Справа № 802/4021/13-а
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2015-06-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 червня 2015 року м. Київ К/800/3787/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т.
Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.

провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою Державного агентства земельних ресурсів України на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2013 року у справі №802/4021/13-а за позовом ОСОБА_4 до Державного агентства земельних ресурсів України, Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України, третя особа - Головне управління Держземагентства у Вінницькій області про визнання дій протиправними та скасування рішення,

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2013 року ОСОБА_4 звернулась з позовом до Державного агентства земельних ресурсів України, Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України, третя особа - Головне управління Держземагентства у Вінницькій області, в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просила:

- визнати протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України у формі протоколу від 08.08.2013 р. №16 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката № 002271 від 05.02.2013 р. інженера-землевпорядника ОСОБА_4;

- визнати протиправними дії Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України щодо внесення подання від 09.08.2013 р. №6/13 ін.вих стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката № 002271 від 05.02.2013 р. інженера-землевпорядника ОСОБА_4;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 19.08.2013 р. № 338 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката № 002271 від 05.02.2013 р. інженера-землевпорядника ОСОБА_4.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2013 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України у формі протоколу від 08.08.2013 р. №16 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката № 002271 від 05.02.2013 р. інженера-землевпорядника ОСОБА_4. Визнано протиправним та скасовано наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 19.08.2013 р. №338 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката № 002271 від 05.02.2013р. інженера-землевпорядника ОСОБА_4. В задоволенні решти вимог відмовлено.

Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Державне агентство земельних ресурсів України звернулось з касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанцій, та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 є інженером-землевпорядником згідно кваліфікаційного сертифікату Державного агентства земельних ресурсів України № 002271від 05.02.2013 року, який підтверджує відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень при здійсненні землеустрою.

Відповідно до копії трудової книжки, наказом №11-к від 18.12.2012 р. ОСОБА_4 прийнята на посаду інженера-землевпорядника ПП «Земельний центр», якому згідно ліцензії серії АД №034017 від 05.04.2012р. надано право на проведення робіт із землеустрою.

29.07.2013 р. на адресу Головного управління Держземагентства у Вінницькій області надійшло доручення Держземагентства України від 25.07.2013 р. про надання у термін до 31.07.2013 р. копії висновків державної експертизи землевпорядної документації, виданих територіальними органами у 2013 році, за підсумковою оцінкою яких об'єкти експертизи оцінено негативно та інформацію за доданою формою.

На виконання вказаного доручення, Головним управлінням направлено інформацію (у формі таблиці) та копії висновків державної експертизи землевпорядної документації, виданих Головним управлінням Держземагентства у Вінницькій області у 2013 році за підсумковою оцінкою яких оцінено негативно. У вказаній інформації (наданій у формі таблиці) зазначено про негативні висновки державної експертизи землевпорядної документації від 30.01.2013 р. №31 та від 26.03.2013 р. №271 із зазначенням прізвища позивача як сертифікованого інженера-землевпорядника, який прийняв участь у розробленні документації із землеустрою.

Держземагентство України листом №14175/23/12-13 від 07.08.2013 р. «Щодо анулювання кваліфікаційних сертифікатів» направило до Кваліфікаційної комісії інформацію щодо порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при складанні ними документації із землеустрою, яка була оцінена негативно. Узагальнена інформація додавалась у табличній формі. За результатами розгляду просили вжити заходи передбачені статтею 68 Закону України «Про землеустрій», про що повідомити Держземагентство України для прийняття відповідного рішення.

Згідно протоколу засідання №16 від 08.08.2013 р. Кваліфікаційною комісією ухвалено звернутись до Держземагентства України про позбавлення (анулювання) кваліфікаційних сертифікатів перелічених інженерів землевпорядників.

За наслідками розгляду направленого висновку та оформленого протоколу засідань №16 від 08.08.2013р. Кваліфікаційною комісією Державного агентства земельних ресурсів України на адресу Державного агентства земельних ресурсів України направлено подання від 09.08.2013р. №6/13 ін.вих про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників згідно з протоколом.

Наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 19.08.2013 р. №338 анульовано кваліфікаційні сертифікати інженерів-землевпорядників, зокрема кваліфікаційний сертифікат ОСОБА_4 № 002270 від 05.02.2013 р.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення Кваліфікаційної комісії у формі протоколу від 08.08.2013 р. №16 є протиправним, прийнятим без врахування усіх істотних обставин, за умови не дослідження, не встановлення вини позивача у грубому порушенні вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Тому, з огляду на протиправність рішення Кваліфікаційної комісії у формі протоколу від 08.08.2013 р. №16, суди вважають наявність підстав для скасування наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 19.08.2013р. №338 про анулювання кваліфікаційного сертифікату ОСОБА_4

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, враховуючи наступне.

Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначені Законом України «Про землеустрій» від 22.05.2003 року № 858-IV.

Відповідно до статті 60 Закону України «Про землеустрій» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

Згідно з Положенням про Державне агентство земельних ресурсів України, затвердженого указом Президента України від 08.04.2011р. № 445, Державне агентство земельних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.

Відповідно до статті 61-1 Закону України «Про землеустрій» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Стаття 68 Закону України «Про землеустрій» визначає відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою.

Зокрема, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії визначено Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Мінагрополітики України від 28.11.2012 № 739, зареєстрованого Мін'юстом України 07.12.2012р. за № 2039/22351 (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 1.5. Порядку до повноважень Кваліфікаційної комісії належать, серед іншого, розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держземагентством України; прийняття рішень про внесення подання до Держземагентства України стосовно анулювання чи зупинення сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста у випадках, визначених законом.

Згідно з пунктом 2.1. Порядку, організаційною формою роботи Кваліфікаційної комісії є засідання, які проводяться в міру надходження документів або виникнення питань, розгляд яких потребує прийняття рішення.

Пунктами 2.6., 2.7. Порядку передбачено, що рішення Кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени Кваліфікаційної комісії. Член Кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим Кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює свою думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу.

Рішення Кваліфікаційної комісії може бути оскаржено в суді.

Відповідно до пунктів 3.19., 3.20. Порядку Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держземагентства України про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держземагентство України приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держземагентством України: за добровільним зверненням цього інженера-землевпорядника; у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 Закону України "Про землеустрій"; на підставі свідоцтва про смерть.

З аналізу наведених правових положень вбачається, що анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника здійснюється Держземагентством України за поданням Кваліфікаційної комісії за наявності однієї із підстав, визначених у ст.68 Закону України «Про землеустрій». Кваліфікаційна комісія проводить засідання, на якому обов'язково розглядає акт перевірки та інші матеріали, та приймає відповідне рішення, яке оформлюється протоколом. У разі прийняття рішення про внесення подання до Держземагентства України стосовно анулювання сертифіката інженера-землевпорядника, Кваліфікаційна комісія вносить відповідне подання.

Як встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, протоколом засідання №16 від 08.08.2013 р. Кваліфікаційною комісією ухвалено звернутись до Держземагентства України про позбавлення (анулювання) кваліфікаційних сертифікатів перелічених інженерів-землевпорядників.

При цьому, на засіданні Кваліфікаційної комісії розглянуто лише листи Держземагентства України від 31.07.2013р. №13784/23/12-13, від 07.08.2013р. №14175/23/2-13, згідно яких неможливо встановити наявність вини сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_4 в грубому порушенні вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Таким чином, Кваліфікаційною комісією було порушено вимоги ст.61-1 Закону України «Про землеустрій» та Порядку роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, відповідно до яких за наявності підстав для анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, є обов'язковим для розгляду Кваліфікаційною комісією.

Що стосується власне факту порушення ОСОБА_4 вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при складанні нею документації із землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з статтею 26 Закону України «Про землеустрій» розробниками документації із землеустрою є юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників.

Відповідно пункту «а» частини другої статті 28 Закону України «Про землеустрій» розробники документації із землеустрою зобов'язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

Статтею 1 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» визначено, що державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Згідно з статтею 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил. Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи.

Судами вірно встановлено та підтверджено матеріалами справи, що на виконання доручення Держземагентства України від 25.07.2013 р., Головним управлінням Держземагентства у Вінницькій області направлено інформацію (у формі таблиці), де зазначено про негативні висновки державної експертизи землевпорядної документації від 30.01.2013 р. №31 та від 26.03.2013 р. №271 із зазначенням прізвища позивача як сертифікованого інженера-землевпорядника, який прийняв участь у розробленні документації із землеустрою.

Між тим, негативний висновок №31 датований 30.01.2013 р., тоді як кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника позивачем отримано лише 05.02.2013 р. Тобто позивач як кваліфікований інженер-землевпорядник взагалі не могла розробляти землевпорядну документацію, згідно висновку №31, оскільки станом на 30.01.2013 р. не мала відповідного кваліфікаційного сертифікату.

Так само, з негативно оціненого висновку №271 від 26.03.2013 р. вбачається, що розробником землевпорядної документації вказано ПП «Земельний центр», будь-яке зазначення прізвища позивача у висновку відсутнє. Натомість, вже у позитивно оціненому висновку державної експертизи землевпорядної документації від 01.08.2013 р. №702 щодо того ж проекту землеустрою, зазначено в якості розробника землевпорядної документації ПП «Земельний центр» (Сертифікований інженер-землевпорядник ОСОБА_4 сертифікат № 002271 виданий 05.02.2013 р.).

Водночас, в жодному із зазначених висновків відсутня інформація або відомості щодо грубого порушення ПП «Земельний центр» або інженером-землевпорядником ОСОБА_4 вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Колегія суддів вважає обґрунтованими посилання позивача, що чинним законодавством не встановлено, що наявність негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації свідчить про грубе порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Таким чином, судова колегія погоджується з позицією судів, що Кваліфікаційною комісією з порушенням норм чинного законодавства та без врахування усіх істотних обставин, було ухвалено рішення у формі протоколу від 08.08.2013 р. №16 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката № 002271 від 05.02.2013 р. інженера-землевпорядника ОСОБА_4.

А враховуючи протиправність рішення Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України у формі протоколу від 08.08.2013р. №16, також наявні правові підстави для скасування наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 19.08.2013р. №338 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката № 002271 від 05.02.2013р. інженера-землевпорядника ОСОБА_4

За таких обставин, судова колегія вважає, що судом першої та апеляційної інстанцій повно і правильно встановлені фактичні обставини справи, характер правовідносин сторін і вірно застосовані до них норми матеріального права. Доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують.

Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Державного агентства земельних ресурсів України відхилити, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2013 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: