Справа № 826/19257/13-а
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2015-06-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" червня 2015 р. м. Київ К/800/68549/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Чалого С.Я.,

при секретарі: Скавуляк Т.В.

за участю: позивача: ОСОБА_2, представників позивача: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, представників третіх осіб: ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, прокурора Грищенко М.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою Головного управління розвідки Міністерства оборони України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2014 року у справі № 826/19257/13 за позовом ОСОБА_12, ОСОБА_2, ОСОБА_13 до Київської міської ради, треті особи: Міністерство оборони України, Головне управління розвідки Міністерства оборони України, товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Будресурс", Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради, Київська муніципальна газета "Хрещатик", про визнання протиправним та скасування рішення, -

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_12, ОСОБА_2 та ОСОБА_13 звернулись до суду з позовом до Київської міської ради, треті особи: Міністерство оборони України, Головне управління розвідки Міністерства оборони України, товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Будресурс", Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради, Київська муніципальна газета "Хрещатик", про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 28.09.2006 № 83/140 «Про надання та передачу Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1».

Позовні вимоги мотивовані протиправністю оскаржуваного рішення як такого, що винесено відповідачем незаконно, з порушенням процедури, за відсутності підстав для його прийняття та без врахування громадських інтересів жителів територіальної громади при прийнятті рішення.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 лютого 2014 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2014 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 лютого 2014 року скасовано; прийнято нову, якою позов задоволено: скасовано рішення Київської міської ради від 28.09.2006 № 83/140 «Про надання та передачу Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1».

У поданій касаційній скарзі Головне управління розвідки Міністерства оборони України із посиланням на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просило скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Будресурс" просило скасувати рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження у справі у зв'язку з відсутністю у переданому на вирішенні суду спорі ознак справи адміністративної юрисдикції.

У запереченнях на касаційну скаргу позивач ОСОБА_2 та представник позивачів просили касаційну скаргу Головного управління розвідки Міністерства оборони України залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Київської міської ради ІІІ сесії V скликання від 28.09.2006 №83/140 "Про надання та передачу Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1" за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок вирішено:

1. затвердити містобудівне обґрунтування щодо внесення змін до містобудівної документації та визначення параметрів окремого об'єкта містобудування - будівництва житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1;

2. внести зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджених рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 N 370/1804, в частині вилучення земельної ділянки на АДРЕСА_1 із території рекреаційної забудови та віднести її до земель житлової та громадської забудови;

3. затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1;

4. надати Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України, за умови виконання пункту 6 цього рішення, земельну ділянку загальною площею 4,55 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1 у постійне користування, в тому числі:

- площею 4,42 га - за рахунок частини земель, відведених відповідно до рішення виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 15.01.51 №7 під будівництво військового містечка №195;

- площею 0,13 га - за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування;

5. передати Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України, за умови виконання пункту 6 цього рішення, в короткострокову оренду на 5 років, в межах червоних ліній, земельні ділянки загальною площею 0,13 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1, в тому числі: ділянку №2 площею 0,02 га, ділянку №3 площею 0,01 га, ділянку №4 площею 0,10 га - за рахунок частини земель, відведених відповідно до рішення виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 15.01.51 №7 під будівництво військового містечка №195.

Пунктом 6 рішення визначено ряд вимог, за умови виконання яких вищенаведені земельні ділянки будуть передані Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України.

Вказуючи на протиправність рішення Київської міської ради ІІІ сесії V скликання від 28.09.2006 №83/140 ОСОБА_12, ОСОБА_2 та ОСОБА_13 звернулись до суду з позовами про визнання протиправним та скасування рішення, які Окружним адміністративним судом міста Києва були об'єднані в одне провадження.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності рішення Київської міської ради від 28.09.2006 №83/140 як такого, що прийнято, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України, з дотриманням процедури його прийняття, а також за відсутності факту порушення прав та інтересів позивачів.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Київською міською радою при затвердженні проекту землеустрою не враховано відсутності факту надання третій особі дозволу на його розроблення у порядку, передбаченому законодавством; відсутності всіх передбачених законодавством погоджень проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а також відсутності факту врахування інтересів жителів територіальної громади при прийнятті рішення.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову та вказує на помилкове скасування судом апеляційної інстанції законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частин першої, третьої статті 124 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок громадянам і юридичним особам із зміною їх цільового призначення та із земель запасу під забудову здійснюється за проектами відведення в порядку, встановленому статтями 118, 123 цього Кодексу.

Частинами першою-п'ятою статті 123 Земельного кодексу України встановлено, що надання земельних ділянок юридичним особам у постійне користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за проектами відведення цих ділянок.

Умови і строки розроблення проектів відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Форма типового договору, нормативи та строки розробки проектів відведення земельних ділянок визначаються Кабінетом Міністрів України.

Юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у постійне користування із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій або сільської, селищної, міської ради.

До клопотання про відведення земельної ділянки додаються матеріали, передбачені частиною п'ятнадцятою статті 151 цього Кодексу, документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування.

Відповідна районна державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки.

Судом апеляційної інстанції в обґрунтування позиції про протиправність рішення Київської міської ради від 28.09.2006 №83/140 вказано на те, що Київська міська рада не приймала на пленарному засіданні рішення про надання згоди на розроблення документації із землеустрою, що, за посиланням суду, є порушеннями вимог статті 123 Земельного кодексу України, статті 50 Закону України "Про землеустрій" та пункту 3 Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 №677.

Так, судом апеляційної інстанції зазначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розроблено на підставі резолюції заступника міського голови - секретаря Київської міської ради В.Ялового від 09.12.2004 №40267.

Вказуючи на імперативність вимог законодавства щодо виключної компетенції Київської міської ради як колегіального органу вирішувати питання регулювання земельних відносин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про протиправність одноособового вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та, відповідно, вказав на протиправність рішення Київської міської ради про затвердження такого проекту.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, не погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення Київської міської ради з мотивів відсутності рішення Київської міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, що було б прийнято на пленарному засіданні, та вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до пункту "в" статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Частиною шостою статті 123 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, визначено, що міська рада за результатами розгляду проекту відведення земельної ділянки приймає рішення про надання земельної ділянки.

Аналіз наведених положень свідчить про те, що рішення про надання земельної ділянки у користування або ж відмову у наданні має прийматися на пленарному засіданні відповідної місцевої ради.

У той же час, питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою на момент виникнення спірних правовідносин було врегульовано положеннями Порядку надання земельних ділянок у користування в м. Києві, затвердженим рішення Київської міської ради від 26.06.2003 №512/672 (далі - Порядок №512/672).

Відповідно до пункту 1 статті 1 Порядку №512/672 цей порядок визначає загальні положення і встановлює особливості надання у користування земельних ділянок в м. Києві фізичним та юридичним особам для розміщення об'єктів містобудування.

Згідно з пунктом 2 статті 11 якого згоду на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки надає Київський міський голова або заступник міського голови - секретар Київради.

Встановлення Київською міською радою особливого порядку надання у користування земельних ділянок у місті Києві фізичним та юридичним особам для розміщення об'єктів містобудування свідчить про те, що у третьої особи іншого механізму отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, окрім як від Київського міського голови або заступника міського голови, не було.

Надання дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі доручення заступника голови Київської міської ради - секретаря Київради, також узгоджується і з положеннями частини п'ятої статті 123 Земельного кодексу України, за змістом якої згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки дає міська рада і яка не містить, на відміну від частини шостої статті 123 Земельного кодексу України, посилання на обов'язковість прийняття саме рішення.

Зазначена позиція суду також узгоджується із позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13. Так, Верховний Суд України у справі №21-358а13 зазначив, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність приймають органи, визначені в статті 118 Земельного кодексу України. Їхня бездіяльність не перешкоджає процесу відведення земельної ділянки, оскільки здійснення замовлення на виготовлення проектної документації можливе без отримання дозволу на її виготовлення, у той час як надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється виключно органами, визначеними у статті 118 Земельного кодексу України.

Вказуючи на відповідність позиції Вищого адміністративного суду України позиції, викладеній Верховним Судом України у вказаній постанові, колегія суддів виходить з того, що вимоги щодо надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки (положення статті 123 Земельного кодексу України) є ідентичними у відповідній частині вимогам щодо відведення земельної ділянки у власність (положення статті 118 Земельного кодексу України).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення Київської міської ради від 28.09.2006 №83/140 про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок у користування прийнято на пленарному засіданні Київської міської ради.

Враховуючи викладене, позиція суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для скасування оскаржуваного рішення з мотивів відсутності факту надання згоди на розроблення проекту землеустрою на пленарному засіданні ради є необґрунтованою.

Погоджуючись із позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для скасування рішення Київської міської ради від 28.09.2006 №83/140 з мотивів відсутності належного погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини шостої статті 123 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, проект відведення земельної ділянки погоджується із землекористувачем, органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини і після одержання висновку державної землевпорядної експертизи по об'єктах, які їй підлягають, подається до відповідної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради, які розглядають його у місячний строк і, в межах своїх повноважень, визначених цим Кодексом, приймають рішення про надання земельної ділянки.

Судом першої інстанції із посиланням на докази, досліджені під час судового розгляду справи встановлено, що згідно з листом-погодженням Головного управління культури, мистецтв та охорони культурної спадщини від 08.07.2005 №001-09/3718 (вх..№03-25/1328 від 24.01.05) останнє не заперечує Міністерству оборони України проти відведення земельної ділянки для будівництва житлового комплексу та будівель спеціального призначення по АДРЕСА_1.

Державне управління екології та природних ресурсів в м. Києві висновком №1220 від 03.11.2005 №6459 про погодження проекту відведення земельної ділянки погодило проект відведення земельної ділянки Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1.

Відповідно до висновку Головного управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок від 13.09.2006 №03-25/658-В проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідає нормам ст.ст. 93, 120, 123, 124 Земельного кодексу України та Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 року №677.

Судом апеляційної інстанції в обґрунтування протиправності рішення Київської міської ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування, у свою чергу, зазначено, що Головне управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища дало висновок щодо використання земельної ділянки, наявних містобудівних обмежень та умов, які мають враховуватись при розробці проекту відведення земельної ділянки № 19-10420 від 05.12.2005, але цим висновком, за посиланням суду, не погоджувало проект відведення земельної ділянки.

Судом апеляційної інстанції зазначено, що висновок щодо вибору земельної ділянки під забудову №4316 від 04.07.2005 головного державного санітарного лікаря м. Києва, також не є погодженням проекту відведення земельної ділянки і виданий Міністерству оборони України, а не Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України.

За посиланням суду апеляційної інстанції листом від 08.07.2005 №001-09/3748 Головне управління культури, мистецтва та охорони культурної спадщини також не погоджувало проект відведення земельної ділянки, а лише зазначило, що не «заперечує Міністерству оборони України проти відведення земельної ділянки ….». Натомість спірна ділянка була відведена Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України.

Колегія суддів вказує на необґрунтованість висновку суду апеляційної інстанції щодо відсутності факту розгляду уповноваженими органами проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з мотивів зазначення у листах в якості адресата чи замовника Міністерства оборони України, а не Головного управління розвідки, оскільки перелік документів, на підставі яких були надані відповідні висновки - лист Головного управління земельних ресурсів від 24.01.2005 №03-25/1328, доручення міського голови - секретаря Київради від 09.12.2004 №40267, ситуаційний план, витяг з чергового земельного кадастру, які зазначені у листах-погодженнях, дає підстави для чіткої ідентифікації як замовника технічної документації із землеустрою, так і земельної ділянки, запланованої до відведення.

Також колегія суддів не може погодитися із позицією суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для скасування оскаржуваного рішення з мотивів відсутності в матеріалах справи належного погодження Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища.

Так, Верховним Судом України у постанові від 29 січня 2013 року у справі №21-365а12 зазначено, що зі змісту статей 123, 151 Земельного кодексу України не вбачається, що відсутність висновку одного з органів, зазначених у цих статтях, є підставою для скасування рішення про надання земельної ділянки в оренду.

Незазначення судом касаційної інстанції у справі №21-365а12 інших норм права, порушення яких було б підставою для визнання рішення міської ради незаконним, окрім відсутності одного з погоджень, стало підставою для висновку про незаконність ухвали Вищого адміністративного суду України та її скасування Верховним Судом України.

Суд апеляційної інстанції, вказуючи на протиправність затвердження Київською міською радою проекту землеустрою з мотивів відсутності у матеріалах справи погодження Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища не зазначив які містобудівні обмеження та умови, імперативність яких була встановлена у висновку від 05.12.2005 № 19-10420, не дотримано (не виконано) замовником при розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Виходячи із встановлених судами попередніх інстанцій обставин, відсутність в матеріалах справи належного погодження Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища не може бути достатньою підставою для скасування оскаржуваного рішення.

Також колегія суддів Вищого адміністративного суду України вказує на помилковість позиції суду апеляційної інстанції щодо недотримання третьою особою процедури погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з мотивів відсутності погодження Святошинської районної державної адміністрації, оскільки чинним на момент виникнення спірних правовідносин земельним законодавством не передбачалась необхідність отримання такого погодження.

Необґрунтованим є посилання суду апеляційної інстанції на недотримання Київською міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення положень частини п'ятої статті 116 Земельного кодексу України, відповідно до яких надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом.

Так, відповідно до частини першої статті 125 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації.

Згідно з частиною першою статті 126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державними актами. Форми державних актів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Судом апеляційної інстанції вказано на відсутність факту державної реєстрації Міністерством оборони України прав на спірні земельні ділянки.

За вказаних обставин, позиція суду апеляційної інстанції щодо недотримання Київською міською радою при прийнятті рішень положень статей 116, 142 Земельного кодексу України є необґрунтованою.

Погоджуючись із позицією суду першої інстанції щодо правомірності рішення Київської міської ради від 28.09.2006 №83/140 як такого, що прийнято за відсутності факту порушення прав та інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду,

Як вбачається із позовних заяв, ОСОБА_12, ОСОБА_2 та ОСОБА_13 звернулись до суду як фізичні особи та вказують на порушення Київською міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення їх прав та інтересів як членів територіальної громади, що полягає у неврахуванні думки громадськості у процесі прийняття рішення.

При цьому, позивачі в обґрунтування позовних вимог посилаються на положення статей 18 Закону України "Про планування і забудову територій".

Так, згідно з вимогами статті 18 Закону України "Про планування і забудову територій" при здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об'єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту.

При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування приватних інтересів полягає у забезпеченні фізичним та юридичним особам рівних можливостей набуття у власність або у користування земельних ділянок, захисту майнових прав, а також безпечного функціонування об'єктів нерухомості.

Колегія суддів не погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для застосування до спірних правовідносин положень частини третьої статті 18 Закону України "Про планування і забудову територій", оскільки обов'язок щодо повідомлення через засоби масової інформації про розробку чи затвердження містобудівної документації зазначеними положеннями покладено на Київську міську державну адміністрацію.

У той же час, порядок реалізації Київською міською радою положень щодо необхідності врахування громадських інтересів врегульовано рішенням Київської міської ради від 16.06.2005 №439/3015 "Про врахування громадських інтересів та захист прав громадян при проведенні містобудівної діяльності в місті Києві" та рішенням Київської міської ради від 16.06.2005 №438/3014 "Про Порядок громадського обговорення містобудівної документації в м. Києві".

Пунктом 9 рішення Київської міської ради від 16.06.2005 №439/3015 встановлено, що проекти Генерального плану міста Києва, Правил забудови м. Києва, схеми планування територій, детальні плани територій, окремі плани червоних ліній не менше, ніж за два місяці до їх затвердження підлягають офіційному оприлюдненню та розміщенню на сайті Київради.

Проект Генерального плану та проект Правил забудови м. Києва в обов'язковому порядку виносяться на громадські слухання. Протоколи громадських слухань, оформлені відповідно до вимог статті 14 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Статуту територіальної громади міста Києва, разом з висновками виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) передаються на розгляд Київради.

Пунктом 10 рішення від 16.06.2005 №439/3015 встановлено, що до Генерального плану міста Києва, Правил забудови м. Києва та іншої містобудівної документації у встановленому порядку можуть вноситися відповідні зміни та доповнення.

Якщо такі зміни та доповнення мають суттєве значення для територіальної громади міста Києва, то за висновком постійної комісії Київради з питань містобудування та архітектури проекти рішень Київради про затвердження змін та доповнень можуть бути направлені на громадські слухання.

Аналіз наведених положень законодавства свідчить про відсутність імперативних вимог щодо обов'язковості проведення громадських слухань проекту рішення Київської міської ради про внесення змін до Генерального плану міста Києва.

Зазначені вимоги також відсутні і в положеннях Порядку громадського обговорення містобудівної документації в м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 16.06.2005 №438/3014.

Судами попередніх інстанцій не встановлено, матеріалами справи не підтверджено та позивачами не обґрунтовано наявності висновку постійної комісії Київради з питань містобудування та архітектури про необхідність направлення проекту оскаржуваного рішення на громадські слухання.

За вказаних обставин, колегія суддів вказує на необґрунтованість посилання суду апеляційної інстанції на відсутність факту проведення громадських обговорень проекту оскаржуваного рішення як на підставу для його скасування.

Так, відповідно до пункту 11 рішення Київської міської ради від 16.06.2005 №439/3015 члени територіальної громади міста Києва згідно з законодавством та Статутом територіальної громади міста Києва мають право брати участь у розробці проектів містобудівних рішень Київською міською радою або її виконавчим органом.

Право на участь у розробці проектів містобудівних рішень члени територіальної громади можуть реалізувати як безпосередньо шляхом внесення відповідних пропозицій та зауважень на адресу Київської міської ради, так і через депутатів Київської міської ради шляхом звернень на їх адресу.

Згідно з пунктом 12 рішення Київської міської ради проекти рішень Київради з питань містобудування доводяться до відома кожного депутата Київради за десять днів до їх розгляду на сесії Київради.

Згідно з письмовим зверненням депутата Київради, поданим за три дні до сесійного засідання, проект рішення Київради з питань містобудування може бути знятий з розгляду для додаткового вивчення та усунення виявлених недоліків з мотивів недоцільності його прийняття або невідповідності законодавству, державним будівельним нормам, іншим нормативно-правовим актам, попереднім рішенням Київради.

Зняти з розгляду сесії проект рішення Київради з питань містобудування з мотивів недоцільності його прийняття депутат Київради може за наявності письмового звернення, підписаного не менше, як десятьма членами територіальної громади міста Києва, які мешкають на території реалізації містобудівного проекту.

Аналіз наведених положень законодавства свідчить про те, що врахування громадських інтересів при проведенні містобудівної діяльності в місті Києві є результатом двостороннього процесу, ініціатором якого можуть бути як Київська міська рада, так і безпосередньо члени територіальної громади. При цьому, процедура участі громадськості при прийнятті рішення має відбуватися із дотриманням вимог чинного законодавства, у тому числі, рішення Київської міської ради від 16.06.2005 №439/3015.

Положеннями рішення Київської міської ради від 16.06.2005 №439/3015 передбачено і інші форми участі членів територіальної громади у процесі прийняття рішення.

Так, згідно з пунктом 14 зазначеного рішення при здійсненні містобудівних проектів члени територіальної громади міста Києва мають право: отримувати від Київради та її виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) інформацію про конкретні містобудівні проекти та про порядок їх реалізації; проводити за рахунок власних коштів незалежну експертизу містобудівної документації; звертатися до депутатів Київської міської ради, правоохоронних та контролюючих органів з приводу проведення перевірок законності прийняття містобудівних рішень; вносити на адресу повноважних суб'єктів пропозиції щодо вдосконалення містобудівної діяльності тощо.

Позивачами при звернення до суду не обґрунтовано та судами попередніх інстанцій у діях Київської міської ради не встановлено будь-яких ознак протиправного неврахування громадських інтересів при прийнятті оскаржуваного рішення.

Можливість вчинення забудовником будь-яких порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності у майбутньому не є підставою для висновку про протиправність рішення органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки у користування.

Крім того, інтереси позивачів як членів територіальної громади можуть бути враховані на етапі будівництва об'єкта містобудування і у порядку, передбаченому розділом 5 Порядку громадського обговорення містобудівної документації в м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 16.06.2005 №438/3014.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

З урахуванням викладеного, виходячи з обставин, встановлених судами попередніх інстанцій на підставі доказів, досліджених під час судового розгляду справи, з огляду на відсутність факту порушення з боку відповідача законних прав та інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин при прийнятті оскаржуваного рішення, колегія суддів погоджується із позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для вжиття заходів судового захисту таких прав та інтересів шляхом скасування рішення Київської міської ради від 28.09.2006 № 83/140 «Про надання та передачу Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1».

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, у зв'язку з чим вказує на помилковість скасування судом апеляційної інстанції законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Відповідно до статті 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогічній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі №2а/0470/9130/11за позовом ОСОБА_15 до Управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.

Враховуючи наведене, керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 226, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А

Касаційну скаргу Головного управління розвідки Міністерства оборони України задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2014 року скасувати, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 лютого 2014 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: