Справа № 810/234/15
Суддя: Саприкіна І.В.
Дата ухвалення: 2015-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 810/234/15 Головуючий у 1-й інстанції: Терлецька О.О.
Суддя-доповідач: Саприкіна І.В.
ПОСТАНОВА

Іменем України

27 травня 2015 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді: Саприкіної І.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

при секретарі: Погорілій К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу старшого прокурора Броварської міжрайонної прокуратури ОСОБА_2 на постанову Київського окружного адміністративного суду від 19.03.2015 року по справі за її позовом до Прокуратури Київської області про визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_2 звернулася до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування наказу Прокуратури Київської області від 24.12.2014 року № 38к щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 19.03.2015 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ОСОБА_2 подала апеляційну скаргу, в якій просить апеляційну інстанцію скасувати незаконну, на її думку, постанову суду першої інстанції та постановити нову про задоволення позову. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ'єктивність рішення суду, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування постанови суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, 24.12.2014 року за неналежне виконання службових обов'язків позивачці оголошено догану (наказ № 38-к від 24.12.2014 року).

Вирішуючи питання щодо правомірності прийняття спірного наказу, судова колегія виходить з наступного.

Перш за все, необхідно зауважити, що підстави виникнення, проходження, припинення служби в органах внутрішніх справ визначені законодавством, а не трудовою угодою, і тому спори про звільнення з органів внутрішніх справ повинні розглядатись за нормами спеціальних законів, зокрема, Дисциплінарного статуту прокуратури (далі - Дисциплінарний статут).

У разі відсутності відповідних положень у конституційному та/або адміністративному законодавстві суд може додатково застосувати трудове законодавство, якщо така можливість передбачена у спеціальному законі.

Суд першої інстанції, вирішуючи спір, прийшов до висновку про законність та обґрунтованість спірного наказу, а тому відмовив в задоволенні позову в повному обсязі.

З такими доводами суду першої інстанції, апеляційна інстанція не може погодитися, з огляду на наступне.

Так, 23.12.2014 року на виконання розпорядження прокурора Київської області від 10.12.2014 року № 189 щодо організації виконання наказу Генерального прокурора України № 4-гн-2012 «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» в частині організації наглядової діяльності за додержанням законів органами внутрішніх справ при провадженні досудового розслідування у кримінальних провадженнях СВ Броварського МВ ГУ МВС України у Київській області та підтримання державного обвинувачення працівниками галузевого відділу прокуратури області проводилися заходи з метою надання практичної допомоги.

За підсумками перевірки начальником відділу нагляду за додержанням законів органами внутрішніх справ при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення радником юстиції Телешецьким О.І було подано рапорт прокурору Київської області раднику юстиції 3 класу Безкоровайному В.Д., у якому зазначено, що у ході надання практичної допомоги було встановлено, що під час діяльності Броварської прокуратури виявлено ряд численних порушень вимог пункту 36 галузевого наказу Генерального прокурора України № 4гн щодо накопичення основних процесуальних документів. Доказів факту проведення такої перевірки матеріали справи не містять.

Також, у рапорті вказано, що «в окремих наглядових провадженнях відсутні витяги з реєстру досудових розслідувань, письмові повідомлення прокурора про початок досудового розслідування, постанови про призначення процесуальних керівників. Більшість процесуальних документів, що знаходяться і наглядових провадженнях не підписані їх виконавцями».

Одразу слід зауважити, що даний рапорт містить інформацію лише загального характеру, без визначення конкретних проваджень та конкретних недоліків у роботі (наглядових провадженнях) і конкретних осіб, що їх допустили, у рапорті відсутня навіть інформація, хто був процесуальним керівником кожного з цих проваджень, коли і які саме були виявлені недоліки, у чому вони полягають та кого безпосередньо стосуються, що унеможливлює ідентифікацію порушень та порушників.

Окрім того, відповідно до змісту рапорту випливає, що вказані недоліки стосуються перерахованих п'ятнадцяти наглядових проваджень за кримінальними справами №№0000023, 0000192, 0004105, 0001630, 000-1040, 0001121, 0002272, 0001996, 0004154, 0001450, 0001111, 0000448, 0001008, 0001638, 0002035 та вказано, що вони стосуються інших проваджень без конкретного визначення кількості таких проваджень та персоналізації щодо осіб, відповідальних за здійснення нагляду, виділення виявлених порушень, що стосуються конкретних працівників прокуратури, зазначено, що процесуальними керівниками у цих провадженнях загалом є ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_2

В оскаржуваному судовому рішенні судом першої інстанції, як і в спірному наказі не конкретизовано порушення, які нібито допущені позивачкою по 8 кримінальних провадженнях, а лише вказано, що кримінальне провадження № 0001008, яке постановою слідчого від жовтня 2013 року було необґрунтовано закрито у зв'язку із невстановленням вартості викраденого майна, а кримінальне провадження №0001638 за фактом крадіжки мобільного телефону, яке також необґрунтовано було закрито з аналогічних підстав.

Колегія суддів не може не взяти до уваги доводи апелянта, що вказані 2 кримінальні провадження, стосуються 2013 року, а відтак провадження були закриті у строк понад 1 рік, що тягне за собою застосування ст. 12 Дисциплінарного статуту та унеможливлює притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності через пропущений для цього строк.

Крім цього, у оскаржуваному наказі не вказано, які саме положення ст. 36 КПК України (що налічує 6 частин та 21 пункт) було порушено, яким саме чином та ким конкретно допущено порушення, а відтак відсутні конкретно визначена кваліфікація порушення цієї норми ОСОБА_2

Згідно згадуваної вище доповідної записки вбачається, що 05.02.2014 року було виявлено ряд порушень в діяльності Броварської міжрайонної прокуратури, серед яких і ті, за які ОСОБА_2 оголошено догану.

В свою чергу, відповідачем не було надано жодного належного та допустимого доказу в підтвердження того, що про наявність порушень, про які йде мова в доповідній (виявлені у лютому порушення в діяльності Броварської міжрайонної прокуратури, в тому числі і ті, за які їй оголошено догану) було доведено до відома позивачки.

В спірному наказі мова йде про допущення позивачкою порушень щодо процесуального керівництва по 8 кримінальним провадженням, в той час як конкретні порушення розписано лише по 2 з них ( № 0001008 та № 0001638), по 6-ти іншим не вказано жодного конкретного факту неправильного формування, протиправного закриття, ненаповненості процесуальними документами, тощо.

В судовому засіданні під час апеляційного розгляду справи представник відповідача пояснив, що доповідна записка оголошувалася на оперативній нараді, де була присутня і позивачка. Відсутність підпису ОСОБА_2 на протоколі оперативної наради пояснена тим, що сам протокол складався на слідуючий день після проведення наради.

З огляду на зазначене судовою колегію критично розцінюються доводи відповідача щодо ознайомлення позивачки з вказаною доповідною, так як жодного належного та допустимого доказу в підтвердження даної обставини суду апеляційної інстанції надано не було. При цьому, судова колегія зауважує, що протокол оперативної наради ведеться секретарем під час наради та підлягає негайному підписанню одразу після закінчення такої наради.

Крім того, факт ознайомлення з вказаною довідкою повинен був фіксуватися відповідачем шляхом особистої розписки позивачки щодо такого ознайомлення, а не шляхом підписання протоколу оперативної наради, на якій нібито було оголошено дану доповідну записку.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про прокуратуру», повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим законом, іншими законодавчими органами, а згідно ст. 48 цього ж Закону, за його порушення, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно із положеннями Дисциплінарного статуту прокуратури України.

За ст. 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарні стягнення відносно прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури, а статтями 9, 10 даного Дисциплінарного статуту встановлено види дисциплінарних стягнень.

У ст. 11 Дисциплінарного статуту встановлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. При цьому, прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. ІЗ разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

В силу приписів ст. 12 Статуту дисциплінарні стягнення застосовуються протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку.

Всупереч вищевказаному ані Броварський міськрайонний прокурор, ані прокурор Київської області, які приймали відповідні рішення, вивчали та підписували службові документи щодо питань притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності, а прокурор Київської області ще й видавав наказ про накладення на позивача стягнення, особисто не з'ясовували обставин проступку ОСОБА_2, не ініціювали проведення щодо цього службової перевірки, надання ОСОБА_2 будь-яких письмових пояснень та не отримували їх у будь-якому вигляді, як того вимагає ст. 11 Дисциплінарного статуту.

Більше того, ОСОБА_2 навіть не ознайомлено з довідкою про результати перевірки організації виконання вимог Генерального прокурора України № 4-гн 2012 від 21.12.2014 року «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні та організації наглядової діяльності за дотримання законів органами внутрішніх справ при проведенні досудового розслідування кримінальних проваджень», що привело до необізнаності позивача відносно так званих порушень та можливості подати встановленим порядком свої заперечення і пояснення щодо кола цих питань.

Таким чином, всупереч положенням ст. 11 Дисциплінарного статуту прокурором Київської області Безкоровайним В.А., який вирішував питання про накладення на ОСОБА_2 стягнення, було не дотримано встановленого порядку притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та повністю порушено процедуру накладення дисциплінарного стягнення.

Апеляційна інстанція також не може не зауважити, що відповідно до пункту 11.1.2 Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України № 3 від 15.01.2013р. формування справ і наглядових проваджень покладається на працівників, які забезпечують ведення діловодства у структурних підрозділах (прокуратурах). При цьому формування та зберігання справ і закінчених наглядових проваджень у виконавців забороняється, а відтак позивач ОСОБА_2 навіть не мала можливості зберігати у себе такі провадження, а тим більше вести їх.

Так, в оскаржуваній постанові судом першої інстанції зазначено, що: «пунктом 36 наказу ГПУ № 4гн-2012 передбачено, що у наглядовому провадженні необхідно накопичувати копії витягів з реєстру досудових розслідувань про реєстрацію кримінальних правопорушень, письмових повідомлень слідчих про початок досудового розслідування, всіх процесуальних рішень, прийнятих слідчим і прокурором у кримінальному провадженні, всіх клопотань слідчого, прокурора до слідчого судді та його рішень, обвинувальних актів та документів, які до них додаються відповідно до статті 291 Кримінального процесуального кодексу України, супровідних листів про направлення до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, письмові вказівки прокурора, скарги, заяви, листування та інші матеріали кримінального провадження, що не були відкриті відповідно до статті 290 Кримінального процесуального кодексу України, а також записи про хід судового розгляду із зазначенням змісту досліджених судом доказів, копії клопотання про розгляд додаткового обвинувачення в одному провадженні з первісним обвинуваченням, обвинувального акта зі зміненим або податковим обвинуваченням, постанови про відмову віл підтримання державного обвинувачення, копію укладеної в судовому провадженні угоди, промову в судових дебатах, довідку про результати судового розгляду, копії судових рішень та документів прокурорського реагування на них, заперечень на скарги та заяви інших учасників судового провадження».

При цьому далі по тексту оскаржуваного судового рішення Київським окружним адміністративним судом відзначено, що: «Вказані недоліки були виявлені у наглядових провадженнях за кримінальними справами №№0000023, 0000192, 0004105, 0001630, 0004040, 0001124, 0002272, 0001996, 0004154, 0001450, 0001141, 0000448, 0001008, 0001638, 0002035».

В силу приписів ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчиненні) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод і інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, вказана правова норма визначає критерії для оцінювання рішень суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, а тому суб'єкти владних повноважень повинні враховувати ці критерії-принципи, приймаючи будь-яке рішення.

Оскільки саме дотримання всіх критеріїв свідчить про якість та природу прийнятих рішень, то недотримання хоча б одного з вказаних принципів свідчить про протиправність та необґрунтованість таких рішень.

Враховуючи те, що конкретних фактів порушень, допущених позивачем, спірний наказ не містить, в його основу фактично покладено лише рапорт радника юстиції Телешецького О.І., пояснень позивачки при прийнятті не враховано, оскільки вони взагалі не відбиралися, колегія суддів приходить до висновку, що він прийнятий не обґрунтовано (без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод і інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), а також упереджено, недобросовісно; нерозсудливо та, як наслідок, підлягає скасуванню.

Зважаючи на вищевказане, в оскаржуваній постанові суду першої інстанції не надав належної оцінки доводам позивачки, в тому числі і щодо співрозмірності застосування до ОСОБА_2 інших заходів впливу без накладення дисциплінарного стягнення, наприклад зменшення розміру (або навіть позбавлення) виплачуваної премії.

За ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови було неповно з`ясовано обставини справи та порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду першої інстанції - скасуванню з постановленням нової про задоволення позову.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 196, 198, 202, 205 та 207 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу старшого прокурора Броварської міжрайонної прокуратури ОСОБА_2 - задовольнити.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 19.03.2015 року - скасувати та постановити нову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Прокуратури Київської області від 24.12.2014 року № 38к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлено 29.05.2015 року.

Головуючий: суддя:

Судді:

Головуючий суддя Саприкіна І.В.

Судді: Карпушова О.В.

Кобаль М.І.