Справа № 570/1150/15-а
Суддя: Шевчук С.М.
Дата ухвалення: 2015-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Головуючий у 1-й інстанції: Сидоренко С.М.
Суддя-доповідач:ОСОБА_1
ПОСТАНОВА

іменем України

"16" червня 2015 р. Справа № 570/1150/15-а

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Шевчук С.М.

суддів: Євпак В.В.

ОСОБА_2,

при секретарі Витрикузі В.П. ,

за участю сторін:

представників позивача ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Рівненського районного суду Рівненської області від "06" травня 2015 р. у справі за позовом ОСОБА_4 до Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправними дій ,визнання протиправним та скасування рішення,зобов'язання вчинити певні дії ,

ВСТАНОВИВ:

20.03.2015року ОСОБА_4 звернувся з позовом до Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним: дій відповідача про відмову у задоволенні його клопотання з приводу безоплатного надання йому у власність земельної ділянки для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд в межах с.Обарів; скасування рішення №752 від 20.01.2015року Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області; зобов'язання відповідача вчинити дії щодо розгляду його клопотання на найближчій сесії про безоплатне надання йому у власність земельної ділянки для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд та надання мотивованого рішення.

Постановою Рівненського районного суду Рівненської області від 06.05.2015року відмовлено ОСОБА_4 у задоволенні позову.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення яким позов задовольнити. В обґрунтування апеляційної скарги позивач вказує, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема зазначає, що згідно звіту форми 6 -зем в графі відповідач володіє у межах населеного пункту вільними від прав власності та користування землями загальною площею 52,666га. Що чинним законодавством не встановлено форму графічних матеріалів, які подаються разом з клопотанням про відведення земельної ділянки, відтак стверджує що подані ним графічні матеріали є достатніми для прийняття позитивного рішення.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає до задоволення частково.

Досліджуючи питання щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Житомирського апеляційного адміністративного суду, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів апеляційного суду вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів апеляційного суду у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Стосовно ж суті спору, то судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 05.01.2015року позивач (через повіреного) звернувся до Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,25га та передачі йому у власність для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд в межах с.Обарів. До даного клопотання позивачем було додано копію паспорту та довідки про присвоєння ідентифікаційного номеру; графічні матеріали із зображенням граничних меж населеного пункту с. Обарів, Рівненського району, Рівненської області; копії договору доручення.

За результатами розгляду обумовленого клопотання та доданих до нього матеріалів, Обарівською сільською радою Рівненського району Рівненської області винесено рішення №752 від 20.01.2015року про відмову позивачу у наданні земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд у зв'язку з відсутністю землі.

Відповідно до ст. 38 Земельного Кодексу України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм (ст. 39 Земельного Кодексу України).

Частиною 1 статті 122 Земельного кодексу України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280 передбачено, що вирішення питань земельних відносин є виключною компетенцією пленарних засідань сільських, селищних, міських рад.

Згідно частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Частиною сьомою вказаної статті ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

При цьому, названа стаття передбачає, що підставою для відмови у наданні такого дозволу може бути лише:

невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивач подаючи графічні матеріали, бажаного місця розташування земельної ділянки не вказав, а зазначив лише межі Обарівської сільської ради. Однак, зазначені судом мотиви для відмови у задоволенні позову не були підставою для винесення спірного рішення №752 від 20.01.2015року.

З рішення №752 від 20.01.2015року вбачається, що Обарівська сільська рада відмовила позивачу у задоволенні його клопотання з підстав- відсутності землі для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд.

Однак, суд першої інстанції на обумовлені обставини уваги не звернув. Наявність правових підстав для такої відмови не дослідив та не перевірив.

Водночас, в матеріалах справи наявний лист Головного Управління Держземагенства у Рівненській області "31-1715-0.3-100/2-15 від 27.01.2015року (а.с. 27-28) та звіт з кількісного обліку земель та розподіл їх за власниками землі (форма 6-зем), з яких вбачається, що на території Обарівської сільської ради у землях запасу та землях не наданих у власність та постійне користування обліковується у межах даного населеного пункту 52,666 га землі (а.с. 53 на звороті).

Доказів неможливості задоволення обумовленого клопотання позивача за рахунок зазначених земель запасу відповідач суду не надав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Всупереч обумовленому, відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення названих обставин не врахував, мотивованого рішення та доказів наявності підстав, перелічених у ч. 7 статті 118 Земельного кодексу України для надання позивачу відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не зазначив та не надав ні позивачу, ні суду.

Відтак, відповідачем не доведено правомірності прийнятого ним рішення №752 від 20.01.2015року.

За таких обставин, вимога позивача в частині визнання протиправним та скасування рішення №752 від 20.01.2015року підлягає до задоволення.

Відповідно до ч.9 ст. 118 Земельного Кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

З наведеного слідує, що орган місцевого самоврядування приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність лише після отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Оскільки, відповідачу відповідний погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки від позивача не надходив, то у відповідача відсутні правові підстави для задоволенні клопотання з приводу безоплатного надання позивачу у власність земельної ділянки для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд в межах с.Обарів.

Як наслідок, вимога позивача про визнання протиправними дій Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області щодо відмови у задоволенні клопотання з приводу безоплатного надання йому у власність земельної ділянки для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд в межах с.Обарів задоволенню не підлягає.

З огляду на зазначені обставини справи та положення ст. 118 Земельного Кодексу України вимога позивача щодо зобов'язання Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області здійснити дії по розгляду клопотання позивача підлягає до часткового задоволення.

Враховуючи викладене, оскаржуване рішення суду не відповідає дійсним обставинам справи та нормам матеріального і процесуального права, а відтак колегія суддів приходить до висновку про необхідність часткового задоволення апеляційної скарги позивача та скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нового, яким позов задовольнити частково.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, (201), 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково постанову Рівненського районного суду Рівненської області від "06" травня 2015 р. скасувати. Постановити нове рішення, яким позов задовольнити частково.

Постановити нове рішення, яким позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області №752 від 20.01.2015року .

Зобов'язати Обарівську сільську раду Рівненського району Рівненської області розглянути у встановленому порядку клопотання ОСОБА_4 від 05.01.2015року та надати йому за наслідками розгляду зазначеного клопотання мотивоване рішення.

У задоволенні решти вимог відмовити.

Присудити з бюджету Обарівської сільської ради на користь ОСОБА_4 судовий збір сплачений при поданні позовної заяви та апеляційної скарги у розмірі 109,64грн.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя С.М. Шевчук

судді: В.В. Євпак

ОСОБА_2

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу/позивачам: ОСОБА_4 вул. 1-го Травня, 11,смт. Демидівка,Демидівський район, Рівненська область,35200

3- відповідачу/відповідачам: Обарівська сільська рада Рівненського району Рівненської області вул.Шкільна,32,с.Обарів,Рівненський район, Рівненська область,35307

4-представнику позивача ОСОБА_3 - АДРЕСА_1,