Справа № 817/3917/14
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2015-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

Справа №817/3917/14

05 березня 2015 р.м. Рівне
Рівненський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів - суддя Шарапа В.М. (головуючий), суддів Жуковська Л.А., Кравчук Т.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження питання щодо звернення в порядку ч.5 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду України у зв'язку з розглядом адміністративної справи за позовом

ОСОБА_1
доУправління внутрішніх справ України в Рівненській області Міністерства внутрішніх справ України
про визнання дій протиправними, скасування наказів та поновлення на роботі,
В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання дій Міністерства внутрішніх справ України та дій Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області щодо його звільнення з роботи, з підстав, встановлених законом України "Про очищення влади" протиправними, скасування наказу Міністерства внутрішніх справ України від 28.10.2014 року № 2253о/с, скасування наказу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області від 31.10.2014 року № 364 о/с, поновлення на посаді начальника управління матеріального забезпечення УМВС України в Рівненській області.

До судового засідання, призначеного на 05.03.2015 року, особи, які беруть участь у справі, подали до суду письмові клопотання про розгляд справи за їх відсутності.

4 березня 2015 року позивач подав клопотання про звернення до Верховного суду України для вирішення питання щодо внесення до Конституційного суду України подання відносно контитуційності окремих положень закону України "Про очищення влади".

Позивач звертає увагу, що його звільнення відбулося у зв'язку з перебуванням на посаді заступника начальника Управління внутрішніх справ України в Рівненській області - начальника управління матеріального забезпечення УМВС в Рівненській області на підставі Закону України "Про очищення влади" від 16.09.2014 року № 1682-VІІ.

Так, відповідно до частини 3 статті 1 Закону № 1682-VII протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону".

Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 3 Закону № 1682-VІІ заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, зокрема, керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Пунктом 2 "Прикінцевих та перехідних" Положень Закону встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:

1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені Законом.

На думку позивача, його звільнення із займаної посади на підставі наказу Міністерства внутрішніх справ України від 28.10.2014 року № 2253 о/с, який обґрунтований застосуванням ч.3 ст.1 та п.2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади", порушує права на працю та на доступ до державної служби, оскільки позивача не лише позбавлено роботи на певній посаді, а також щодо нього діє заборона обіймати протягом 10 років посади, щодо яких здійснюється очищення влади, а це, фактично, свідчить про те, що позивач не зможе працювати посадовою та службовою особою будь-якого органу державної влади та місцевого самоврядування.

Також, як вказує позивач у клопотанні, Закон України "Про очищення влади" встановлює, що перебування на певній посаді у визначений період вже є проступком. Однак, громадянин не може нести відповідальність лише на підставі самого факту зайняття ним у минулому посади заступника начальника Управління МВС України в Рівненській області - начальника управління матеріального забезпечення, що саме по собі не містить (і не може містити) складу жодного правопорушення.

Крім того, як зазначає позивач, звільнення з посад всіх осіб, що на них перебували, на підставі даних особової справи, як того вимагає ч.2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади", свідчить про відсутність індивідуального підходу, в даному випадку застосовується колективна відповідальность.

Під час розгляду даної адміністративної справи у колегії суддів виникли сумніви щодо відповідності вищенаведених норм Закону України "Про очищення влади" Конституції України в зв'язку з наступним.

Конституція України закріплює конституційні принципи верховенства права, рівності і справедливості, заборони дискримінації, правової визначеності, законності, презумпції невинуватості, дотримання і гарантування базових (природних) прав людини, індивідуального характеру відповідальності, незворотності дії в часі законів.

Конституція України визначає дію принципу верховенства права, Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (стаття 8); основні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх дотримання і захисту, зокрема: усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах, права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (стаття 21); конституційні права і свободи не можуть бути скасовані, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття 22); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24); громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38); кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності (стаття 43); закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення (стаття 58); юридична відповідальність особи має індивідуальний характер, ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення (стаття 61); обвинувачення не може ґрунтуватися на припущеннях; усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь (стаття 62); конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 64); кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (стаття 68).

Відповідно до частини 2 статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Тому до особи, до якої застосовуються люстраційні заходи, передбачені Законом про люстрацію, повинні бути застосовані усі гарантії правового захисту, передбачені Конституцією України.

Україна є країною-учасником Європейської комісії Ради Європи "За демократію через право" (Венеціанська комісія), яка на своєму 101-му пленарному засіданні 12-13 грудня 2014 року ухвалила попередній висновок №788/2014, щодо Закону України "Про очищення влади", пунктом с) параграфу 104 якого відзначила наявність суттєвих недоліків Закону та необхідність його перегляду з урахуванням, зокрема, того, що вина має бути доведена в кожному індивідуальному випадку і не може презюмуватися на підставі лише приналежності до категорії державних службовців (абзац третій); люстраційна процедура має не порушувати гарантії на справедливий суд (абзац п'ятий); інформація щодо особи, яка підлягає люстраційним обмеженням, може оприлюднюватися виключно після остаточного судового рішення (абзац сьомий).

Законом України "Про очищення влади" передбачене звільнення (відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону) та заборона обіймати будь-які посади у будь-яких органах державної влади чи органах місцевого самоврядування протягом 10 років з дня набрання чинності цим Законом (частина третя статті 1) особам, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади), зазначені в частині першій статті 3 Закону.

Зазначене обмеження в конституційному праві (право доступу до державної служби - стаття 38 Конституції України) та юридична відповідальність (звільнення з займаної посади) застосовується з метою "недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини" (мета люстрації згідно з частиною другою статті 1 Закону).

Відповідно, оскільки згідно частини 3 статті 1 Закону до участі в управлінні державними справами не допускаються особи, зазначені в частинах першій та другій статті 3 Закону, саме усі такі особи Законом визнані винними в скоєнні протиправних дій: узурпації влади, тобто неконституційному або незаконному її захопленню органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами чи їх об'єднаннями (пункт 3 резолютивної частини Рішення Конституційного суду України від 05 жовтня 2005 року у справі № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом); підриві основ національної безпеки та оборони; протиправному порушенні прав людини.

В абзаці шостому пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 30 травня 2001 року №7-рп/2001 у справі про відповідальність юридичних осіб Конституційний Суд України наголосив на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина: Конституція України встановила, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення (статті 58, 61, пункти 1, 22 частини першої статті 92 Конституції України).

Також Законом України "Про очищення влади" передбачена його зворотна дія в часі - в створеній Законом правовій конструкції відбувається фактична криміналізація дій, що на момент їх вчинення були правомірними (перебування на певній посаді в певний проміжок часу).

Як зазначено в Звіті Європейської комісії "За демократію через право" (Венеціанська комісія) щодо верховенства права від 28 березня 2011 року №512/2009, концепція верховенства права разом з концепцією демократії та прав людини утворює три стовпи Ради Європи та є схваленою у преамбулі Європейської Конвенції з прав людини. Цей принцип також закріплено у низці міжнародних документів щодо прав людини та в документах, які встановлюють стандарти. Однією з ключових рис верховенства права є те, що жодна людина не може зазнавати покарання, окрім як у випадку явного порушення закону, закону який повинен забезпечувати визначеність та передбачуваність, щоб ним могли керуватися громадяни при виконанні дій чи здійсненні будь-яких операцій, і який не повинен дозволяти карати особу ретроспективно. Там де має місце дискреція, є простір для свавільності. Всі особи та органи влади в межах держави, громадські чи приватні, повинні мати обов'язки та користуватися перевагами, що надаються законами, які відкрито створюються, залишатимуться чинними (в основному) в майбутньому та відкрито застосовуються в судах. Законність як елемент верховенства права передбачає те, що жодна особа не може бути покарана, якщо вона не порушила попередньо введений в дію або встановлений закон (пункти 1, 2, 9, 35, 40, 41 Звіту).

За тлумаченням Конституційного Суду України, викладеним у пункті 2 мотивувальної частини Рішення від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів), в регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма). За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. "Відповідальність можлива лише за наявності в законі чи іншому нормативно-правовому акті визначення правопорушення, за яке така юридична відповідальність особи передбачена, і яка може реалізовуватись у формі примусу зі сторони уповноваженого державою органу" (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини названого Рішення).

У підпункті 6.1.1 пункту 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 29.01.2008 р. № 2-рп/2008 у справі про звільнення народних депутатів України з інших посад у разі суміщення підкреслено, що пріоритет природних прав людини слід розглядати як один із засадничих принципів Конституції України, відповідно до якого Верховна Рада України, як орган законодавчої влади, має приймати правові акти, додержуючись такого підходу. "Право заробляти собі на життя є невід'ємним від права на саме життя, оскільки останнє є реальним лише тоді, коли матеріально забезпечене. Право на працю закладено у самій людській природі. Його має кожна людина, воно є невідчужуваним, тому самій особі належить виключне право розпоряджатися своїми здібностями до праці".

Визначене ст.43 Конституції України право на працю Конституційний Суд України розглядає як природну потребу людини своїми фізичними і розумовими здібностями забезпечувати своє життя. Це право передбачає як можливість самостійно займатися трудовою діяльністю, так і можливість працювати за трудовим договором чи контрактом. Такої правової позиції, зокрема щодо права на працю, яке є невідчужуваним, Конституційний Суд України дотримувався і у своїх попередніх рішеннях (підпункт 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 07 липня 2004 року № 14-рп/2004; підпункт 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007).

У зв'язку з цим, в даному контексті право доступу до служби в органах внутрішніх справ кореспондується та випливає із загального права на працю, права вільного вибору професії і роду занять (стаття 43 Конституції України). Згідно ст.1, ч.1 ст.16 Закону України «Про міліцію» міліція в Україні - державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Особовий склад міліції складається з працівників, що проходять державну службу в підрозділах міліції, яким відповідно до чинного законодавства присвоєно спеціальні звання міліції.

Відповідно до п.10 Положення про проходження рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ користуються всіма соціально-економічними, політичними та особистими правами і свободами, виконують усі обов'язки громадян, передбачені Конституцією та іншими законодавчими актами, а їх права, обов'язки і відповідальність, що випливають з умов служби, визначаються законодавством, Присягою, статутами органів внутрішніх справ і цим Положенням.

У пункті 32 Висновку № 788/2014 Європейської комісії "За демократію через право" (Венеціанської комісії) щодо Закону України "Про очищення влади" зазначається: "Партійна приналежність, політичні та ідеологічні причини не повинні використовуватись в якості підстав для проведення люстраційних заходів, оскільки суспільний осуд та дискримінація політичних опонентів не є прийнятними засобами політичної боротьби в державі, заснованій на верховенстві права".

У відповідності до ч.5 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України у разі виникнення сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акту Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акту.

Пунктом 2 постанови Пленуму Верховного Суду України №9 від 01 листопада 1996 року "Про застосування Конституції України при здійснення правосуддя" передбачено, що у разі невизначеності в питанні про те, чи відповідає Конституції України застосований закон або закон, який підлягає застосуванню в конкретній справі, суд за клопотанням учасників процесу або за власною ініціативою зупиняє розгляд справи і звертається з мотивованою ухвалою (постановою) до Верховного Суду України, який відповідно до ст.150 Конституції може порушувати перед Конституційним Судом України питання про відповідність Конституції законів та інших нормативно-правових актів. Таке рішення може прийняти суд першої, касаційної чи наглядової інстанції в будь-якій стадії розгляду справи.

Дослідивши зміст позовної заяви та поданого суду клопотання, з метою досягнення однозначної визначеності у питанні про те, чи відповідають в контексті доводів позивача та його представника окремі положення Закону України "Про очищення влади" наведеним вище положенням Конституції України та, відповідно, з метою з'ясування питання щодо їх конституційності, забезпечення застосування при вирішенні спору норм Закону, які відповідають Конституції України, а також з метою забезпечення дотримання конституційних прав і свобод позивача, суд вважає за необхідне звернутися до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності вищезгаданих окремих положень Закону України "Про очищення влади" Конституції України.

Керуючись ч.5 ст.9, ч.4 ст.160 КАС України, суд -

У Х В А Л И В:

Звернутись до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII, а саме:

- частин першої, третьої статті 1, пункту 8 частини першої статті 3, пункту 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» положенням статтей 8, 21, частин 2 та 3 статті 22, частин 1 та 2 статті 24, статті 38, частини 1 статті 43, статті 58, частини 2 статті 61, статті 62, частини 1 статті 64 Конституції України в їх системному взаємозв'язку.

Копію ухвали направити Верховному Суду України та сторонам у справі.

Ухвала суду, прийнята за результатами розгляду питання про звернення в порядку ч.5 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду України, окремо не оскаржується.

Головуючий суддя Шарапа В.М.

Судді Жуковська Л.А.

ОСОБА_3