Міністерство освіти і науки України перераховує кошти на підставі облікових форм та акту здачі-прийняття робіт (наданих послуг) різницю між повною та пільговою вартістю проїзного документу в межах затвердженого кошторису.

Отже, згідно укладеного договору держава в особі МОН взяла на себе зобов'язання відшкодувати понесені ДТГО витрати на здійснення ним пільгового перевезення визначеної категорії пасажирів протягом 2010 року.

За змістом пункту 14 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний договір - дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Однією із ознак, що дозволяють відрізнити адміністративний договір від цивільно-правового, є мета його укладання. Оскільки сфера функціонування адміністративного договору - це відповідна система державного управління на будь - якому ієрархічному рівні, то метою адміністративних договорів є реалізація функцій держави, а більш конкретно - реалізація повноважень того чи іншого органу. У свою чергу мета цивільно - правових договорів - це задоволення потреб суб'єктів цивільно - правових відносин, отримання прибутку та відповідних (майнових чи не майнових) матеріальних благ - об'єктів цивільного обороту.

Мета укладення договору № ПЗ/Л-105340/НЮ позбавлена ознак, що притаманні меті цивільно - правових угод, натомість, вступаючи у договірні правовідносини, відповідач діяв з метою реалізації владних управлінських функцій щодо виконання відповідної державної програми, спрямованої на підтримку молоді, не мав за мету набуття майнового блага, а сторони не були вільні у визначенні умов договору.

За цим договором на відповідача покладено обов'язок відшкодувати і збитки позивачу за перевезення на пільгових тарифах відповідних категорій громадян. Зазначене зобов'язання відповідача за своєю правовою природою є бюджетним зобов'язанням, яке статтею 2 Бюджетного кодексу України визначається як будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здіснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

Згідно цієї статті Бюджетного кодексу України бюджетне асигнування - повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету.

Отже, повноваження розпорядника бюджетних коштів реалізується через владні управлінські функції цього суб'єкта владних повноважень, який діє в межах бюджетної програми та бюджетного асигнування.

З огляду на викладене, відповідач, шляхом укладання договору про розрахунки за надані послуги по перевезенню реалізував у формі адміністративного договору повноваження на розпорядження бюджетними коштами.

Невиконання відповідачем зобов'язань за договором про розрахунки за надані послуги по перевезенню було зумовлено відсутністю відповідного асигнування, оскільки в Державному бюджеті на відповідний рік не було виділено кошти в необхідному розмірі. Внаслідок цього позивач поніс витрати на пільгове перевезення, які не були йому відшкодовані в повному обсязі всупереч умовам вказаного договору.

Проаналізувавши правову природу договорів, щодо яких законом визначено порядок і способи виконання, а також відповідальність за невиконання зобов'язань, що з них виникають, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для застосування аналогії закону.

Частиною 4 статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Відтак, даний адміністративний спір повинен вирішуватись на підставі аналогії права, виходячи з його конституційних принципів і загальних засад.

Договором є домовленість двох або більше сторін, на підставі якої виникають зобов'язальні правовідносини відповідної правової природи. Права та обов'язки сторін, обумовлені договором, складають його зміст і повинні дотримуватися сторонами.

Уклавши договір незалежно від його правової природи, сторони зв'язані умовами його виконання, а право сторони на отримання виконання згідно договору підлягає захисту судом відповідної юрисдикції.

Суди, вирішуючи даний спір не дослідили зміст укладеного між позивачем та МОН адміністративного договору, не з'ясували у який спосіб сторони домовились про виконання зобов'язань, які є предметом цього договору.

За таких обставин, висновки судів про неналежність обраного позивачем способу захисту порушеного права є передчасними, не ґрунтуються на повному і всебічному дослідженні обставин справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості, а тому такі підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

За приписами частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2012 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає.

Судді: Я.Л. Іваненко

М.І. Мойсюк

В.В. Тракало