Справа № 1003/20339/12 (2а/357/36/13)
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2015-05-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 травня 2015 року м. Київ К/800/48058/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Шведа Е.Ю.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Білоцерківської міської ради на постанову Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 13 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2013 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Білоцерківської міської ради Київської області про визнання незаконним та скасування рішення,

в с т а н о в и л а:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Білоцерківської міської ради Київської області про визнання незаконним та скасування підпункту 1.1 пункту 1 рішення від 01.03.2012 №497-21-VI "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду".

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваного рішення як такого, що винесено за відсутності обставин, з якими положення статті 123 Земельного кодексу України пов'язують наявність підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.

Постановою Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 13 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2013 року, позов задоволено: визнано незаконним та скасовано підпункт 1.1 пункту 1 рішення Білоцерківської міської ради від 01.03.2012 №497-21-VI "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду" щодо відмови ОСОБА_3 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.

У поданій касаційній скарзі Білоцерківська міська рада із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове, про відмову у задоволенні позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Білоцерківської міської ради від 24.04.2008 №721 «Про продовження терміну дії договорів оренди земельних ділянок» фізичній особі-підприємцю продовжено термін дії договору оренди землі під розміщення павільйону громадського харчування по АДРЕСА_1, в прибережній смузі р. Рось загальною площею 0,0138 га строком на 3 роки.

На підставі вказаного рішення Білоцерківська міська рада 02.07.2008 уклала з позивачем договір оренди землі під розміщення павільйону громадського харчування по АДРЕСА_1, в прибережній смузі р. Рось загальною площею 0,0138 га строком на 3 (три) роки, який зареєстрований у Білоцерківському міському відділі Київської регіональної філії державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» за №57 від 13.10.2008. Термін дії договору оренди землі сплинув 13.10.2011.

Рішенням Господарського суду Київської області від 31.01.2011 по справі №4/002-11 за позивачем визнано право власності на нежитлову будівлю літера "А-1" (заклад громадського харчування) площею 41,4 кв. м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1., на орендованій позивачем земельній ділянці.

До закінчення строку дії договору оренди землі, 21.07.2011 позивач подав заяву встановленого зразка до відділу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності Білоцерківської міської ради про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право оренди на земельну ділянку під розміщення власної нежитлової будівлі (закладу громадського харчування - кафе) по АДРЕСА_1 вже більшою площею - 0,4493 га.

За результати розгляду вказаної заяви, Білоцерківська міська рада прийняла рішення від 24.11.2011 №370-14-VI, яким відмовила у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право оренди на земельну ділянку фізичної особи-підприємці ОСОБА_2 під розміщення існуючої нежитлової будівлі - закладу громадського харчування-кафе в АДРЕСА_1, орієнтовною площею 0,4493 га, за рахунок земель населеного пункту м. Біла Церква, у зв'язку з ти, що дана земельна ділянка площею 0,4493 га не була оформлена і межі даної земельної ділянки не виносилися в натурі (на місцевості) відповідно до діючого земельного законодавства України, у зв'язку з чим необхідно було оформляти вказану земельну ділянку за проектом відведення.

11.01.2012 позивач подав заяву встановленого зразка до відділу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності Білоцерківської міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під розміщення нежитлової будівлі закладу громадського харчування - кафе по АДРЕСА_1, площею 0,4493 га.

За результатами розгляду вказаної заяви відповідач 01.03.2012 прийняв рішення №497-21-VI про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 під розміщення нежитлової будівлі - закладу громадського харчування - кафе в АДРЕСА_1, орієнтовною площею 0,4493 га, за рахунок земель населеного пункту м. Біла Церква, на підставі статті 211 Земельного кодексу України, у зв'язку із самовільним зайняттям даної земельної ділянки.

Вказуючи на протиправність рішення Білоцерківської міської ради Київської області від 01.03.2012 №497-21-VI "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду", фізична особа-підприємець ОСОБА_2 звернувся до суду із вказаним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з протиправності рішення Білоцерківської міської ради Київської області від 01.03.2012 №497-21-VI як такого, що прийнято за відсутності обставин, з якими положення статті 123 Земельного кодексу України пов'язують наявність підстав для відмови у наданні земельної дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із вказаною позицією судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.

Відповідно до положень статті 124 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 134 Земельного кодексу України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі, зокрема, розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.

Частинами другою, третьою статті 123 Земельного кодексу України встановлено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Виходячи з аналізу наведених положень, колегія суддів вказує на вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Зазначена в оспорюваному рішенні підстава для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки як то самовільне зайняття земельної ділянки законом не передбачена. Так, відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки встановлена статтею 211 Земельного кодексу України. , у зв'язку з чим колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність відмови з вказаної підстави.

Враховуючи викладене, зважаючи на недоведеність з боку відповідача правомірності рішення Білоцерківської міської ради Київської області від 01.03.2012 №497-21-VI як такого, що прийнято за відсутності обставин, з якими положення статті 123 Земельного кодексу України пов'язують наявність підстав для відмови у наданні земельної дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, колегія суддів погоджується із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову.

Доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують.

Правова оцінка встановлених обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій дана вірно, порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судами не допущено.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Відповідно до частини третьої статті 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 220-1, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Білоцерківської міської ради відхилити, а постанову Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 13 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2013 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: