Справа № 803/1149/15-а
Суддя: Дмитрук Валентин Васильович
Дата ухвалення: 2015-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2015 року Справа № 803/1149/15-a

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Дмитрука В.В.,

при секретарі судового засідання Ткачук І.І.,

за участю представників позивача ОСОБА_1,

представника відповідача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку адміністративну справу за позовом Ковельського міжрайонного прокурора до Зеленської сільської ради Ковельського району про визнання незаконними і скасування рішень, зобовязання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Ковельський міжрайонний прокурор звернувся з адміністративним позовом звернулося з адміністративним позовом до Зеленської сільської ради Ковельського району про визнання незаконними і скасування рішень тридцять восьмої сесії шостого скликання від 06.03.2015р. №38/1 «Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради» та №38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків», а також зобовязання привести у відповідність до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» друге речення абзацу 10 пункту 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради, затвердженого рішенням сесії №1/2 від 18.11.2010р.

Позовні вимоги обґрунтовані наступним:

- ч.16 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на час проведення сесії Зеленської сільської ради - 06.03.2015р. була викладена в іншій редакції ніж та, яка була продубльована у Регламенті Зеленської сільської ради, і передбачала проведення засідань сесії ради гласно, із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків передбачених законодавством;

- чинним законодавством України не встановлено такої підстави для проведення закритого пленарного засідання сесії органу місцевого самоврядування як забезпечення порядку під час його проведення, відповідно прийняття рішення про проведення такого засідання є незаконним та порушує один з основних принципів місцевого самоврядування принцип гласності;

- проведення закритого пленарного засідання сесії сільської ради потягнуло за собою ухвалення рішення, що стосувалось інтересів щонайменше 544 громадян, які не мали змоги відстояти свої права та інтереси під час розгляду заяв останніх про виділення земельних ділянок, відтак порушення процедури ухвалення рішення є підставою для скасування рішення №38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків», оскільки таке порушення могло вплинути на правильність зазначеного рішення;

- друге речення абзацу 10 пункту 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради, затвердженого рішенням сесії №1/2 від 18.11.2010р., встановлює право ради у разі необхідності прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання, що однак не відповідає приписам ч.16 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а відтак положення Регламенту повинні бути приведені у відповідність до норми Закону і не можуть бути застосовані до спірних правовідносин як такі, що суперечать Закону.

Представник позивача в судових засіданнях позовні вимоги підтримала повністю, адміністративний позов просить задовольнити повністю, додатково подавши письмові пояснення від 23.06.2015р., які вмотивовані наступним:

- ч.2 ст.19 Конституції України встановлено спеціально-дозвільний принцип діяльності органів місцевого самоврядування, відповідно до якого органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, а отже відсутня необхідність в існуванні прямої законодавчої заборони проведення закритих пленарних засідань сільської ради з підстав забезпечення порядку, оскільки норма ч.16 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» допускає можливість проведення закритих засідань лише у випадках, прямо передбачених законом;

- доводи відповідача щодо відсутності черговості у наданні земельних ділянок в звязку зі скасування сільською радою власних рішень про встановлення такої черговості не може прийматись до уваги з огляду на рішення Конституційного Суду України №7-рп від 16.04.2009р., частиною 5 пункту 5 якого встановлено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, повязані з реалізацією певних субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів і субєкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Представник відповідача в поданому письмовому запереченні та в судових засіданнях просить в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю, обґрунтовуючи наступним:

- норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є спеціальними і до даного спору їх необхідно застосовувати як норми прямої дії;

- сільська рада складається виключно з депутатів відповідного села, які повноважні брати участь у роботі сесії та приймати відповідні рішення і будь-хто з присутніх або запрошених осіб на пленарне засідання, участі у роботі ради не приймає, відповідно позбавлений можливості впливати на суть прийнятих депутатами рішень, в тому числі шляхом виступів;

- право громадян на участь в місцевому самоврядуванні не повязане із закріпленим у ст.38 Конституції України правом брати участь в управлінні державними справами і формами такої участі є участь у місцевих виборах, референдумах, загальних зборах громадян, місцевих ініціативах;

- позивачем не вказано, які конкретно права громадян порушені внаслідок прийняття оспорюваних рішень та порушення принципу гласності, який, окрім іншого, вживається прокурором у лінгвістичному тлумаченні, що не відповідає юридичному його визначенню;

- усі бажаючі могли бути присутніми в ході роботи пленарного засідання сесії, в тому числі під час прийняття рішення №38/1 щодо продовження сесії у закритому режимі;

- в ході розгляду та прийняття рішення №38/4 розглядались заяви громадян про надання земельних ділянок, які містили персональні дані фізичних осіб, відповідно прямим обовязком сільської ради було обмеження доступу сторонніх осіб до персональних даних субєктів таких даних;

- частиною 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що саме регламентом ради визначається порядок роботи сесії, а Регламент Зеленської сільської ради, зокрема абзац 10 пункту 1 розділу ІІІ, встановлює право ради проводити закриті засідання, відтак відповідач правомірно скористався таким правом;

- чинне законодавство України не містить прямої заборони щодо неможливості проведення закритого пленарного засідання органом місцевого самоврядування, навпаки, вирішення зазначеного питання віднесено до власної компетенції останніх шляхом узгодження та відображення у Регламенті;

- позовна вимога щодо приведення у відповідність до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» другого речення абзацу 10 пункту 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради не відповідає обраному способу захисту, оскільки акти органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку;

- норма Регламенту та норма Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» містять одні і ті ж поняття та не суперечать за своїм змістом одна одній;

- прийняття Регламенту (його затвердження) є дискреційними повноваженнями Зеленської сільської ради і жоден інший орган (субєкт владних повноважень) не має повноважень зобовязувати відповідача приймати конкретне рішення, оскільки до компетенції як прокуратури, так і суду не входить вирішення питань, що віднесені до виключної компетенції органів місцевого самоврядування.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши доводи, викладені позивачем у позовній заяві, дослідивши подані суду письмові докази, суд приходить до висновку про часткове задоволення позову. При цьому судом враховано наступне:

Розпорядженням Зеленського сільського голови №11 від 02.03.2015р. «Про скликання тридцять восьмої сесії сільської ради» на 09год.00хв. 06.03.2015р. скликано позачергову тридцять восьму сесію сільської ради.

Відповідно до протоколу сесії сільської ради №38 від 06.03.2015р. на сесії були присутні 14 депутатів, 2 відсутні з поважних причин, до порядку денного внесені наступні питання:

1. Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради.

2. Про внесення змін до рішення сільської ради №36/2 від 30.01.2015р. «Про сільський бюджет».

3. Про усунення конфлікту інтересів.

4. Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків.

5. Інше.

Як вбачається з вищевказаного протоколу, сільським головою було обґрунтовано необхідність прийняття рішення по першому питанню порядку денного забезпеченням порядку проведення сесії, оскільки надійшло 544 заяви громадян щодо виділення земельних ділянок.

За результатами проведеного голосування, 14-ма голосами прийнято рішення №38/1 «Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради», відповідно до якого сільська рада, з посиланням на п.16 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування», вирішила з метою забезпечення належного порядку проведення сесії провести пленарне засідання тридцять восьмої сесії сільської ради закритим.

Крім того, були прийняті одноголосно (14 голосів «за») й рішення №38/2 «Про внесення змін до рішення сільської ради №36/2 від 30.01.2015р. «Про сільський бюджет» та №38/3 «Про усунення конфлікту інтересів», які не є предметом оскарження в даному адміністративному процесі.

При розгляді четвертого питання порядку денного, згідно з даними протоколу сесії, було розглянуто 544 заяви громадян про надання земельних ділянок шляхом голосування по кожній з поданих заяв, із врахуванням рішення №38/3 від 06.03.2015р. «Про усунення конфлікту інтересів» та поданих депутатами і секретарем Зеленської сільської ради заяв від 05.03.2015р. про наявність конфлікту інтересів.

За результатами розгляду питання 4 порядку денного тридцять восьмої сесії сільської ради прийнято рішення №38/4 від 06.03.2015р., відповідно до якого сільська рада, керуючись ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 12, 40, 121, 126 Земельного кодексу України вирішила:

1. Дати дозвіл на виділення земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в с.Зелена, урочище «Гори», із земель житлової та громадської забудови громадянам згідно з додатком 1.

2. Поставити на чергу на виділення земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд громадян згідно з додатком 2.

3. Рекомендувати громадянам згідно додатку 1 до 20.03.2015р. написати заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

4. Зобовязати громадян, зазначених в додатку 1 цього рішення, в місячний термін замовити виготовлення проектної документації.

5. Контроль за виконанням покласти на постійну комісію з питань регулювання земельних відносин.

Додатками до рішення №38/4 від 06.03.2015р. є додаток 1 Список громадян, яким надано дозвіл на виділення земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд в с.Зелена урочище «Гори» (228 осіб) та додаток 2 Список громадян, яких зареєструвати в журналі обліку заяв для надання дозволу на виділення земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд після виготовлення містобудівної документації (298 осіб).

Вирішуючи адміністративну справу по суті, суд, повинен встановити відповідність змісту оскаржуваних рішень Зеленської сільської ради чинному законодавству та законність процедури їх прийняття.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зазначені критерії є вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускається бездіяльності.

Відповідно до ст.4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР (далі Закон) Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно з ч.3 ст.24 Закону органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Пунктом 16 статті 46 Закону передбачено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Водночас абзацом 10 пункту 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради, затвердженого рішенням сесії Зеленської сільської ради шостого скликання №1/2 від 18.11.2010р. встановлено наступне: «Сесія ради проводиться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання.». Зазначене положення повністю відповідає нормі ч.16 ст.46 Закону у редакції, що діяла до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 27.03.2014р. №1170-VII.

Аналіз чинної редакції норми ч.16 ст.46 Закону свідчить про відсутність в органу місцевого самоврядування права обмеження доступу на сесії ради шляхом прийняття рішення про проведення закритого пленарного засідання, оскільки випадки такого обмеження повинні встановлюватись виключно законом.

При цьому, суд зауважує, що при прийнятті рішення №38/4 від 06.03.2015р. відповідачем як на підставу прийняття даного рішення зроблено посилання саме на ч.16 ст.46 Закону, а не абзац 10 пункту 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради, який фактично суперечить вказаній нормі Закону, а отже в даному випадку Зеленська сільська рада діяла не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що прийняте відповідачем рішення №38/1 від 06.03.2015р. «Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради» є протиправним та підлягає скасуванню, відповідно й рішення №38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків» прийняте з порушенням встановленої законодавством процедури його ухвалення, що могло вплинути на його правильність, порушенням принципу гласності та підлягає скасуванню.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року N 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).

В Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону).

Прийнявши всупереч вимогам Закону рішення №38/1 від 06.03.2015р. Зеленська сільська рада фактично позбавила окремих громадян можливості бути присутніми при ухваленні рішень, що стосуються їх прав та інтересів, можливості прямої реалізації принципу народовладдя за результатами розгляду питання про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків шляхом проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, внесення місцевих ініціатив тощо.

Таким чином, позовні вимоги Ковельського міжрайонного прокурора в частині скасування рішень тридцять восьмої сесії шостого скликання від 06.03.2015р. №38/1 «Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради» та №38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків» підлягають до задоволення.

Додатково суд звертає увагу, що в силу приписів статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

За таких обставин, суд позбавлений можливості вийти за межі позовних вимог та скасувати також рішення №№ 38/2, 38/3, які, фактично, також прийняті з порушенням процедури.

Водночас, суд приходить до висновку про безпідставність позовної вимоги щодо зобовязання привести у відповідність до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» друге речення абзацу 10 пункту 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради, затвердженого рішенням сесії №1/2 від 18.11.2010р., з огляду на наступне.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.26 Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання затвердження регламенту ради.

Таким чином, як затвердження регламенту, так і прийняття рішення про внесення змін до нього, віднесено саме до повноважень Зеленської сільської ради, які в розумінні Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року (надалі - також «Рекомендація R (80)2») є дискреційними повноваженнями.

Відповідно до названих Рекомендацій суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Таким чином, при прийнятті рішення про наявність підстав для внесення змін до нормативно-правового акту Регламенту Зеленської сільської ради у зв'язку з прийняттям нової редакції ч.16 ст.46 Закону, відповідач діє відповідно до покладених на нього функцій і завдань, у межах власної дискреції, що визначається завданнями та функціями, покладеними на дані органи.

За таких обставин суд, дотримуючись принципів законності, поділу влади, а також компетенції, визначеної Конституцією та законами України, не має права перебирати на себе повноваження органу місцевого самоврядування щодо вирішення питання про необхідність внесення змін до Регламенту Зеленської сільської ради (приведення їх у відповідність з нормою ч.16 ст.46 Закону).

Розгляд питання про невідповідність окремих положень нормативно-правового акта Регламенту Зеленської сільської ради Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можливий виключно в порядку окремого позовного провадження за правилами ст.171 КАС України.

Керуючись статтями 2, 69-72, 94, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України та на підставі Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», суд

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати рішення Зеленської сільської ради Ковельського району від 06.03.2015р. №№ 38/1, 38/4.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду подається сторонами протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, повний текст якої буде виготовлено 30 червня 2015 року. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.

Суддя В.В. Дмитрук