Справа № 803/638/15-а
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2015-06-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2015 р. Справа № 876/5339/15

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Шинкар Т.І.,

суддів Ільчишин Н.В., Пліша М.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Ковельської районної державної адміністрації Волинської області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року у справі №803/638/15-а за позовом Ковельського міжрайонного прокурора до Ковельської районної державної адміністрації Волинської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача відділ освіти Ковельської районної державної адміністрації Волинської області про визнання протиправним та скасування розпорядження,-

В С Т А Н О В И В:

02.04.2015р. Ковельський міжрайонний прокурор звернувся в суд з позовом до Ковельської районної державної адміністрації Волинської області (далі-РДА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача відділ освіти Ковельської райдержадміністрації Волинської області (далі-Відділ освіти), просив визнати протиправним та скасувати п.1 Розпорядження голови РДА №326 від 03.10.2014р. «Про затвердження фактичної мережі загальноосвітніх навчальних закладів на 2014-2015 навчальний рік» в частині створення класів-комплектів у загальноосвітніх навчальних закладах Ковельського району.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 16.04.2015р. позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Ковельська районна державна адміністрація Волинської області подала апеляційну скаргу, просить скасувати постанову Волинського окружного адміністративного суду від 16.04.2015р. та прийняти нову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити повністю за безпідставністю. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що прокурором не надано суду доказів, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів, визначити у чому саме полягає порушення інтересів держави та обґрунтувати необхідність їх захисту. Класи-комплекти з учнів 1-4 класів у навчальних закладах району створені на підставі заяв батьків щодо вибору форми навчання для дітей та на реалізацію норми п.1 ст.29 Закону України «Про загальну середню освіту». При цьому не доведено факт порушення прав дітей на належні умови навчання. На ім'я керівників навчальних закладів району до початку 2014-2015 навчального року надійшли заяви від батьків, чиї діти мали право на навчання за індивідуальною формою з проханням забезпечити навчання їх дітей разом з іншими учнями у навчальному закладі, не заперечуючи проти класів-комплектів. Таким чином оскаржуваний пункт розпорядження прийнятий у відповідності до норм законодавства.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання апеляційного суду не з'явилися, хоча належним чином повідомленні про місце та час розгляду справи, а тому на підставі п. 2 ч. 1 ст.197 КАС України суд прийшов до висновку про можливість розгляду справи у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги та поданих заперечень, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, пунктом 1 розпорядження Ковельської районної державної адміністрації Волинської області від 03.10.2014р. №326 «Про затвердження фактичної мережі загальноосвітніх навчальних закладів на 2014-2015 навчальний рік» затверджено фактичну мережу та контингент учнів загальноосвітніх навчальних закладів Ковельського району на 2014-2015 навчальний рік (а.с.9-10).

Як вбачається з Додатку до вказаного розпорядження у мережі загальноосвітніх навчальних закладів і контингенту учнів, передбачено створення класів-комплектів.

Відповідно до інформації Відділу освіти РДА, наданої листом від 16.03.2015р. №360/24/2-15, на території Ковельської райдержадміністрації діє 45 класів-комплектів загальною кількістю учнів - 343 дитини (а.с.11-12).

Вказане стало підставою для звернення Ковельського міжрайонного прокурора із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до п.2 ст.121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно з п.9 Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.5 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991р. №1789-XII (далі - Закон №1789-XII) прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Статтею 36-1 Закону №1789-XII встановлено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави. За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями).

Обираючи форму представництва, передбачену частиною п'ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

Відповідно до ст.60 КАС України прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносин.

Враховуючи вказане, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що звертаючись до суду із даною вимогою, прокурор діє як посадова особа органу державної влади та набуває статусу позивача. При цьому колегія суддів вважає необґрунтованим посилання апелянта на відсутність у позовній заяві вказівки на те, у чому саме полягає порушення інтересів держави та обґрунтування необхідності їх захисту, оскільки прокурором вказано, що внаслідок створення у загальноосвітніх навчальних закладах району класів-комплектів порушено вимоги Закону України «Про загальну середню освіту», державні інтереси щодо розвитку та функціонування системи освіти в інтересах вільного розвитку людської особистості та формування цінностей правового демократичного суспільства України.

Щодо суті адміністративного спору, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п.6 ч.1 ст.13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999р. № 586-XIV до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітні

Згідно з п.9 ч.1 ст.16 вказаного Закону місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту

Статтею 22 цього Закону закріплено повноваження місцевої державної адміністрації в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді, зокрема: реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді виконує програми щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне керівництво закладами науки, 1освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення вживає заходів до збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту та розробляє прогнози її розвитку, враховує їх при розробці проектів програм соціально-економічного розвитку.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про освіту», громадяни України мають право на безкоштовну освіту в усіх державних навчальних закладах незалежно від статі, раси, національності, соціального і майнового стану, роду та характеру занять, світоглядних переконань, належності до партій, ставлення до релігії, віросповідання, стану здоров'я, місця проживання та інших обставин.

Право громадян України на безкоштовну освіту забезпечується різними формами навчання - очною, вечірньою, заочною, екстернатом, а також педагогічним патронажем.

Відповідно до ч.1 ст.35 вказаного Закону, загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, професійне самовизначення, формування загальнолюдської моралі, засвоєння визначеного суспільними, мовними, національно-культурними потребами обсягу знань про природу, людину, суспільство і виробництво, екологічне виховання, фізичне вдосконалення.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про загальну середню освіту» від 13.05.1999р. № 651-XIV (далі - Закон № 651-XIV), основними завданнями законодавства України про загальну середню освіту є: забезпечення права громадян на доступність і безоплатність здобуття повної загальної середньої освіти; забезпечення необхідних умов функціонування і розвитку загальної середньої освіти; забезпечення нормативно-правової бази щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти; визначення структури та змісту загальної середньої освіти; визначення органів управління системою загальної середньої освіти та їх повноважень; визначення прав та обов'язків учасників навчально-виховного процесу, встановлення відповідальності за порушення законодавства про загальну середню освіту.

Положеннями ст.3 Закону № 651-XIV встановлено, що загальна середня освіта - цілеспрямований процес оволодіння систематизованими знаннями про природу, людину, суспільство, культуру та виробництво засобами пізнавальної і практичної діяльності, результатом якого є інтелектуальний, соціальний і фізичний розвиток особистості, що є основою для подальшої освіти і трудової діяльності.

Загальна середня освіта є обов'язковою основною складовою безперервної освіти.

Загальна середня освіта спрямована на забезпечення всебічного розвитку особистості шляхом навчання та виховання, які ґрунтуються на загальнолюдських цінностях та принципах науковості, полікультурності, світського характеру освіти, системності, інтегративності, єдності навчання і виховання, на засадах гуманізму, демократії, громадянської свідомості, взаємоповаги між націями і народами в інтересах людини, родини, суспільства, держави.

Відповідно до ч.1 ст.13 Закону №651-XIV, навчально-виховний процес у загальноосвітніх навчальних закладах здійснюється за груповою та індивідуальною формами навчання, положення про які затверджує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти.

Згідно з ч.1 та ч.2 ст.14 Закону № 651-XIV наповнюваність класів загальноосвітніх навчальних закладів не повинна перевищувати 30 учнів. У загальноосвітніх навчальних закладах, розташованих у селах, селищах, кількість учнів у класах визначається демографічною ситуацією, але повинна становити не менше п'яти осіб. При меншій кількості учнів у класі заняття проводяться за індивідуальною формою навчання.

Вищезазначені положення Закону № 651-XIV кореспондують пунктам 1.2, 1.6, 1.7, 2.4 Положення про індивідуальну форму навчання в загальноосвітніх навчальних закладах, затверджене наказом Міністерства освіти і науки України від 20.12.2002р. № 732 (далі - Положення №732).

Згідно з п.2.10 Положення №732 уразі здійснення індивідуального навчання за однотипними індивідуальними навчальними програмами, учнів 1-4-х класів на окремих заняттях можна об'єднувати в групи чисельністю не більше 5 осіб.

Кількість годин для організації індивідуального навчання, а також навчання в групах (незалежно від кількості учнів, але не більше 5-ти) визначається наказом директора та затверджується відповідним органом управління освітою (пункт 4.2 Положення №732).

Відповідно до листа Міністерства освіти та науки України №1/9-299 від 10 червня 2003 року «Щодо правомірності формування класів-комплектів», у пункті 2.10 Положення про індивідуальну форму навчання в загальноосвітніх навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 20 грудня 2002 року №732, зазначається, що у разі здійснення індивідуального навчання за однотипними індивідуальними навчальними програмами дозволяється об'єднувати в групи учнів одного класу або на окремих заняттях - учнів різних класів чисельністю не більше 5 осіб у групі. Це стосується тільки початкової школи.

В свою чергу листом від 14 червня 2005 року №1/9-320 «Щодо неправомірності формування класів-комплектів» Міністерство освіти та науки України наголошує, що чинним законодавством у галузі освіти існування класів-комплектів або комбінованих чи з'єднаних класів не передбачається. У загальноосвітніх навчальних закладах, розташованих у селах, селищах, кількість учнів у класах визначається демографічною ситуацією, але повинна становити не менше п'яти осіб. При меншій кількості учнів у класі заняття проводяться за індивідуальною формою навчання.

Аналіз норм чинного законодавства дає підстави колегії суддів дійти висновку, що у випадку зменшення кількості учнів у класах загальноосвітніх навчальних закладів сіл та селищ менше п'яти осіб та за умови затвердження індивідуального навчального плану і кількості годин для організації навчання, чинним законодавством передбачено необхідність проведення занять за індивідуальною формою навчання з можливістю об'єднання учнів у групи у випадках, передбачених чинним законодавством.

Як вбачається з матеріалів справи, головою Ковельської РДА всупереч наведеним вище законодавчим нормам прийнято розпорядження №326 від 03.10.2014р., яким затверджено мережу загальноосвітніх навчальних закладів і контингент учнів на 2014 - 2015 навчальний рік, яка включає в себе класи-комплекти для учнів 1-4 класів.

В судовому засіданні судом першої інстанції встановлено, що підставою для створення на 2014-2015 рік в загальноосвітніх школах Ковельського району класів-комплектів є зменшення кількості учнів у класах нижче 5 осіб.

Водночас, з інформації Відділу освіти РДА встановлено, що чисельність учнів деяких класів, які входять до складу класів-комплектів, перевищує 5 осіб, зокрема: учнів першого класу ЗОШ 1 ступеня с.Грив'ятка становить 7 осіб, у ЗОШ І ступеня с.Малий Порськ кількість учнів 1-го та 2-го класів - 7 та 6 дітей відповідно, у ЗОШ І-ІІ ступенів с.Великий Порськ кількість учнів 1-го класу - 7 дітей, в ЗОШ І-ІІІ ступенів с.Козлиничі кількість учнів 1-го та 2-го класів - 8 та 8 дітей відповідно, в ЗОШ І-ІІІ ступенів с.Радошин кількість учнів 1-го класу - 7 дітей (а.с.11-12).

Аналізуючи вказане, колегія суддів приходить до переконання, що утворення на підставі оскарженого розпорядження класів-комплектів порушує право учнів загальноосвітніх навчальних закладів на належні умови для здобуття повної загальної середньої освіти, передбачене статтею 53 Конституції України.

Водночас, право батьків або осіб, які їх замінюють, на вибір навчального закладу та форми навчання для неповнолітніх дітей, передбачене статтею 29 Закону України «Про загальну середню освіту», на яке посилається відповідач у апеляційній скарзі, окреслює можливість обрання однієї з двох існуючих форм навчання: групової чи індивідуальної.

Отже, зважаючи на відсутність законодавчого визначення поняття, форм, порядку створення та функціонування класів-комплектів, заяви батьків щодо вибору такої форми навчання для дітей не можуть вважатись належною підставою для створення класів-комплектів у навчальних закладах району, як на тому наполягає відповідач.

Таким чином, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що пункт 1 розпорядження Ковельської РДА №326 від 03.10.2014р. суперечить вимогам частини другої статті 14 Закону України «Про загальну середню освіту» та Положенню №732, оскільки чинним законодавством у галузі освіти створення класів-комплектів у загальноосвітніх навчальних закладах не передбачено, а тому позовні вимоги прокурора про визнання протиправним та скасування пункту 1 розпорядження Ковельської районної державної адміністрації Волинської області №326 від 03.10.2014р. «Про затвердження мережі навчально-виховних закладів району на 2014-2015 навчальний рік», яким передбачено створення класів-комплектів у загальноосвітніх навчальних закладах Ковельського району в частині формування класів комплектів підлягають до задоволення у повному обсязі.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ст.159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994р. Справа «Руїз Торіха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Згідно ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду першої інстанції - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та дав їм належну правову оцінку. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 197, 198, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Ковельської районної державної адміністрації Волинської області залишити без задоволення, а постанову Волинського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року у справі №803/638/15-а - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т.І. Шинкар

Судді Н.В. Ільчишин

М.А.Пліш