Справа № 826/12602/14
Суддя: Черпак Ю.К.
Дата ухвалення: 2015-05-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 травня 2015 року м. Київ К/800/65924/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Черпака Ю.К. (головує в судовому засіданні),
Головчук С.В.,
Ліпського Д.В.,
секретаря Горбатюка В.С.,

за участю представників сторін,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Державного підприємства "Український транспортно-логістичний центр"

до Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті

про визнання незаконним та скасування припису

за касаційною скаргою Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року,

встановив:

У серпні 2014 року Державне підприємство «Український транспортно-логістичний центр» (далі - Підприємство) звернулось з позовом до Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті (далі - Інспекція) про визнання незаконним та скасування Припису про усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду, від 07.07.2014 р. (далі - Припис). Вимоги обґрунтовано тим, що Підприємство безпосередньо не перевозить небезпечні вантажі залізничним транспортом, а здійснює організацію їх перевезення, тобто займається експедиторською діяльністю, яка не потребує наявності ліцензії та інших дозвільних документів.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року, позов задоволено.

У касаційній скарзі Інспекція просить скасувати прийняті у справі судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову. Посилається на порушення судами норм законів України Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про перевезення небезпечних вантажів», «Про професійний розвиток працівників» та підзаконних нормативних актів. Зазначає, що Підприємство надає послуги, пов'язані з перевезенням вантажів залізничним транспортом, тому його діяльність підлягає ліцензуванню, а вимоги Припису ґрунтуються на чинному законодавстві.

В запереченні на касаційну скаргу Підприємство навело доводи на підтримку законності і обґрунтованості оскаржених судових рішень.

Вислухавши пояснення представників сторін, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судами встановлено такі фактичні обставини.

Відповідно до Статуту Підприємства, воно входить до сфери управління Міністерства інфраструктури України і підпорядковане Державній адміністрації залізничного транспорту України (Укрзалізниці).

Позивачем укладено з ДТГО «Південно-західна залізниця» договір від 14.12.2011 р. № ПЗ/М-116903/Н про організацію перевезень вантажів та розрахунки з експедиторськими організаціями за них. За даним договором позивач виступає експедитором. Предметом договору є організація перевезень вантажів залізничним транспортом та проведення експедитором розрахунків із Залізницею за надані нею послуги з перевезення вантажів, порожніх власних та орендованих вагонів. До обов'язків експедитора відноситься, зокрема, організація ефективного використання власного та орендованого рухомого складу на підставі договорів з відправниками, одержувачами, іншими експедиторами та перевізниками.

За умовами договору від 01.04.2013 р. № 2632/216-2013, укладеного позивачем (основний виконавець), ТОВ «РЕЙЛ КАРГО ТРАНС» (замовник) та ДП «Стрийський вагоноремонтний завод» (співвиконавець), основний виконавець і співвиконавець зобов'язалися виконати або організувати виконання визначених цим договором послуг, пов'язаних з організацією перевезень вантажів у вагонах власності співвиконавця. Підприємство зобов'язалося також організовувати, відповідно до наданих планів перевезень, забезпечення замовника придатними у комерційному та технічному відношенні вагонами під навантаження.

Інспекцією проведено планову перевірку ДП «Український транспортно-логістичний центр» на предмет дотримання суб'єктом господарювання у сфері залізничного транспорту вимог законодавства, норм і стандартів, за результатами якої складено акт перевірки від 27.06.2014 р. № 005.

В акті перевірки зафіксовано порушення:

- пункту 25 частини 3 статті 9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», а саме: провадження господарської діяльності з перевезення небезпечних вантажів залізничним транспортом, без одержання ліцензії. Висновок ґрунтується на даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, відповідно до якого Підприємство провадить іншу допоміжну діяльність у сфері транспорту, та пункту 2.2. Статуту, яким передбачено, що основними видами діяльності Підприємства є надання послуг, зокрема, з організації перевезення вантажів, у тому числі залізничним транспортом, з транспортного оброблення вантажів, організація логістичної роботи у сфері надання послуг з перевезення вантажів залізничним транспортом, організація перевезень вантажів у власних вагонах підприємства, а також у вагонах інших власників та операторів залізничного рухомого складу та інші види діяльності, які пов'язані з перевезенням вантажів. Підтвердженням надання послуг з перевезення вантажів, у тому числі небезпечних, є укладені договори про надання послуг з організації перевезень вантажів у власних вагонах (залізничним рухомим складом). Як приклад наведено договір про організацію перевезень від 01.04.2013 р. № 2632/216-2013, укладений з ТОВ «Рейл карго транс» та ДП «Стрийський вагоноремонтний завод», згідно з яким Підприємство надає послуги з перевезення небезпечних вантажів залізничним транспортом. Також директором Підприємства надано довідку про обсяги перевезень у вагонах з ознакою (управління) ДП «УТЛЦ» за період з 2013 року та 5 місяців 2014 року, де згідно з укладеними договорами про надання послуг з перевезення вантажів в частині надання послуг з організації перевезень небезпечних вантажів обсягом 41 619 вагонів, вагою понад 2 624 000 тон (пункт 1 акту перевірки);

- пункту 6 Технічного регламенту надання послуг з перевезення пасажирів та вантажів залізничним транспортом, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 2010 р. № 193 (далі - Технічний регламент № 193): ДП «УТЛЦ» не впроваджені регламентні технічні умови на надання послуг з перевезення вантажів (у т.ч. небезпечних) залізничним транспортом (пункт 2 акту);

- пункту 10 Технічного регламенту № 193: ДП «УТЛЦ» не має сертифікату на надання послуг з установленим рівнем безпеки, виданого згідно з правилами оцінки відповідності надання послуг, що визначається центральним органом виконавчої влади у галузі транспорту (пункт 3 акту);

- статті 4 Закону України «Про професійний розвиток працівників»: на ДП «УТЛЦ» не забезпечується підвищення кваліфікації працівників безпосередньо у роботодавця або в навчальних закладах один раз на п'ять років (пункт 4 акту);

- пунктів 2.3 і 4.2 Положення про порядок вивчення та перевірку знань нормативних актів з безпеки руху поїздів та маневрової роботи працівниками залізничного транспорту України, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 14.06.2007 № 499: директор ДП «УТЛЦ» ОСОБА_6 при призначенні на посаду не склав іспити у комісії Головного комерційного управління Укрзалізниці (пункт 5 акту);

- пункту 2 Порядку проведення спеціального навчання працівників суб'єктів перевезення небезпечних вантажів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 р. № 1285: старші диспетчери: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 не проходили спеціальне навчання для суб'єктів перевезень небезпечних вантажів, що займаються оформленням транспортних документів, відправленням, перевезенням або прийманням небезпечних вантажів, проведенням вантажних та інших операцій, пов'язаних з перевезенням таких вантажів (пункт 6 акту).

На підставі висновків Акту перевірки особами, які проводили перевірку, видано Припис від 07.07.2014р. про необхідність усунення Підприємством до 27 вересня 2014 року допущених порушень в 5-ти пунктах.

Задовольняючи позов, суди виходили з того, що діяльність позивача з організації перевезень в якості експедитора, де останній є непрямим учасником процесу перевезення, не підпадає під визначення ліцензованого виду діяльності - надання послуг з перевезення небезпечних вантажів залізничним транспортом. Діяльність позивача з організації перевезень (діяльність експедитора) та діяльність залізниць з власне перевезення (переміщення) вантажів не є співставними за виконуваними функціями. Останнє полягає у переміщенні вантажу транспортом з одного місця до іншого з видачею транспортної накладної та, відповідно, потребує вжиття перевізником заходів з дотримання вимог безпеки, тоді як основне призначення транспортної експедиції - організація всіх супутніх перевезенню послуг.

Відповідно до пункту 25 частини 3 статті 9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» підлягає ліцензуванню господарська діяльність з надання послуг з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів, багажу річковим, морським, автомобільним, залізничним транспортом.

Визначення суб'єкта перевезення небезпечних вантажів сформульовано в статті 1 Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів». Ним є підприємство, установа, організація або фізична особа, які відправляють, перевозять або одержують небезпечні вантажі (відправники, перевізники та одержувачі). Відправник небезпечного вантажу - зазначена в перевізних документах юридична (резидент і нерезидент) або фізична особа (громадянин України, іноземець, особа без громадянства), яка підготовлює та подає цей вантаж для перевезення. Перевізник небезпечного вантажу - юридична (резидент і нерезидент) або фізична особа (громадянин України, іноземець, особа без громадянства), яка здійснює перевезення небезпечного вантажу. Одержувач небезпечного вантажу - зазначена в перевізних документах юридична (резидент і нерезидент) або фізична особа (громадянин України, іноземець, особа без громадянства), яка одержує небезпечний вантаж від перевізника.

Згідно із вказаним Законом перевезенням небезпечних вантажів є діяльність, пов'язана з переміщенням небезпечних вантажів від місця їх виготовлення чи зберігання до місця призначення з підготовкою вантажу, тари, транспортних засобів та екіпажу, прийманням вантажу, здійсненням вантажних операцій та короткостроковим зберіганням вантажів на всіх етапах переміщення.

В статті 3 Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів зазначено, що його дія поширюється, зокрема, на такий вид діяльності як виконання робіт і надання послуг, пов'язаних з перевезенням небезпечних вантажів.

Відповідно до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо надання послуг з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів, багажу залізничним транспортом, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 28.05.2013р. № 321, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18 червня 2013 року за № 1017/23549, надання послуг з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та багажу залізничним транспортом - це діяльність суб'єктів господарювання, які беруть участь у наданні послуг шляхом виконання окремих операцій, робіт, процесів, що пов'язані з перевезенням пасажирів, та/або небезпечних вантажів, та/або багажу залізничним транспортом.

Правові та організаційні засади транспортно-експедиторської діяльності визначає Закон України «Про транспортно-експедиторську діяльність» від 01.07.2004р., який в часі набрав чинності пізніше Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України.

Згідно із статтею 1 цього Закону транспортно-експедиторська діяльність - підприємницька діяльність із надання транспортно-експедиторських послуг, тобто робота, що безпосередньо пов'язана з організацією та забезпеченням перевезень експортного, імпортного, транзитного або іншого вантажу за договором транспортного експедирування.

Статтею 8 Закону України «Про транспортно-експедиторську діяльність» встановлено, що експедитори за дорученням клієнтів, зокрема, забезпечують оптимальне транспортне обслуговування, а також організовують перевезення вантажів різними видами транспорту; фрахтують національні, іноземні судна та залучають інші транспортні засоби і забезпечують їх подачу в порти, на залізничні станції, склади, термінали або інші об'єкти для своєчасного відправлення вантажів; здійснюють роботи, пов'язані з прийманням, накопиченням, подрібненням, доробкою, сортуванням, складуванням, зберіганням, перевезенням вантажів; ведуть облік надходження та відправлення вантажів з портів, залізничних станцій, складів, терміналів або інших об'єктів; здійснюють оформлення товарно-транспортної документації та її розсилання за належністю; забезпечують виконання комплексу заходів з відправлення вантажів, що надійшли в некондиційному стані, з браком, у пошкодженій, неміцній, нестандартній упаковці або такій, що не відповідає вимогам перевізників; забезпечують підготовку та додаткове обладнання транспортних засобів і вантажів згідно з вимогами нормативно-правових актів щодо діяльності відповідного виду транспорту; надають підготовлений транспорт, який має додаткове обладнання згідно з вимогами, передбаченими законодавством; надають інші допоміжні та супутні перевезенням транспортно-експедиторські послуги, що передбачені договором транспортного експедирування і не суперечать законодавству.

Виходячи з наведеного та наявних у справі доказів, яким в судових рішеннях надана правильна юридична оцінка, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про безпідставність вимог Інспекції мати Підприємству ліцензію, оскільки Припис сформований без урахування фактично здійснюваної позивачем діяльності.

Судами також правильно вирішено позовні вимоги щодо протиправності Припису в частині порушень, зазначених в пунктах 2, 3, 5 і 6 цього розпорядчого документу, які тісно пов'язані з аргументацією про необхідність наявності ліцензії.

Щодо встановлення Інспекцією порушення статті 4 Закону України «Про професійний розвиток працівників», а саме: не забезпечення на Підприємстві підвищення кваліфікації працівників безпосередньо у роботодавця або в навчальних закладах, як правило, не рідше ніж один раз на п'ять років, то суди обґрунтовано виходили з того, що цей Закон набрав чинності з 5 лютого 2012 року, а до листопада 2011 року на Підприємстві були відсутні штатні працівники та особи, які працюють на умовах цивільно-правових договорів.

Що стосується наявності компетенції для видання Припису від 07.07.2014р., то в цьому питанні слід виходити з таких вимог законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин.

Згідно з частиною 8 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Частиною 4 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно із статтями 16-1 і 16-2 Закону України «Про транспорт» державний нагляд (контроль) за діяльністю суб'єктів господарювання, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів (у тому числі небезпечних), юридичних та фізичних осіб здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті. До повноважень такого органу виконавчої влади належить, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, норм і стандартів на автомобільному, міському електричному, залізничному транспорті.

Статтею 16-1 Закону України «Про транспорт» визначено, що державний нагляд (контроль) за діяльністю суб'єктів господарювання, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів (у тому числі небезпечних), юридичних та фізичних осіб проводиться шляхом планових, позапланових, рейдових перевірок (перевірка на дорозі).

Планові та позапланові перевірки за додержанням суб'єктами господарювання, фізичними особами (на автомобільному транспорті - також фізичними особами - суб'єктами господарювання) та юридичними особами вимог законодавства про транспорт проводяться на підставі переліку питань, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, або центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті.

Посадові особи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на наземному транспорті, і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті, мають право: складати акти перевірок суб'єктів господарювання, юридичних і фізичних осіб; видавати в установленому порядку обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків, пов'язаних з порушенням правил безпеки на транспорті.

Статтею 16 Закону України «Про транспорт», якою регулюється питання про безпеку на транспорті, передбачено, що підприємства транспорту зобов'язані забезпечувати безпеку життя і здоров'я громадян, безпеку експлуатації транспортних засобів, охорону навколишнього природного середовища.

Підприємства, установи та організації - відправники небезпечних вантажів зобов'язані подати перевізнику достовірну інформацію про вантаж з метою забезпечення безпеки його перевезення та інформацію про заходи на випадок аварій під час перевезення небезпечних вантажів. Підприємства, установи та організації - відправники, перевізники та одержувачі небезпечних вантажів мають виконувати вимоги законодавства щодо забезпечення безпеки їх перевезення та мати засоби і мобільні підрозділи для запобігання виникненню аварійних ситуацій під час перевезення таких вантажів або ліквідації наслідків аварії.

Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 387/2011 затверджено Положення про Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті, яким ця інспекція наділена певними повноваженнями, у тому числі у сфері залізничного транспорту і зокрема: здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законодавства, норм та стандартів на автомобільному, міському електричному, залізничному транспорті; видає ліцензії на право провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів, багажу автомобільним, залізничним транспортом; здійснює контроль за дотриманням ліцензійних умов під час провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів, багажу автомобільним, залізничним транспортом; здійснює державний нагляд та контроль за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо забезпечення безпеки руху на залізничному транспорті; здійснює контроль і нагляд за організацією безпечного перевезення небезпечних, надгабаритних і великовагових вантажів; проводить перевірки з питань організації роботи, пов'язаної із забезпеченням безпеки руху транспортних засобів залізничного транспорту.

Оскільки посадові особи Інспекції мають право видавати обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків, пов'язаних з порушенням правил безпеки на транспорті, а не всі наведені в Приписі від 07.07.2014р. порушення стосуються цих питань, то суди на законних підставах скасували оскаржений розпорядчий документ.

Відповідно до статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Суди не допустили порушень, які тягнуть скасування судових рішень.

Керуючись статтями 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Касаційну скаргу Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Судді:Черпак Ю.К.
Головчук С.В.
Ліпський Д.В.