Справа № 807/3236/14
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2015-06-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2015 р. Справа № 876/4712/15

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Шинкар Т.І.,

суддів Ільчишин Н.В., Пліша М.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2014 року у справі №807/3236/14 за позовом ОСОБА_2 до Мукачівської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження,-

В С Т А Н О В И В:

16.10.2014р. ОСОБА_2 звернулась в суд з позовом до Мукачівської районної державної адміністрації Закарпатської області (далі - РДА), просила визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Мукачівської РДА Закарпатської області від 03.07.2013р. №246 «Про визнання такими, що втратили чинність розпорядження голови райдержадміністрації».

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.11.2014р. позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, просить скасувати постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.11.2014р. та прийняти нову, якою у задоволені позову відмовити. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що договір оренди земельної ділянки від 19.12.2012р. не зареєстрований у встановленому законодавством порядку, а тому, розглянувши клопотання Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області від 26.06.2013р. №04/3319 та враховуючи невідповідність розпоряджень Конституції та законам України, розпорядженням голови Мукачівської РДА від 03.07.2013р. за №246 визнано такими, що втратили чинність розпорядження в.о. голови Мукачівської РДА від 21.11.2012р. №851 та від 06.12.2012р. №963, якими фактично було надано в оренду земельні ділянки ОСОБА_2 В період часу, коли вказані розпорядження РДА були чинними, спірні земельні ділянки відповідно до наказів ГУ Держземагенства у Закарпатській області від 11.11.2013р. та від 29.09.2014р. були передані в оренду апелянту. При цьому, у разі явної незаконності розпоряджень голова місцевої державної адміністрації може переглянути свої розпорядження та привести їх у відповідності до вимог чинного законодавства, що було зроблено Мукачівською РДА. Враховуючи висновок перевірки Інспекції Сільського господарства про явні порушення земельного законодавства при передачі в оренду ОСОБА_2 земельних ділянок, голова Мукачівської РДА скасовуючи свої попередні розпорядження діяв в межах повноважень, оскільки привів у відповідність до вимог закону допущені порушення, скасувавши незаконні розпорядження.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання апеляційного суду не з'явилися, хоча належним чином повідомленні про місце та час розгляду справи, а тому на підставі п. 2 ч. 1 ст. 197 КАС України суд прийшов до висновку про можливість розгляду справи у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

На адресу суду апелянтом подано клопотання про закриття провадження у справі в порядку ч.1 ст.157 КАС України з підстав, що даний спір підлягає розгляду в порядку ЦПК України. В обґрунтування клопотання покликався на правову позицію ВСУ, висловлену у постанові від 09.12.2014р. (справа №21-308а14).

Слід зауважити, що пунктом 2 постанови Пленуму Верховного суду України від 16.04.2004р. № 7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» встановлено, що за загальним правилом розмежування компетенції судів з розгляду земельних та пов'язаних із земельними відносинами майнових спорів відбувається залежно від суб'єктного складу їх учасників. Ті земельні та пов'язані із земельними відносинами майнові спори, сторонами в яких є юридичні особи, а також громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статус суб'єкта підприємницької діяльності, розглядаються господарськими судами, а всі інші - в порядку цивільного судочинства, крім спорів, зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень при реалізації ними управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, вирішення яких згідно з пунктами 1, 3 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства віднесено до компетенції адміністративних судів.

Розглянувши дане клопотання колегія суддів його відхиляє як безпідставне та вважає, що на спірні правовідносини поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Розпорядженням в.о. голови Мукачівської районної державної адміністрації Закарпатської області від 21.11.2012р. № 851 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду», ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на умовах оренди, строком на 15 років, загальною орієнтовною площею 150,0 га (земельна ділянка площею 69,0 га, земельна ділянка площею 18,0 га, земельна ділянка площею 63,0 га) для ведення фермерського господарства на території Сернянської сільської ради, в урочищі «Есром» за межами населеного пункту та запропоновано замовити в організаціях, що мають відповідні дозволи (ліцензії) проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду, після розгляду якого буде прийнято розпорядження про надання земельних ділянок в оренду (а.с.8).

На виконання вищевказаного розпорядження голови РДА ОСОБА_2 замовлено проекти землеустрою щодо відведення даних ділянок в оренду, погоджений Комісією з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою, який подано на розгляд голови РДА.

Розпорядженням в.о. голови РДА від 06.012.2012р. № 963 «Про надання земельних ділянок в оренду» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для ведення фермерського господарства на території Сернянської сільської ради, урочище «Есром» за межами населених пунктів загальною площею 134,6344 га (земельна ділянка площею 58,9114 га, земельна ділянка площею 14,7635 га, земельна ділянка площею 60,9595 га) на території Сернянської сільської ради, урочище «Есром» за межами населених пунктів, надано вказані земельні ділянки в оренду строком на 15 років для ведення фермерського господарства, встановлено орендну плату в розмірі 1 % від нормативної грошової оцінки земельних ділянок та запропоновано ОСОБА_2 в організаціях, що мають відповідні дозволи (ліцензії) виготовити договори оренди земельних ділянок (а.с.9).

19.12.2012 року між Мукачівською РДА (Орендодавцем), в особі голови РДА Токаря І.І. та ОСОБА_2 (Орендарем) укладено Договір оренди земельних ділянок, згідно якого Орендодавець на підставі розпорядження голови РДА № 963 від 06.12.2012р. надав, а Орендар прийняв в строкове платне користування три земельні ділянки для ведення фермерського господарства, які знаходяться за адресою: Сернянська сільська рада, урочище «Есром» (за межами населеного пункту) загальною площею 134,6344 га, строком на 15 років (а.с.11-17).

Передачу та приймання земельної ділянки в натурі із земель Сернянської сільської ради в ур. «Есром» здійснено на підставі розпорядження голови Мукачівської РДА № 963 від 06.12.2012р. та складено Акт передачі - приймання земельної ділянки в 3-х примірниках (а.с.18-20).

26.06.2013р. Державною інспекцією сільського господарства в Закарпатській області за результатами проведеної 21.06.2013р. позапланової перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства Мукачівською РДА при наданні в оренду земельної ділянки гр.ОСОБА_2 для ведення фермерського господарства подано клопотання голові Мукачівської РДА про проведення у відповідність із вимогами земельного законодавства розпоряджень в.о. голови Мукачівської РДА від 21.12.2012р. №851 та від 06.12.2012р. №963 (а.с.31-32).

Розглянувши вказане клопотання, з метою приведення розпоряджень голови райдержадміністрації у відповідність до вимог чинного законодавства, головою РДА на підставі ст.ст. 6, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» 03.07.2013р. видано розпорядження №246 «Про визнання такими, що втратили чинність розпорядження голови райдержадміністрації», відповідно до якого визнано такими, що втратили чинність розпорядження голови райдержадміністрації від 21.11.2012р. № 851 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду» та від 06.12.2012р. № 963 «Про надання земельних ділянок в оренду».

Вважаючи розпорядження голови РДА №246 від 03.07.2013р. протиправним, ОСОБА_2 звернулась із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної постанови суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України та ч.3 ст.2 КАС України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

В Україні згідно з вимогами статті 78 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земля може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.

Згідно з ч.3 ст.1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999р. № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV) (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Статтею 3 Закону № 586-XIV закріплені принципи діяльності місцевих державних адміністрацій, відповідно до яких вони діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Згідно з п.2 ч.1 ст.21 Закону № 586-XIV місцева державна адміністрація: розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.

Відповідно до п. «а» ч.1 ст. 17 Земельного кодексу України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) розпорядження землями державної власності, у тому числі й надання їх у користування, належить до повноважень місцевих державних адміністрацій та здійснюється відповідно до вимог цього Кодексу.

Згідно з ч.1 ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Частиною 1 ст.123 ЗК України встановлено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Відповідно до ч.1 ст.124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Відповідно до положень ч.1 та ч.2 ст.6 Закону № 586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, які, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Згідно з ч.4 ст. 41 Закону № 586-XIV, акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі - оприлюднюються.

Відповідно до п.3 ст.43 Закону № 586-XIV, положення якого кореспондують ч.8 ст.118 Конституції України, розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне вказати, що ненормативні акти місцевої державної адміністрації, якщо відповідно до приписів цих актів виникли правовідносини пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, є актами одноразового застосування, які вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені місцевою державною адміністрацією після їх виконання. Вказане є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами виконавчої влади і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

З матеріалів справи вбачається, що на підставі розпоряджень голови РДА від 21.11.2012р. № 851 та від 06.12.2012р. № 963 позивач набув право на оренду земельних ділянок, уклав договір оренди.

Отже, вищезазначені розпорядження є ненормативними правовими актами одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом укладення договору оренди, а тому не можуть бути в подальшому зміненими, скасованими, або визнаними такими, що втратили свою чинність, самим головою РДА.

Враховуючи вказані законодавчі положення та обставини справи, колегія суддів приходить до переконання, що голова Мукачівської РДА перевищив надані йому повноваження, скасувавши розпорядження від 21.12.2012р. №851 та від 06.12.2012р. №963, оскільки згідно з ст.43 Закону № 586-XIV розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Таким чином законодавчо встановлено вичерпний перелік осіб, уповноважених на скасування рішення голови місцевої державної адміністрації, серед яких голова місцевої державної адміністрації відсутній.

Аналогічна правова позиція висловлена Вищим адміністративним судом України в ухвалах від 11 грудня 2014 року (справа № К/9991/51916/12) та від 29 травня 2014 року (справа № К/9991/61593/12), а також у постанові Верховного суду України від 16 квітня 2013 року (справа № 21-74а13).

Крім того, як вбачається з самого клопотання Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області від 26.06.2013 року № 04/3319, інспекція не ставить питання про скасування раніше прийнятих розпоряджень голови РДА, а посилаючись на порушення законів при їх прийнятті, лише просить привести розпорядження у відповідність із вимогами земельного законодавства, з урахуванням статті 123 Земельного кодексу України (а.с.30).

Закріплений у ст. 8 КАС України принцип Верховенства права суд застосовує з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, яка відповідно до вимог ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» є джерелом права в Україні.

Зокрема, у Рішенні Європейського суду з прав людини від 7 жовтня 2011 року у справі «Сєрков проти України» зазначено, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання державного органу в мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення пункту 1 передбачає, що позбавлення власності можливе тільки «на умовах, передбачених законом», а пункт 2 визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення в дію «законів». Більше того, верховенство права, один з основоположних принципів демократичного суспільства, притаманне всім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності та не було свавільним (див. рішення у справі «Ятрідіс проти Греції» (Iatridis v. Greece) [ВП], заява № 31107/96, п. 58, ECHR 1999 II).

На підставі зазначеного, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що відповідачем не підтверджено правомірності прийнятого ним розпорядження від 03.07.2013р. №246, а приймаючи оскаржуване позивачем розпорядження, відповідно до якого визнано такими, що втратили чинність розпорядження голови райдержадміністрації від 21.11.2012р. № 851 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду» та від 06.12.2012р. № 963 «Про надання земельних ділянок в оренду» голова РДА вийшов за межі наданих йому повноважень, скасувавши власне рішення, на підставі якого позивачем одержано право на оренду спірної земельної ділянки.

Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994р. Справа «Руїз Торіха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 197, 198, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2014 року у справі №807/3236/14 - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т.І. Шинкар

Судді Н.В. Ільчишин

М.А.Пліш