Справа № 820/3727/15
Суддя: Водолажська Н.С.
Дата ухвалення: 2015-05-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Харківський апеляційний адміністративний суд
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26.05.2015 р.Справа № 820/3727/15

Головуючий 1 інстанції: Нуруллаєв І.С.

Доповідач: Водолажська Н.С.

Колегія суддів у складі:

Головуючий суддя Водолажська Н.С.,

Суддя Філатов Ю.М., Суддя Калиновський В.А.

при секретарі Тітова А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 17.04.2015р. по справі № 820/3727/15

за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2

до Головного управління Держземагентства у Харківській області

третя особа ОСОБА_3

про визнання протиправними та скасування наказів,

ВСТАНОВИЛА:

Позивачі, ОСОБА_1 та ОСОБА_2, звернулися до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просили скасувати накази ГУ Держземагентства у Харківській області № 2843-СГ від 24.10.14 р. та № 2888-СГ від 29.10.14 р.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 17.04.15 р. по справі № 820/3727/15 у відкритті провадження у справі було відмовлено.

Позивачі не погодилися з рішенням суду першої інстанції та подали апеляційну скаргу, в якій просять скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 17.04.15 р. по справі № 820/3727/15 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідач та третя особа письмові заперечення на апеляційну скаргу не подали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції дійшов до висновку, що дану справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства та роз'яснив позивачам, що для захисту своїх прав та законних інтересів він має право звернутись до відповідного місцевого загального суду в порядку, передбаченому чинним законодавством.

Висновок суду першої інстанції обґрунтований тим, що відповідно ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Згідно п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. За змістом ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

При цьому, суд першої інстанції зазначив, що вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії. Зокрема, за змістом п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (дана позиція узгоджується з позицією Вищого адміністративного суду України, викладеною у Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України № 8 від 20.05.13 р.). Також суд першої інстанції зазначив, що за загальним правилом розмежування компетенції судів з розгляду земельних та пов'язаних із земельними відносинами спорів відбувається залежно від суб'єктного складу їх учасників. Ті земельні та пов'язані із земельними відносинами спори, сторонами в яких є юридичні особи, а також громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статус суб'єкта підприємницької діяльності, розглядаються господарськими судами, а всі інші - в порядку цивільного судочинства, крім спорів, зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень при реалізації ними управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, вирішення яких згідно п. 1, п. 3 ч. 1 ст. 17 КАС України віднесено до компетенції адміністративних судів.

Крім того, суд першої інстанції вказав на те, що в ст. 80 ЗК України встановлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності. За змістом ст. 2, ст. 5 ЗК України Держземагенство при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин, а тому позовна вимога щодо скасування наказів Головного управління Держземагенства у Харківській області № 2843-СГ від 24.10.14 р. та № 2888-СГ від 29.10.14 р. стосується реалізації Держземагенством повноважень власника землі, тобто, у правовідносинах, які склалися між сторонами, відповідач, ГУ Держземагенства у Харківській області, як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки в порядку, встановленому законом. Отже, у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

При цьому суд першої інстанції вказав, що зазначена правова позиція викладена у рішенні колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 09.12.14 р. у справі № 31-308а14 за позовом ТОВ «Полтаваекопродукт-2» до Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог: ТОВ «Октан», Зіньківська міська рада Полтавської області, Відділ Державного комітету України із земельних ресурсів у Зінківському районі Полтавської області, про визнання дій незаконними, зобов'язання вчинити дії та скасування розпорядження. Відповідно приписів ч. 1 ст. 244-2 КАС України (в редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» № 192-VIII від 12.02.15 р.) висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених п. 1 і п. 2 ч. 1 ст. 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

В постанові Верховного Суду України від 09.12.14 р. у справі № 31-308а14, колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України висловлювалася правова позиція щодо того, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право. Аналогічна правова позиція також була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 11.11.14 р. (справа № 21-493а14) за позовом першого заступника прокурора Вінницької області до Вінницької міської ради, треті особи: ВАТ «Концерн Галнафтогаз», СПД ОСОБА_4, про скасування рішення.

Відповідно ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. За змістом п. 1 ч. 1 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України, суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно ч. 1 ст. 10, ст. 25, п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Відповідно п. п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ч. 1 ст. 10, ст. ст. 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.10 р. № 10-рп/2010 положення п. п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень; положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, колегія суддів зазначає про помилковість висновку суду першої інстанції щодо відсутності у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні п. 7 ч. 1 КАС України, та наявності підстав для відмови у відкритті провадження у справі у зв'язку з відсутністю у переданому на вирішення суду спорі ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11.11.14 р. у справі № 21-493а14 та від 09.12.14 р. у справі № 21-308а14 зазначив, із посиланням на положення ст. 2 та 5 ЗК України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами КАС України.

Відповідно ч. 2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Колегія суддів зазначає, що висновок Верховного Суду України, викладений у наведених вище постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій, а тому ч. 1 КАС України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно ч. 4 ст. 11 ЦК України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування. Відповідно п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому ст. 152 ЗК України, з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами ч. 2 ст. 55 Конституцій України і ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень, що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції ст. 16 ЦК України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в ЦК України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - КАС України. КАС України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

В ст. 118, ст. 123, ст. 124 ЗК України, якими врегульований порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлені виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, в ч. 1 ст. 12 ЦК України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому правова позиція колегії суддів у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.10 р. № 10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України та п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України.

В п. 2 ч. 1 ст. 150 Конституції України встановлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами ч. 2 цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла до висновку про помилковість позиції суду першої інстанції щодо відсутності у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Зважаючи на те, що ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 17.04.15 р. по справі № 820/3727/15 прийнята з порушенням вимог чинного законодавства, вона підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 160, 167, 195, 196, 199, 204, 205, 206, 209, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 17.04.15 р. по справі № 820/3727/15 - задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 17.04.15 р. по справі № 820/3727/15 - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Ухвала набирає законної сили негайно з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя (підпис)Водолажська Н.С.
Судді(підпис) (підпис) Філатов Ю.М. Калиновський В.А.

Повний текст ухвали виготовлений та підписаний 29.05.2015 року.