Справа № 2а-9497/10/2670
Суддя: Мойсюк М.І.
Дата ухвалення: 2015-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 червня 2015 року м. Київ К/9991/54519/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Іваненко Я.Л. Мойсюка М.І., Тракало В.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Служби безпеки України, Голови Служби безпеки України Наливайченка Валентина Олександровича, першого заступника директора Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Мусієнка Івана Івановича, заступника директора Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (з навчальної та наукової роботи) Кучерини Сергія Євгеновича, заступника директора Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (по стройовій частині і режиму) Макарова Андрія Володимировича, за участю третіх осіб: Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, ректора Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Тація Василя Яковича, директора Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Перепелиці Олександра Івановича, директора Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Мусієнка Івана Івановича, ОСОБА_13 та Міністерства юстиції України про визнання незаконними та нечинними наказів і визнання наказу таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, за касаційною скаргою ОСОБА_4 та ОСОБА_5 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2012 року,-

у с т а н о в и л а :

Позивачі звернулися з позовом до відповідачів, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просили:

№ К/800/54519/12
Головуючий у першій інстанції - Донець В.А.
Допов?ідач у касаційній інстанції - Мойсюк М.І.

визнати нечинним та незаконним наказ Голови Служби безпеки України від 10 червня 2009року №385/ДСК «Про внесення змін до наказу Голови Служби безпеки України від 31 серпня 1999 року №185/ДСК» (далі - наказ Голови СБУ №385/ДСК та наказ Голови СБУ №185/ДСК відповідно);

визнати наказ Голови СБУ №385/ДСК в частині надання окремих прав першому заступнику директора Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України у складі Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого у період 26 вересня 2007 року до 16 квітня 2009року, таким, що не відповідає частині першій статті 58 Конституції України;

визнати неправомірною бездіяльності СБУ щодо не скасування наказу Голови СБУ №385/ДСК в зазначеній частині;

визнати незаконним наказ СБУ №185/ДСК в частині надання окремих прав першому заступнику начальника Факультету підготовки слідчих для СБУ при Національній юридичній академії України;

визнати незаконним наказ СБУ №185/ДСК в частині надання окремих прав першому заступнику директора Інституту підготовки слідчих кадрів для СБУ у складі Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого наказом Голови Служби безпеки України №712/ДСК від 20 грудня 2004 року;

визнати незаконним наказ СБУ №185/ДСК в частині надання окремих прав першому заступнику директора Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ у складі Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого з 26 вересня 2007 року до 16 квітня 2009 року, директору Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ у складі Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого з 16 квітня 2009 року до 4 червня 2009 року та начальнику Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ у складі Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого 4 червня 2009року наказом Голови СБУ №385/ДСК;

визнати наказ СБУ №185/ДСК таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, зокрема Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 року №493/92 та постанові Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», і визнати його нечинним;

визнати нечинним і незаконним наказ СБУ від 20 грудня 2004 року №712/ДСК, яким були внесені зміни та доповнення до наказу СБУ №185/ДСК;

визнати нечинним та скасувати наказ СБУ від 25 грудня 2009 року №860/ДСК «Про окремі права керівників у Службі безпеки України» в частині визнання таким, що у зв'язку з набранням ним чинності втратив чинність наказ СБУ №185/ДСК зі змінами та доповненнями, внесеними наказом СБУ від 20 грудня 2004 року №712/ДСК та наказом СБУ №385/ДСК.

В обґрунтування позову посилались на те, що оскаржувані накази є нормативно-правовими актами, а тому підлягали обов'язковій реєстрації в Міністерстві юстиції України. Стверджували, що оскільки відповідної реєстрації щодо них здійснено не було, вони є нечинними, незаконними та такими, що не відповідають актам вищої юридичної сили. Посилаючись на вимоги статей 19 та 58 Конституції України, а також на те, що оскаржувані накази порушують їхні законні права та інтереси, оскільки ними врегульовані правовідносини щодо проходження публічної служби в СБУ, позивачі просили про задоволення позову.

Судом справи за позовом ОСОБА_4 та ОСОБА_5 об'єднані в одне провадження.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2012 року в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивачі, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просять їхні судові рішення скасувати та задовольнити позов.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи колегія суддів, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшла висновку про відхилення скарги з таких підстав.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій, на підставі наявних у справі даних встановили і правильно виходили з того, що правових підстав для задоволення позову немає.

Так, судами встановлено, що наказом Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого від 29 грудня 2007 року №22-ос ОСОБА_5 виключено зі списків особового складу та звільнено в запас Служби безпеки України наказом тимчасово виконуючого обов'язки Голови Служби безпеки України від 24 грудня 2007 року №2039-ос на підставі підпункту «а» пункту 65 та підпункту «д» пункту 67 (за власним бажанням), з правом носіння військової форми одягу, з 31 грудня 2007 року.

Наказом Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого від 10 жовтня 2006 року №189-ос ОСОБА_4 виключено зі списків особового складу та звільнено в запас Служби безпеки України наказом Голови Служби безпеки України від 29 вересня 2006 року №1533-ос на підставі підпункту «а» пункту 65 та підпункту «е» пункту 67 (за службовою невідповідністю) з 10 жовтня 2006 року.

Спірним наказом Голови СБУ від 31 серпня 1999 року №185/ДСК визначено повноваження Голови СБУ щодо прийняття на військову службу, присвоєння офіцерських звань, зарахування до резерву, призначення та звільнення з посади начальників відділів, продовження строку служби, відряджень, звільнення зі служби, затвердження штату, укладення колективного договору та міжнародних договорів. Також цим наказом визначено повноваження керівного складу СБУ (перших заступників, заступників Голови СБУ, начальників управлінь, інших начальників органів СБУ). Згідно з підпунктом 4 пункту 2 цього наказу визначено окремі права начальникам Головного управління «Р», головних управлінь та управлінь Центрального управління, які не входять до складу департаменту і мають у своєму складі підрозділи роботи з особовим складом, у підпорядкованому підрозділі. Підпунктом 5 пункту 2 наказу права надавались начальникам служб Головного управління «Р», у складі яких є підрозділи роботи з особовим складом, начальникам вузлів урядового зв'язку, першому заступнику начальника факультету підготовки слідчих СБУ при Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого в підпорядкованому підрозділі. Цим наказом також надано дисциплінарну владу щодо підлеглих, в тому числі начальнику Факультету підготовки слідчих для СБУ при Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (підпункт 3 пункту 5).

Наказом Голови СБУ від 20 грудня 2004 року №712/ДСК «Про внесення змін до наказу Голови Служби безпеки України від 31 серпня 1999року №185/ДСК», до абзацу першого підпункту 4 пункту 2 наказу №185/ДСК внесено зміни, згідно з якими надано певні права також і першому заступнику директора Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. При цьому з абзацу першого підпункту 5 пункту 2 наказу №185/ДСК виключено слова «першому заступнику начальника факультету підготовки слідчих СБУ при Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого». Згідно зі змінами, внесеними до підпункту 3 пункту 5 право дисциплінарної влади надано, в тому числі першому заступнику директора Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Наказ введено в дію 1 вересня 2004 року.

Після чого, наступним спірним наказом СБУ від 10 червня 2009 року №385/ДСК «Про внесення змін до наказу Голови Служби безпеки України від 31 серпня 1999 року №185/ДСК» до абзацу першого підпункту 4 пункту 2 наказу №185/ДСК внесено зміни, згідно з якими права надані: першому заступнику директора Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого з 26 вересня 2007 року до 16 квітня 2009 року; директору Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого з 16 квітня 2009 року до 4 червня 2009 року; начальнику Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого з 4 червня 2009 року. Відповідні зміни також були внесені до підпункту 3 пункту 5 наказу СБУ №185/ДСК.

Наказом Голови СБУ від 16 грудня 2009 року №818/ДСК «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Служби безпеки України» внесено зміни до наказу №385/ДСК щодо строків повноважень зазначених осіб. Так повноважень першого заступника директора Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого встановлені з 26 вересня 2007 року до 23 квітня 2009 року, директора Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого з 23 квітня 2009 року до 29 червня 2009 року, а начальника Інституту підготовки юридичних кадрів для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого з 29 червня 2009 року.

Наказом Голови Служби безпеки України від 25 грудня 2009 року №860/ДСК «Про окремі права керівників у Службі безпеки України» визначено розподіл окремих прав керівників у СБУ і визнано таким, що втратив чинність спірний наказ №185/ДСК.

Суди встановили, що усі оскаржувані накази реєстрацію в Міністерстві юстиції України як нормативно-правові не проходили.

Так, згідно зі статтею 1 Закону України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 року №2229-XII Служба безпеки України державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України (частина перша). Служба безпеки України підпорядкована Президенту України і підконтрольна Верховній Раді України (частина друга). Частиною першою статті 13 цього Закону встановлено, що керівництво всією діяльністю Служби безпеки України, її Центральним управлінням здійснює Голова Служби безпеки України. Він несе персональну відповідальність за виконання завдань, покладених на Службу безпеки України. Статтею 15 вказаного Закону визначено порядок призначення начальників органів і підрозділів Служби безпеки України, зокрема, частиною третьою цієї статті передбачено, що порядок призначення інших посадових осіб Служби безпеки України визначається Головою Служби безпеки України. Начальники регіональних органів Служби безпеки України призначаються з відома глави місцевої державної адміністрації.

Правові відносини щодо проходження військової служби врегульовувались «Тимчасовим Положенням про проходження військової служби солдатами, матросами, сержантами і старшинами», затвердженого Указом Президента України від 13 травня 1993року №174/93 (втратило чинність згідно з Указом Президента України від 7 листопада 2001 року №1053/2001), «Положенням про проходження військової служби за контрактом та кадрової військової служби у Службі безпеки України», затвердженого Указом Президента України від 7 листопада 2001 року №1053/2001 (втратило чинність згідно з Указом Президента України від 27 грудня 2007 року №1262/2007) та «Положенням про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України», затвердженого Указом Президента України від 27 грудня 2007 року №1262/2007.

Разом з тим, вказаними правовими актами особливостей щодо повноважень посадових осіб навчальних закладів, які готують кадри для СБУ, Голови СБУ щодо осіб, які проходять службу в таких закладах не встановлено.

Суди встановили, що факультетом підготовки слідчих для СБУ Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого здійснюється підготовка працівників Служби безпеки України.

Відповідно до Указу Президента України від 21 червня 2001 року №457/2001 «Питання Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого» Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого є самоврядним (автономним) державним вищим навчальним закладом, до основних завдань якого належать, в тому числі підготовка висококваліфікованих фахівців для органів державної влади, правоохоронних органів, різних сфер юридичної практики.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2007 р. № 1170 «Питання Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого» постановлено прийняти пропозицію Міністерства освіти і науки та Служби безпеки України щодо перетворення факультету підготовки слідчих кадрів для СБУ (слідчий факультет) Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого в Інститут підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки зазначеної Академії та внести відповідні зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 15 грудня 1997 р. « 1410 «Про створення єдиної системи військової освіти» та від 29 листопада 2001 р. № 1612 «Деякі питання Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого» .

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами, у відповідності до наказу тимчасово виконуючого обов'язки Голови СБУ Наливайченко В.О. від 4 жовтня 2007 року «Про організаційні заходи та зміни у штатах Служби безпеки України» було проведено перетворення Інституту підготовки слідчих кадрів для Служби безпеки України у складі Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в Інститут підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Суди дійшли правильного висновку, що з урахуванням наведених положень чинного на період спірних відносин законодавства, оскаржувані накази прийняті Головою СБУ в межах наданих йому повноважень, і зазначеним правовим актам не суперечать.

Крім того, суди дійшли правильних висновків і в частині вирішення позовних вимог щодо нечинності, незаконності та не відповідності спірних наказів актам вищої юридичної сили через відсутність їхньої реєстрації в Міністерстві юстиції України.

Відповідно до пункту 2 Указу Президента України N 493/92 від 3 жовтня 1992 року «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», державна реєстрація нормативно-правових актів проводиться в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Міністерство юстиції України та управління юстиції складають державні реєстри зареєстрованих ними нормативно-правових актів.

Нормативно-правовий акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що стосується актів ненормативного характеру (актів індивідуальної дії), то вони породжують права та обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними кола суб'єктів), якому вони адресовані.

Основним критерієм розмежування адміністративних актів є коло осіб, на яких поширюється їх дія, при цьому визначальним у визначенні нормативно-правового акта є те, що останній є джерелом права.

Суди правильного виходили з правової позиції Конституційного Суду України, зокрема з рішення від 16 квітня 2009 року у справі №7-рп/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування). Даним рішенням визначається, що до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію».

Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року N 731, Міністерству юстиції України та іншим органам, що здійснюють державну реєстрацію відомчих нормативно-правових актів, надано право перевіряти у міністерствах, інших органах виконавчої влади, органах господарського управління та контролю за додержанням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, у разі потреби вимагати подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію та вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.

Згідно з пунктом 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Відповідно до пункту 2 вказаного Положення, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Пунктом 4 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що, зокрема, зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації.

Як вбачається зі змісту оскаржуваного наказу Голови СБУ №185/ДСК його дія поширюється лише на обмежене коло суб'єктів - співробітників СБУ, оскільки наказ не містить норми права, спрямовані на виконання Закону України «Про Службу безпеки України» та/або інших підзаконних нормативно-правових актів, тобто є актом індивідуальної дії.

Крім цього, матеріали справи не містять доказів того, що оскаржувані позивачами накази є загальнообов'язковими на всій території України і поширюються на необмежене коло суб'єктів та водночас порушують їх права, свободи та законні інтереси.

Аналізуючи зміст наказу Голови СБУ№ 385/ДСК слід дійти висновку, що він не містить жодної норми права та видавався з метою упорядкування та вдосконалення управлінської діяльності, оперативного та ефективного вирішення питань після проведених організаційно-штатних змін у військовому навчальному підрозділі Служби безпеки України.

Тобто, за своєю суттю спірні накази не є нормативно-правовими актами, мають розпорядчий характер, спрямовані на виконання актів, які мають вищу юридичну силу, визначають повноваження визначених посадових осіб Служби безпеки України, а відтак не потребують державної реєстрації в Міністерстві юстиції України.

Крім того, спірними наказами Службою безпеки України було приведено у відповідність до постанов Уряду власні розпорядчі акти, тому посилання на порушення статті 58 Конституції України, є безпідставним.

Правильний є також висновок судів і у частині того, що наказ від 10 червня 2009 року №385/ДСК «Про внесення змін до наказу Голови Служби безпеки України від 31 серпня 1999року №185/ДСК» та від 16 грудня 2009 року №818/ДСК «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Служби безпеки України» розповсюджується на правовідносини, які виникли після 26 вересня 2007 року. В той час як позивача ОСОБА_4 звільнено 10 жовтня 2006 року, що унеможливлює вплив спірного наказу на його права та інтереси під час проходження служби.

Також судами до спірних правовідносин правильно застосовано положення статті 99-100 Кодексу адміністративного судочинства України в частині дотримання строків звернення з адміністративним позовом до суду.

Таким чином, суди дійшли правильного висновку, що приймаючи спірні накази відповідачі діяли в межах повноважень, у спосіб та згідно чинного законодавства, як того вимагає стаття 19 Конституції України .

Тому рішення судів відповідають дійсним обставинам справи та нормам матеріального і процесуального права, доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують, а тому підстав для скасування судових рішень колегія суддів не вбачає.

За правилами частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанцій залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Не може бути скасовано правильне і справедливе рішення суду з одних лише формальних міркувань.

Керуючись статтями 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 та ОСОБА_5 відхилити, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2012 року залишити без змін.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді: Я.Л. Іваненко

М.І. Мойсюк

В.В. Тракало