Справа № 2а-9270/11
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2015-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"27" травня 2015 р. м. Київ К/800/24013/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Леонтович К.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 30 січня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Рівненської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління Держкомзему у м. Рівному, про скасування рішень, -

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись до суду з позовом до Рівненської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління Держкомзему у м. Рівному, про скасування пункту 1 рішення відповідача від 12.11.2009 № 2942 «Про внесення змін до пункту 1 рішення Рівненської міської ради від 02.07.2009 № 2630 та скасування пункту 1.1 цього рішення, що стосується земельної ділянки на АДРЕСА_1», скасування пунктів 1, 1.1. рішення відповідача від 29.06.2009 № 3698 «Про затвердження проектів землеустрою, вилучення, передачу у власність та в оренду земельних ділянок».

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю оскаржуваних рішень відповідача як таких, що прийняті всупереч положенням статті 83 Земельного кодексу в частині заборони на передачу у приватну власність земель загального користування, зокрема, проїздів.

Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 30 січня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2013 року, позов задоволено: визнано нечинним та скасовано пункт 1 рішення Рівненської міської ради від 12.11.2009 № 2942 «Про внесення змін до пункту 1 рішення Рівненської міської ради від 02.07.2009 № 2630 та скасування пункту 1.1 цього рішення, що стосується земельної ділянки на АДРЕСА_1»; визнано нечинним та скасовано пункти 1, 1.1. рішення Рівненської міської ради від 29.06.2009 № 3698 «Про затвердження проектів землеустрою, вилучення, передачу у власність та в оренду земельних ділянок».

У поданій касаційній скарзі ОСОБА_2 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що громадянин ОСОБА_2 звернувся до Рівненської міської ради з клопотанням про надання йому у власність земельної ділянки площею 668 кв. м. До клопотання додані графічні матеріали з бажаним місцем розташування земельної ділянки, протокол обстеження і погодження меж земельної ділянки та висновки та погодження органів державної влади щодо вибору місця розташування ділянки.

Рішенням від 02.07.2009 № 2630 Рівненською міською радою надано третій особі - ОСОБА_2 згоду на розроблення проекту землеустрою для передачі у приватну власність земельної ділянки площею 469 кв.м. по АДРЕСА_1.

Пунктом 1.1 зазначеного рішення земельну ділянку площею 199 кв.м. по АДРЕСА_1, на яку також претендував ОСОБА_2, вирішено залишити в межах земель запасу міста.

Рішенням від 12.11.2009 № 2942 Рівненською міською радою скасовано пункт 1.1 рішення ради від 02.07.2009 № 2630 в частині відмови у наданні ОСОБА_2 згоди на розроблення проекту землеустрою для передачі у приватну власність земельної ділянки площею 199 кв.м. по АДРЕСА_1.

Також, зазначеним рішенням внесено зміни до пункту 1 рішення від 02.07.2009 № 2630, а саме: замінено площу земельної ділянки, щодо якої надано згоду на розроблення проекту землеустрою для передачі у приватну власність ОСОБА_2, з 469 кв. м. на 668 кв. м.

Рішенням Рівненської міської ради від 29.06.2010 № 3698 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 площею 668 кв. м. у власність ОСОБА_2 та передано ОСОБА_2 у власність зазначену земельну ділянку.

Вважаючи зазначені рішення Рівненської міської ради протиправними, позивачі звернулись до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що частина земельної ділянки площею 199 кв. м., переданої відповідачем у власність третій особі по справі, є проїздом, тобто, землями загального користування, у зв'язку з чим, у відповідності до положень статті 83 Земельного кодексу не може бути передана у власність громадянам чи юридичним особам.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на передчасність висновків судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 83 Земельного кодексу України до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо).

Згідно з статтею 38 Земельного кодексу України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

З аналізу норм чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства убачається, що проїзди відносяться до земель житлової та громадської забудови.

Водночас, за змістом статті 13 Закону України «Про планування і забудову територій», чинного на момент виникнення спірних правовідносин, розташування окремих земельних ділянок та об'єктів містобудування, вулиць, проїздів визначається детальним планом території, який, у свою чергу, розробляється згідно з генеральним планом населеного пункту.

Скасовуючи оскаржувані рішення відповідача, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що передана відповідачем третій особі земельна ділянка площею 199 кв. м. є проїздом. Зазначена позиція судів згідно з мотивувальною частиною оскаржуваних рішень ґрунтується, насамперед, на даних Листа Управління містобудування та архітектури від 02.08.2011 № 01-11/542.

У вказаному листі Управління містобудування та архітектури з посиланням на генеральний план проекту планування та забудови мікрорайону Новий Двір, вказує про наявність проїзду із західної сторони земельної ділянки на АДРЕСА_2.

При цьому, пунктом 2 зазначеного листа Управління містобудування та архітектури одночасно вказує на часткову відсутність проїзду на спірній земельній ділянці.

Між тим, матеріали справи не містять зазначеного генерального плану проекту планування та забудови мікрорайону Новий Двір чи викопіювання з нього.

Крім того, зазначений лист є відповіддю Управління містобудування та архітектури та запит адвоката позивачів, у той час як сам запит від 25.07.2011 № 27/10-10 в матеріалах справи відсутній.

На противагу вказаному, в матеріалах справи містяться інші докази, зокрема, висновки та погодження державних органів, на підставі яких були прийняті спірні рішення, та фотографії. Питання дослідження вказаних доказів, так само як і питання дослідження факту функціонального використання спірної ділянки до передачі її позивачу (чи дійсно використовувалась як проїзд) залишилось поза увагою судів.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з статтею 70 Кодексу адміністративного судочинства належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування.

Враховуючи викладене, колегія суддів вказує на недотримання судами вимог щодо законності та обґрунтованості рішення, оскільки позиція судів щодо розташування на спірній земельній ділянці проїзду не ґрунтується на доказах, які б відповідали вимогам щодо їх належності.

За вказаних обставин, колегія суддів не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій щодо достатності встановлених обставин справи для вирішення переданого на розгляд суду спору.

Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Судам при новому розгляді спору необхідно: вчинити передбачені законодавством дії для витребування у компетентних органів містобудівної документації, яка стосується спірної земельної ділянки; у випадку отримання такої документації дослідити її на предмет наявності чи відсутності на місці спірної земельної ділянки передбаченого проїзду між АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2; дати оцінку наявним в матеріалах справи доказам, на які посилаються відповідач та третя особа по справі; дослідити факт функціонального використання спірної ділянки до передачі її позивачу тощо.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 30 січня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2013 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Рівненської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління Держкомзему у м. Рівному, про скасування рішень направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: