Справа № 826/2176/15
Суддя: Кузьменко В. В.
Дата ухвалення: 2015-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/2176/15 Головуючий у 1-й інстанції: Кобилянський К.М.
Суддя-доповідач: Кузьменко В. В.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 червня 2015 року м. Київ

Колегія Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Кузьменко В. В.,

суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Рипік О. А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом Галузевої організації роботодавців транспорту Київської області до Міністерства інфраструктури України, Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, за участю третіх осіб: Українського державного підприємства «Укрінтеравтосервіс», Асоціації міжнародних автомобільних перевізників України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Епіцентр», Товариства з обмеженою відповідальністю «Васт-Транс» про скасування наказу, зобов'язання вчинити дії, за апеляційними скаргами Галузевої організації роботодавців транспорту Київської області та Товариства з обмеженою відповідальністю «Васт-Транс» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.04.2015 року, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до суду з позовом до Міністерства інфраструктури України (далі - відповідач-1,), Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті (далі - відповідач-2), треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: українське державне підприємство «Укрінтеравтосервіс» (далі - третя особа-1), Асоціація міжнародних автомобільних перевізників України (далі - третя особа-2), товариство з обмеженою відповідальністю «Епіцентр» (далі - третя особа-3), третя особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача товариство з обмеженою відповідальністю «Васт Транс» (далі - третя особа-4) про:

- скасування наказу Міністерства інфраструктури України від 06.01.2015 року №2 «Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ»;

- зобов'язання Міністерства інфраструктури України здійснити перегляд розподілу дозволів Європейської Комісії Транспорту на 2015 рік;

- встановлення факту перевищення повноважень Міністром інфраструктури України ОСОБА_2 при прийнятті наказу від 06.01.2015 року №2 «Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ».

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.04.2015 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, Галузева організація роботодавців транспорту Київської області та Товариство з обмеженою відповідальністю «Васт-Транс» подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати постанову суду першої інстанції, як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

В засідання з'явились учасники процесу.

Представники апелянтів, просили апеляційні скарги задовольнити та скасувати рішення суду першої інстанції.

Представник Міністерства інфраструктури України просила залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Вказану позицію відповідача підтримали треті особи: Асоціація міжнародних автомобільних перевізників України та ТОВ «Епіцентр».

Відповідач - Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті, та третя особа: українське державне підприємство «Укрінтеравтосервіс» в судове засідання не з'явились.

Учасники процесу не заперечували проти розгляду справи за їх відсутності, оскільки вказані особи належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду, що не перешкоджає судовому розгляду справи (ч. 4 ст. 196 КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг та подані письмові заперечення, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню з таких підстав.

Відповідно до ст. 202 КАС України, суд апеляційної інстанції скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове якщо встановить порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що спірний наказ прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-III)

загальне державне регулювання діяльності автомобільного транспорту здійснює Кабінет Міністрів України відповідно до своїх повноважень.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері автомобільного транспорту, забезпечує: формування та реалізацію державної політики у сфері автомобільного транспорту; нормативно-правове регулювання, визначення пріоритетних напрямів розвитку автомобільного транспорту.

Повноваження щодо впорядкування системи оформлення, видачі, використання та обліку дозволів на міжнародні перевезення пасажирів та вантажів автомобільним транспортом відповідно до ст. 55 Закону N 2344-III належить Міністерству інфраструктури України.

Частиною 1 ст. 55 Закону №2344-III передбачено, що види дозвільних документів та порядок їх розподілу, видачі та використання українськими перевізниками при перевезенні по території іноземних країн визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту, з урахуванням вимог законодавства України та законодавства країни, по території якої буде здійснюватися перевезення.

Частиною 3 ст. 53 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначено, що серед інших документів при виконанні міжнародних перевезень вантажів резиденти України повинні мати дозволи іноземних країн, по території яких буде здійснюватися перевезення.

Згідно з ч. 5 ст. 55 Закону України «Про автомобільний транспорт» порядок проведення конкурсу та видачі дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.

Наказом Міністерства транспорту України від 20.08.2004 року №757 був затверджений «Порядок проведення конкурсу та видачі дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту», що зареєстрований у Міністерстві юстиції України 31.08.2004 року за №1076/9675 (далі - Порядок №757).

У відповідності до Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого Указом Президента України від 12.05.2012 №581, (далі - Положення №581) Мінінфраструктури України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Згідно з п.8 Положення №581 Мінінфраструктури України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписуються Міністром інфраструктури України.

З матеріалів справи вбачається, що наказ Мінінфраструктури від 06.01.2015 року №2 «Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ» був прийнятий відповідно до пункту 1.5 Порядку проведення конкурсу та видачі дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту, затвердженого Наказом Міністерства транспорту України від 20.08.2004 року №757.

Відповідно до п. 2.1 Порядку №757, для забезпечення прозорого розподілу та ефективнішого використання дозволів ЄКМТ їх розподіл здійснюється на конкурсних засадах.

Згідно п. 2.4 Порядку №757, прийом документів для участі в конкурсі для отримання дозволів ЄКМТ здійснює Комісія з прийому документів, що утворюється при Міністерстві інфраструктури України у складі представників відповідних структурних підрозділів Міністерства інфраструктури України, Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, державних підприємств, що входять до сфери управління Міністерства інфраструктури України (за погодженням з їх керівниками) (далі - Комісія з прийому документів).

Пунктом 1.5 Порядку №757 встановлено, що підготовку пропозицій щодо розподілу дозволів ЄКМТ здійснює Комісія з розподілу дозволів ЄКМТ, що утворюється при Міністерстві інфраструктури України (далі - Комісія з розподілу).

Відповідно до п.2.12 Порядку №757 комісією з розподілу при проведенні розподілу враховуються:

- кількість виконаних автомобільними транспортними засобами автомобільного перевізника рейсів до країн, що встановили обмеження щодо в'їзду на свою територію, за дозволами на міжнародні перевезення вантажів та дозволами ЄКМТ за три квартали поточного року;

- порушення автомобільними перевізниками вимог міжнародних договорів України з питань міжнародних автомобільних перевезень при виконанні ними міжнародних перевезень вантажів, у тому числі з використанням дозволів ЄКМТ, та розділу IV, пункту 5.4 розділу V цього Порядку.

Разом з тим, з досліджених судовою колегією матеріалів справи та пояснень учасників процесу вбачається, що в порушення визначеної законодавством процедури розподілу Комісією з розподілу, здійснюючи підготовку пропозицій щодо розподілу дозволів ЄКМТ, не було враховано кількість виконаних автомобільними транспортними засобами автомобільного перевізника рейсів до країн, що встановили обмеження щодо в'їзду на свою територію, за дозволами на міжнародні перевезення вантажів та застосовано не встановлений законодавством України корегуючий коефіцієнт під час розподілу дозволів ЄКМТ.

Порядком №757, що регламентує процедуру проведення конкурсу і пунктом 2.7 передбачено, що Комісія з прийому документів при прийомі документів автомобільному перевізнику або уповноваженій ним особі зобов'язана надавати копію листка реєстрації, у якому серед іншого зазначаються: інформація про кількість виконаних автомобільними транспортними засобами автомобільного перевізника рейсів до країн, що встановили обмеження щодо в'їзду на свою територію за дозволами на міжнародні перевезення вантажів та дозволами ЄКМТ, за три квартали поточного року (за наявності). Отже, оригінали листків реєстрації всіх перевізників, що беруть участь у конкурсі, в яких наявна інформація про кількість виконаних автомобільними транспортними засобами автомобільного перевізника рейсів до країн, що встановили обмеження щодо в'їзду на свою територію за дозволами на міжнародні перевезення вантажів та дозволами ЄКМТ, за три квартали поточного року, знаходяться у Комісії з прийому документів.

За таких обставин, суд першої інстанції встановив обставину щодо надання Комісії з розподілу інформації про кількість виконаних автомобільними транспортними засобами автомобільного перевізника рейсів до країн, що встановили обмеження щодо в'їзду на свою територію, за дозволами на міжнародні перевезення вантажів Державною інспекцію України з безпеки на наземному транспорті без достатніх на те підстав.

Натомість, колегія суддів вважає, що Комісія з розподілу при підготовці пропозицій щодо розподілу дозволів ЄКМТ повинна була врахувати інформацію про кількість виконаних автомобільними транспортними засобами автомобільного перевізника рейсів, до країн, що встановили обмеження в'їзду на свою територію, за дозволами на міжнародні перевезення вантажів, як це передбачено п.2.12 Порядку №757.

З досліджених судом матеріалів справи та пояснень представників апелянтів вбачається, що оскаржуваним наказом Міністр ухвалив проект розподілу, який не врахував не тільки рейси до Угорщини за разовими дозволами у кількості 86, а і близько 500 000 рейсів до країн, що встановили обмеження щодо в'їзду на свою територію, за дозволами на міжнародні перевезення вантажів.

У зв'язку з цим перевізникам, які виконували рейси за разовими дозволами, було обмежено право на участь у конкурсі до Угорщини, яка встановила обмеження щодо в'їзду на свою територію, що по суті є монополізацєю ринку та обмеженням конкуренції.

Матеріали справи свідчать про те, що до Угорщини Україна отримала квоту дозволів ЄКМТ у кількості 1520 прав роботи. Після проведення процедури розподілу між учасниками конкурсу залишилось недорозподіленими- 624 шт.

Разом з тим, Міністром інфраструктури України було затверджено розподіл дозволів ЄКМТ, до якого увійшла не вся квота дозволів Угорщини, надана Україні.

Таке право Міністра не передбачено нормативно-правовими актами України, що є порушенням ч.2 ст.19 Конституції України.

Колегією суддів також встановлено, що рішення Комісією було прийнято на власний розсуд, оскільки, на їх думку, права та обов'язки роботи комісії ніде не виписані, а тому (щодо можливості неврахування разових дозволів) цей момент також ніде не виписаний. Комісія розглянула це питання і колегіально прийняла таке рішення (не враховувати).

Оскаржуваним наказом №2 був затверджений проект розподілу дозволів ЄКМТ, здійснений «на власний розсуд», а не у відповідності до нормативно-правових актів України, що суттєво обмежує конкурентоспроможності інших міжнародних перевізників вантажів та створює перешкоди доступу до перевезень у найбільш сприятливих напрямках перевізникам, які в минулому році здійснювали перевезення тільки за разовими дозволами.

Крім того, судом першої інстанції не надано належної оцінки доказу, наданого відповідачем 1- Протоколу засідання Комісії з розподілу дозволів ЄКМТ на 2015 рік від 05.01.2015 року №6, в якому було застосовано при розподілі дозволів ЄКМТ корегуючий коефіцієнт, який не визначений нормативно-правовими актами України.

Отже, проект розподілу, який затвердив оскаржуваним наказом Міністр інфраструктури, був здійснений без врахування показників, передбачених законодавством України та із застосуванням процедури, не визначеної нормативно-правовими актами України.

Судом першої інстанції належним чином не досліджено докази по неврахуванню показника ефективності використання дозволів ЄКМТ за 2014 рік, що є порушенням вимог ч.4 ст. 55 Закону України «Про автомобільний транспорт», яка передбачає, що дозвільні документи Європейської Конференції Міністрів Транспорту розподіляють на конкурсних засадах з урахуванням рівня безпеки руху й екологічної безпеки транспортних засобів, запроваджених у європейських країнах, ефективності їх використання.

Судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, стосовно оформлення комплекту дозвільних документів, а саме: невідємної частини дозволу ЄКМТ - бортового журналу.

У Резолюції МТФ визначено, бортовий журнал - на мові країни реєстрації, пронумерований компетентним органом, який його видав, з додатками наступних документів: дозволу ЄКМТ та певних сертифікатів на транспортний засіб, а пунктом 5.2 даної резолюції визначено, що кожна країна повинна надрукувати бортові журнали на своїй мові в кількості необхідній для використання річних та короткострокових дозволів.

Форма бортового журналу зазначена додатком 7 до цього документу, де на титульному листі передбачено підпис та печатка органу, що видав.

У зв'язку з цим наказ Міністерства інфраструктури України від 06.01.2015 року №2 «Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ» підлягає скасуванню.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про автомобільний транспорт» передбачено, що державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту спрямовані на забезпечення балансу інтересів держави, органів місцевого самоврядування, користувачів транспортних послуг та підприємств, установ, організацій, інших юридичних та фізичних осіб - суб'єктів господарювання на автомобільному транспорті незалежно від форм власності та створення рівних умов для роботи всіх суб'єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у сфері автомобільного транспорту, обмеження монополізму та розвиток конкуренції.

Разом з тим, колегія суддів враховує, що відповідно до ч. 1 п.1.8 Порядку №757 згідно якого бортовий журнал - документ, форма якого встановлена відповідною резолюцією МТФ та який є невід'ємною частиною виданого автомобільному перевізнику дозволу ЄКМТ, що містить інформацію про виконані міжнародні перевезення вантажів за таким дозволом у хронологічному порядку, в тому числі поїздки з вантажем і без вантажу, та використовується для аналізу ефективності використання такого дозволу.

Незважаючи на вказаний факт 06.01.2015 року Міністром інфраструктури було видано окреме доручення, згідно якого забезпечення оформлення та видачу дозволів ЄКМТ разом з бортовими журналами ЄКМТ доручено УДП «Укрінтеравтосервіс» та Укртрансінспекції.

З огляду на зазначені вище обставини, колегія суддів вважає, що оскаржуваний наказ Міністерства інфраструктури України від 06.01.2015 року №2 «Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ» прийнятий протиправно та підлягає скасуванню.

У зв'язку з чим позовні вимоги про зобов'язання Міністерства інфраструктури України здійснити перегляд розподілу дозволів Європейської Комісії Транспорту на 2015 рік та зобов'язання Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті зупинити видачу дозволів ЄКМТ на 2015 рік підлягають задоволенню.

У відношенні до позовних вимог про встановлення факту перевищення повноважень Міністром інфраструктури України ОСОБА_2 при прийнятті оскаржуваного наказу колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що вказані вимоги задоволенню не підлягають оскільки КАС України не передбачено можливості встановлення певних юридичних фактів.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

Згідно ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Всупереч вказаним нормам, відповідач, як суб'єкт владних повноважень не навів доказів, які б підтвердили правомірність прийняття оскаржуваного наказу.

Натомість матеріалами справи підтверджено, що при прийнятті спірного наказу відповідачем здійснено порушення вимог законодавства.

Вищевикладене судом першої інстанції не було враховано під час вирішення справи по суті, що свідчить про порушення норм матеріального права та неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи і є підставою для скасування рішення.

Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 8 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Керуючись ст.ст. 8, 160, 195, 196, 198, 202, 205, 206, 212, 254 КАС України, п. 2, 3, 4, 5, 6, 9 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 року № 7 колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА :

Апеляційні скарги Галузевої організації роботодавців транспорту Київської області та Товариства з обмеженою відповідальністю «Васт-Транс» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.04.2015 року по справі за адміністративним позовом Галузевої організації роботодавців транспорту Київської області до Міністерства інфраструктури України, Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, за участю третіх осіб: Українського державного підприємства «Укрінтеравтосервіс», Асоціації міжнародних автомобільних перевізників України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Епіцентр», Товариства з обмеженою відповідальністю «Васт-Транс» про скасування наказу, зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.04.2015 року - скасувати та прийняти нову.

Адміністративний позов Галузевої організації роботодавців транспорту Київської області задовольнити частково.

Скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 06.01.2015 року №2 «Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ».

Зобов'язати Міністерство інфраструктури України здійснити перегляд розподілу дозволів Європейської Комісії Транспорту на 2015 рік.

Зобов'язати Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті зупинити видачу дозволів ЄКМТ на 2015 рік.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів, з дня складення в повному обсязі, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: В. В. Кузьменко

Судді: Я.М. Василенко

А.Г. Степанюк

Повний текст постанови виготовлено 30.06.2015 року.

Головуючий суддя Кузьменко В. В.

Судді: Василенко Я.М.

Степанюк А.Г.