Справа № 2а-1134/11/1306
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2015-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"10" червня 2015 р. м. Київ К/800/2988/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Розваляєвої Т.С.,

Чалого С.Я.,

при секретарі: Скавуляк Т.В.,

за участю представників сторін: позивача: ОСОБА_2, представника відповідача: ОСОБА_3, розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 23 грудня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2012 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Стебницької міської ради, виконавчого комітету Стебницької міської ради, Управління земельних ресурсів у м. Дрогобичі, ОСОБА_4, за участю третьої особи - ОСОБА_5, про визнання незаконним рішення та державного акту на землю,

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Стебницької міської ради, виконавчого комітету Стебницької міської ради, Управління земельних ресурсів у м. Дрогобичі, ОСОБА_4, за участю третьої особи - ОСОБА_5, про визнання неправомірним та скасування рішення Стебницької міської ради від 07.09.2005 №533 "Про передачу земельних ділянок у приватну власність громадянам при будинкуволодінні", яким, зокрема, передано ОСОБА_4 безкоштовно у власність з наступною видачею державного акту на право власності на землю земельну ділянку площею 439 кв.м, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, для ведення садівництва.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю передачі у власність ОСОБА_4 земельної ділянки за рахунок земельної ділянки матері позивача - ОСОБА_5

Постановою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 23 грудня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2012 року, у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі ОСОБА_2 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач є власником будинковолодіння АДРЕСА_2 Львівської області.

Рішенням виконавчого комітету Стебницької міської ради народних депутатів від 06.10.1988 №277 позивачеві встановлено норму земельної ділянки при житловому будинку АДРЕСА_2 площею 910 кв.м., залишки площею 797 кв. м. залишено в тимчасовому користуванні.

Рішенням виконавчого комітету Стебницької міської ради народних депутатів від 12.08.1992 №164 ОСОБА_5 (матері позивача) виділено земельну ділянку під будівництво житлового будинку площею 600 кв. м. за рахунок залишків будинковолодіння НОМЕР_2, власником якого є позивач.

Згідно з пунктом 2.7 рішення Стебницької міської ради від 07.09.2005 №533 "Про передачу земельних ділянок у приватну власність громадянам при будинкуволодінні" ОСОБА_4, передано безкоштовно у власність з наступною видачею державного акту на право власності на землю земельну ділянку площею 439 кв.м, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, для ведення садівництва.

На підставі вказаного рішення ОСОБА_4 видано державний акт на право власності на земельну ділянку кадастровий номер НОМЕР_1.

Позивач вважає, що земельну ділянку будинку АДРЕСА_3, якою користується ОСОБА_5, у зв'язку з прийняттям відповідачем оскаржуваного рішення, переміщено на частинку його земельної ділянки, у той час як частина незайнятої площі між будинком №19 та №17 на підставі п.2.7 оскаржуваного рішення була безпідставно передана ОСОБА_4

У зв'язку із зазначеним, вказуючи на протиправність пункту 2.7 рішення Стебницької міської ради від 07.09.2005 №533 "Про передачу земельних ділянок у приватну власність громадянам при будинкуволодінні", яким, зокрема, передано ОСОБА_4 безкоштовно у власність з наступною видачею державного акту на право власності на землю земельну ділянку площею 439 кв.м, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, для ведення садівництва, ОСОБА_2 звернувся до суду із вказаним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з недоведеності з боку позивача наявності факту порушення його прав та законних інтересів з боку відповідача у зв'язку з прийняттям оскаржуваного рішення.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із вказаними висновками судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 104 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду, до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Із наведених положень вбачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Так, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельні ділянки позивача та ОСОБА_4 між собою не межують. Виділена на підставі рішення Стебницької міської ради від 07.09.2005 земельна ділянка, що передана у власність ОСОБА_4, у користуванні позивача не перебувала.

Виходячи з обставин, якими позивач обґрунтовував свої позовні вимоги, у тому числі щодо виділення ОСОБА_4 земельної ділянки за рахунок земельної ділянки, переданої ОСОБА_5, колегія суддів вказує на обґрунтованість позиції судів попередніх інстанцій в частині того, що належним позивачем у вказаній справі є безпосередньо ОСОБА_5

У той же час, як вбачається із матеріалів справи ОСОБА_5, права якої могли бути порушені у зв'язку з прийняттям відповідачем оскаржуваного рішення, і яка була обізнана про розгляд зазначеного спору, із заявою про вступ у справі в якості позивача не зверталась.

Крім того, колегія суддів зазначає, що відсутність факту вирішення судами попередніх інстанцій питання належності позивача була підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій у вказаній справі із направленням справи на новий судовий розгляд згідно з ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02 червня 2011 року №К-1796/09, про що також було відомо позивачу та третій особі.

Враховуючи викладене, зважаючи на обставини, встановлені судами попередніх інстанцій на підставі доказів, досліджених під час судового розгляду справи, у тому числі, щодо відсутності факту порушення прав та законних інтересів позивача у зв'язку з прийняттям відповідачем оскаржуваного рішення, колегія суддів вказує на обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для вжиття заходів судового захисту прав позивача за вказаним позовом.

Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Правова оцінка встановлених обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій дана вірно, порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судами не допущено.

Згідно з частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Зазначена позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України не узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, викладеній у рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, де Верховним Судом України зазначено із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа , яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України відповідає висновкам, викладеним у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яке згідно з вимогами частини другої статті 150 Конституції України є обов'язковим до виконання на території України.

Відповідно до статті 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогійній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі №2а/0470/9130/11за позовом ОСОБА_6 до Управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 23 грудня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2012 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: