Справа № 2а-8/11/0124
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2015-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"10" червня 2015 р. м. Київ К/800/61539/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Розваляєвої Т.С.,

Чалого С.Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Гурзуфської селищної ради, Ялтинського відділу Кримської регіональної філії "Центр Державного земельного кадастру при Державному комітету України з земельних ресурсів", ОСОБА_3, третя особи - Управління державного комітету України із земельних ресурсів в місті Ялта Автономної Республіки Крим про визнання протиправним рішення, державного акту, скасування державної реєстрації,

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Гурзуфської селищної ради, Ялтинського відділу Кримської регіональної філії "Центр Державного земельного кадастру при Державному комітету України з земельних ресурсів", ОСОБА_3, третя особи - Управління державного комітету України із земельних ресурсів в місті Ялта Автономної Республіки Крим про визнання протиправним рішення Гурзуфської селищної ради від 29.01.2008 №22 «Про виділення у власність ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,15 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 в районі Ялтинського ДЕУ-592 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд та будівель; визнання протиправним державного акту на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1, виданого 16.07.2008 ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 0,15га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 в районі Ялтинського ДЕУ-592 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд та будівель; скасування державної реєстрації державного акту серії НОМЕР_1, виданого 16.07.2008 ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 0,15га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 в районі Ялтинського ДЕУ-592 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд та будівель.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю рішення Гурзуфської селищної ради від 29.01.2008 №22, яким ОСОБА_3 передано у власність земельну ділянку як такого, що прийнято без урахування факту накладення переданої земельної ділянки на земельну ділянку, яка перебуває у власності позивача згідно з договором купівлі-продажу земельної ділянки від 14.08.2008, укладеного між ОСОБА_2 та ОСОБА_4

Постановою Ялтинського міського суду від 22 листопада 2011 року позов задоволено: визнано протиправним рішення Гурзуфської селищної ради від 29.01.2008 №22 «Про виділення у власність ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,15 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 в районі Ялтинського ДЕУ-592 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд та будівель; визнано протиправним державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1, виданого 16.07.2008 ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 0,15га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 в районі Ялтинського ДЕУ-592 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд та будівель; скасовано державну реєстрацію державного акту серії НОМЕР_1, виданого 16.07.2008 ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 0,15га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 в районі Ялтинського ДЕУ-592 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд та будівель.

Постановою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року постанову Ялтинського міського суду від 22 листопада 2011 року скасовано; прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі ОСОБА_2 із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_4 на підставі рішення 8 сесії 24 скликання Гурзуфської селищної ради Автономної Республіки Крим від 29.10.2002 №15 надано згоду на розробку проекту землеустрою щодо отримання у приватну власність земельної ділянки площею 0,15 га для будівництва житлового будинку та господарських споруд за адресою: АДРЕСА_1.

Рішенням 23 сесії 24 скликання Гурзуфської селищної ради Автономної Республіки Крим №19 від 30.12.2003 ОСОБА_4 затверджено проект землеустрою та передано у приватну власність земельну ділянку площею 0,1155га за адресою: АДРЕСА_1. ОСОБА_4 отримано державний акт на землю.

Рішенням 3 сесії 5 скликання Гурзуфської селищної ради Автономної Республіки Крим від 07.07.2006 №46 ОСОБА_3 надано згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,15га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруджень за адресою: АДРЕСА_1 в районі ДЕУ-592.

Рішенням Гурзуфської селищної ради Автономної Республіки Крим від 29.01.2008 №22 «Про узгодження проектів відведення та надання земельних ділянок громадянам у постійне користування на землях селищної ради» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 площею 0,15га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд та будівель за адресою: АДРЕСА_1 в районі ДЕУ-592, та передано земельну ділянку у власність. На підставі вказаного рішення 16.07.2008 ОСОБА_3 отримала державний акт серія НОМЕР_2 на право власності на земельну ділянку для будівництва індивідуального житлового будинку загальною площею 0,15га в районі ДЕУ-592 по АДРЕСА_1.

Відповідно до договору купівлі-продажу від 14.08.2008 серії ВКМ №729986, зареєстрованого в реєстрі №3276, укладеного між ОСОБА_4 та ОСОБА_2, позивач придбав земельну ділянку загальною площею 0,1155га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1. ОСОБА_2 отримано державний акт на право власності на вказану земельну ділянку серії НОМЕР_3 від 19.05.2009.

Вказуючи на факт накладення земельної ділянки, що була передана у власність ОСОБА_3, на земельну ділянку, придбану ним у ОСОБА_4 згідно з договором купівлі-продажу від 14.08.2008, ОСОБА_2 звернувся до суду із вказаним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з протиправності рішення Гурзуфської селищної ради від 29.01.2008 №22 «Про виділення у власність ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,15 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 в районі Ялтинського ДЕУ-592 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд та будівель" як такого, що прийнято без урахування факту перебування частини земельної ділянки у власності іншої особи.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції, виходив з недоведеності з боку позивача наявності факту порушення його прав та законних інтересів у зв'язку з прийняттям Гурзуфською селищною радою як суб'єктом владних повноважень оскаржуваного рішення. Зазначена позиція суду першої інстанції ґрунтується на тому, що позивач набув право власності на земельну ділянку лише 19.05.2009 - з моменту видачі державного акту на землю, у той час як оскаржуване рішення прийнято Гурзуфською селищною радою 29.01.2008. Із посиланням на зазначене судом апеляційної інстанції зроблено висновок, що Гурзуфська селищна рада при прийнятті рішення не могла порушувати прав позивача на земельну ділянку.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, у той же час вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Позивачем в обґрунтування наявності факту порушення його права вказано на факт набуття ним права власності на земельну ділянку, яка була сформована як об'єкт земельних правовідносин та передана у приватну власність фізичній особі згідно з рішенням Гурзуфської селищної ради Автономної Республіки Крим від 30.12.2003 №19, яке було прийнято до моменту прийняття відповідачем оскаржуваного рішення. У зв'язку з укладенням договору купівлі-продажу вказаної земельної ділянки та реєстрацією права власності на вказану земельну ділянку до позивача перейшов весь обсяг прав, пов'язаний із реалізацією права власності на земельну ділянку, у тому числі і право на судовий захист.

За вказаних обставин, колегія суддів не може погодитися із позицією суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову виключно з мотивів набуття позивачем права власності на земельну ділянку після прийняття оскаржуваного рішення.

У той же час, колегією суддів встановлено, що рішенням Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим від 03 квітня 2012 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 16 січня 2013 року та ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 25 квітня 2013 року, визнано недійсним п. 2.5 рішення 23 сесії 24 скликання Гурзуфської селищної ради від 30 грудня 2003 року № 19 «Про затвердження проектів відведення та технічних звітів по виносу в натуру меж земельних ділянок громадянам України для будівництва та обслуговування індивідуальних житлових будинків та господарських споруд на землях селищної ради»; визнано недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки від 14 серпня 2008 року; скасовано державну реєстрацію права власності за ОСОБА_2 на земельну ділянку площею 0,1155 га, що розташована за адресою: Автономна Республіка Крим, смт. Краснокам'янка, вул. Алуштинське шосе.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За вказаних обставин, зважаючи на відсутність у позивача права, за захистом якого він звернувся до суду із вказаним позовом, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для вжиття заходів судового захисту такого права, у зв'язку з чим погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Доводи касаційної скарги зазначених висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єктів владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Зазначена позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України не узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, викладеній у рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, де Верховним Судом України зазначено із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа , яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України відповідає висновкам, викладеним у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010. яке згідно з вимогами частини другої статті 150 Конституції України є обов'язковим до виконання на території України.

Відповідно до статті 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогійній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі №2а/0470/9130/11за позовом ОСОБА_5 до Управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: