Справа № 823/1122/15
Суддя: А.М. Бабич
Дата ухвалення: 2015-06-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2015 року справа № 823/1122/15

16 год. 20 хв. м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Бабич А.М.,

за участю:

секретаря судового засідання - Шоколенко Т.М.,

представника позивача - Олійник І.А. (за посадою),

представника відповідача - Гришака А.М. (згідно з дорученням);

третьої особи на стороні відповідача без самостійних вимог на предмет спору - не прибув,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом прокурора м.Умань до Уманської міської ради, третя особа на стороні відповідача без самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_3, - про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

12.05.2015 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов адміністративний позов прокурора м.Умань (далі - позивач) до Уманської міської ради (далі - відповідач) про:

визнання незаконною бездіяльності відповідача в частині неприйняття рішення на виконання вимог Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" щодо припинення повноважень виконуючого обов'язки Уманського міського голови ОСОБА_3, якого притягнено до відповідальності за корупційне правопорушення;

зобов'язання відповідача повторно внести на розгляд сесії ради постанову апеляційного суду Черкаської області від 27.03.2015 у справі №701/152/15-п, якою ОСОБА_3 притягнено до адміністративної відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, та прийняти рішення відповідно до вимог ст.22 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції".

Позов мотивовано тим, що відповідач всупереч вимог антикорупційного законодавства не вирішив питання припинення повноважень ОСОБА_3, щодо якого наявне судове рішення, що набрало законної сили, про вчинення ним корупційного правопорушення.

Відповідач проти позову заперечував, посилаючись на те, що згадане судове рішення відповідно до листа прокуратури Черкаської області розглянуто на сесії Уманської міської ради.

Залучена третя особа - ОСОБА_3 заперечень на позов суду не надсилав.

Заслухавши пояснення та доводи представників осіб, які брали участь у справі, дослідивши докази у їх взаємозв'язку та логічній послідовності, суд дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Суд встановив, що ОСОБА_3 обраний на посаду секретаря міської ради рішенням 51 сесії Уманської міської ради VI скликання, прийняв присягу посадової особи місцевого самоврядування 23.05.2014 та приступив до виконання обов'язків секретаря на підставі розпорядження від 23.05.2014 №87рк.

У зв'язку з достроковим припиненням повноважень міського голови ОСОБА_3 згідно з рішенням 54 сесії Уманської міської ради VI скликання, підписаним ОСОБА_3, обраний тимчасово здійснювати повноваження Уманського міського голови. Протокол засідання сесії зі вказаного питання суду не надано.

Суд з'ясував, що 27.03.2015 постановою Апеляційного суду Черкаської області, яка набрала законної сили з часу прийняття, ОСОБА_3 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ст.172-7 «Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів» кодексу України про адміністративні правопорушення. Суть порушення полягала в тому, що вказана особа, виконуючи обов'язки міського голови, на сесії Уманської міської ради під час розгляду його заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, не виконала обов'язку щодо повідомлення про конфлікт власних інтересів. За адміністративним протоколом №2, складеним УБОЗ УМВС України в Черкаській області відносно ОСОБА_3, прокуратурою Черкаської області здійснювалося наглядове провадження.

Вважаючи доведеним факт вчинення зазначеною особою корупційного правопорушення, прокуратура Черкаської області листом від 03.04.2015 надіслала вказане судове рішення Уманській міській раді для внесення його на розгляд сесії.

На його виконання Уманська міська рада 10.04.2015 провела 68-му позачергову сесію, за наслідками чого складено протокол. Досліджуючи дані протоколу, суд встановив наступне.

По-перше, голосування за секретаріат для роботи сесії відбулося за відсутності балотування (висунення) кандидатів та без визначення їх необхідної кількості; з невідомих причин голосування проводилося за конкретно вказаних невідомими з протоколу особами осіб. Результати голосування за таких осіб не визначені, оскільки в протоколі зазначено «одноголосно», та не зазначено «за» чи «проти». Отже подальші дії таких членів секретаріату вважати такими, що вчинені в межах повноважень та відповідно до закону, не має підстав.

Крім того, голосування щодо включення питань у порядок денний відбулося з порушенням, оскільки на голосування про включення в порядок денний поставлено не постанову суду, як те вимагалося, а лист прокуратури Черкаської області. Результати голосування за порядок денний в протоколі не зафіксовані, а вказано лише «одноголосно» (за чи проти - не вказано).

По-друге, з протоколу вбачається обговорення питання щодо припинення ОСОБА_3 виконання обов'язків голови Уманської міської ради і проголосовано більшістю «проти». Розпорядження щодо відмови у задоволенні викладених в листі прокуратури питань або застування наслідків прийнятого судового рішення відносно ОСОБА_3 не приймалося.

З'ясовані обставини свідчать про порушення відповідачем таких вимог законодавства.

Відповідно до ч.ч.1-3 ст.59 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - ЗУ №280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.

Згідно з ч.8 вказаної статті Закону сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Оскільки за результатами розгляду порядку денного на сесії відповідача жодних рішень не прийнято, суд погоджується з доводами позивача про порушення закону такою бездіяльністю. Керуючись вимогами ст.ст.105, 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд дійшов висновку, що належним способом захисту порушеного права є визнання такої бездіяльності саме протиправною. Водночас така бездіяльність не свідчить про порушення закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», як про те посилається позивач.

Так, вказаний закон, що прийнятий 7 квітня 2011 року №3206-VI (далі - ЗУ №3206-VI), на час проведення вищевказаної сесії відповідачем втратив чинність, крім положень щодо фінансового контролю, які втрачають чинність з початком роботи системи подання та оприлюднення відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року №1700-VII декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (згідно із Законом України від 14 жовтня 2014 року №1700-VII «Про запобігання корупції», який введений в дію з 26 квітня 2015 року, враховуючи зміни, внесені Законом України від 12 лютого 2015 року №198-VIII (далі - ЗУ №1700-VII). Отже в цій частині позов задоволенню не підлягає.

Разом з тим, правопорушення, вчинене ОСОБА_3, і за новим - ЗУ №1700-VII має ознаки корупційного, за що передбачена відповідальність.

Згідно з ч.1 ст.1 ЗУ №1700-VII корупційне правопорушення - діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність.

Корупція - використання особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у частині першій статті 3 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей.

У разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона відповідно до абзацу першого ч.2 ст.35 ЗУ №1700-VII не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень

Реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень

Зовнішнє врегулювання конфлікту інтересів відповідно до ч.1 ст.29 ЗУ №1700-VII здійснюється шляхом: 1) усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів; 2) застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняття рішень; 3) обмеження доступу особи до певної інформації; 4) перегляду обсягу службових повноважень особи; 5) переведення особи на іншу посаду; 6) звільнення особи.

У разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона згідно з абзацом першим ч.2 ст.35 ЗУ №1700-VII не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Відповідно до абзацу першого ч.1 ст.65 ЗУ №1700-VII за вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень особи, зазначені в частині першій статті 3 цього Закону, притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.

Як зазначалося, відповідач розглянув на сесії не постанову суду, якою визнано винним ОСОБА_3, і яку прокуратура просила розглянути на сесії і прийняти відповідне рішення, а лист прокуратури і факт можливого подальшого виконання обов'язків міського голови секретарем ради.

Частиною 14 ст.46 зазначеного Закону серед іншого передбачено, що порядок скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради. До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Відповідно до вимог пунктів 3-4, 11 ст.7 регламенту Уманської міської ради VI cкликання, затвердженого рішенням І сесії від 23.11.2010 №5-1/6, на сесії міської ради відкритим голосуванням з числа депутатів обирається секретаріат, який забезпечує протоколювання або аудіо-цифровий запис засідання сесії, підрахунок голосів тощо. Сесія обговорює і приймає порядок денний, питання про включення пропозицій до якого вирішується шляхом відкритого голосування по кожній пропозиції простою більшістю голосів від загального числа депутатів. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законом України «Про місцеве самоврядування».

Положеннями ст.8 вказаного Регламенту передбачено, що дострокове припинення повноважень міського голови чи дострокове звільнення секретаря ради відбувається виключно таємним голосуванням з попереднім обранням лічильної комісії та виготовленням бюлетенів.

Всупереч цим вимогам питання дострокового припинення повноважень ОСОБА_3 відбулося без лічильної комісії відкритим голосуванням. Крім того, не розглядалося питання дострокового припинення повноважень вказаною особою як секретарем міської ради, який вчинив корупційне правопорушення, що підтверджено судовим рішенням, яке набрало законної сили, надане прокуратурою відповідачу для розгляду.

Секретар сільської, селищної, міської ради у випадку, передбаченому частиною першою статті 42 цього Закону, згідно з п.1 ч.3 ст.50 ЗУ №280/97-ВР здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови.

Згідно з ч.2 ст.42 ЗУ №280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради. Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.

Повноваження сільського, селищного, міського голови відповідно до ч.3 ст.42 ЗУ №280/97-ВР можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.

Повноваження сільського, селищного, міського голови відповідно до ч.3 ст.42 ЗУ №280/97-ВР можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади. Відповідно до п.3-1 ч.1 цієї статті у разі набрання законної сили рішенням суду про притягнення сільського, селищного, міського голови до відповідальності за правопорушення, пов'язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов'язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування його повноваження вважаються достроково припиненими.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. (ч.2 ст.79 ЗУ №280/97-ВР)

Вирішення питання про обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом, відповідно до п.4 ч.1 ст.26 ЗУ №280/97-ВР здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з ч.5 ст.50 ЗУ №280/97-ВР повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

Статтею 74 ЗУ №280/97-ВР визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до абзацу другого ст.19 Конституції України всі державні органи та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи повинні діяти в межах, спосіб та порядку, що визначені законом.

Суд акцентує увагу сторін на ст.78 ЗУ №280/97-ВР, згідно з якою у випадках, якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом, або якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені.

Позовна вимога щодо зобов'язання відповідача повторно внести на розгляд сесії ради постанову апеляційного суду Черкаської області від 27.03.2015 у справі №701/152/15-п, якою ОСОБА_3 притягнено до адміністративної відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, та прийняти рішення відповідно до вимог ст.22 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" виходить за межі повноважень адміністративного суду з огляду на таке.

Як зазначалося, вказана стаття закону не є чинною на час судового розгляду справи. Крім того, для розгляду документів та прийняття рішення сесією міської ради з огляду на вищевказані вимоги законодавства має відбутися голосування з позитивним результатом про включення відповідного питання до порядку денного, дотримання процедури обрання лічильної комісії, обговорення та таємне голосування по суті поставленого питання, прийняття відповідного рішення, як наслідок. Отже суд не може зобов'язати включити в порядок денний постанову суду із-за дискреційних повноважень цього у депутатів міської ради та приймати відповідне рішення.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями треба розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Суд врахував положення постанови Вищого адміністративного суду України від 21.10.2010 №П-278/10, якою встановлено, що з огляду на положення КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Отже, адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень.

Аналіз норм КАС України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя. Під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, що визначений законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Отже відповідач має розглянути постанову суду в контексті застосування наслідків вчинення ОСОБА_3, як посадовою особою місцевого самоврядування, корупційного правопорушення з дотриманням діючого законодавства (у т.ч. регламенту своєї роботи) щодо процесу (форми, порядку, способу та строків тощо) розгляду та прийняття такого рішення сесією міської ради.

Оскільки вимоги позивача стосувалися дотримання закону, який частково втратив чинність, суд дійшов висновку в цій частині в задоволенні позову відмовити та, застосувавши ст.11 КАС України про вихід за межі позовних вимог, з метою повного захисту прав позивача зобов'язати відповідача повторно розглянути вказане судове рішення з дотриманням встановленої діючим законодавством процедури та відповідно до вимог діючого законодавства прийняти рішення.

Керуючись ст.ст. 2, 11, 159-165, 254-256 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Адміністративний позов прокурора м.Умань задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Уманської міської ради в частині неприйняття рішення щодо припинення повноважень виконуючого обов'язки Уманського міського голови ОСОБА_3, якого притягнено до відповідальності за корупційне правопорушення.

Зобов'язати Уманську міську раду повторно розглянути в порядку, спосіб, за формою та в строки, що визначені діючим законодавством України, постанову апеляційного суду Черкаської області від 27.03.2015 у справі №701/152/15-п, якою ОСОБА_3 притягнено до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, та прийняти рішення в межах власних повноважень відповідно до вимог чиного законодавства.

У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.

2. Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, що може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з моменту отримання повного тексту постанови.

3. Копії постанови направити особам, що брали участь у справі.

Суддя А.М. Бабич