Справа № 813/1608/13-а
Суддя: Нос Степан Петрович
Дата ухвалення: 2015-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2015 року Справа № 876/9840/13

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Носа С. П.,

суддів - Кухтея Р. В., Яворського І. О.;

за участю:

секретаря судового засідання - Мартинишина Р. С.;

прокурорів - Турчина І. Я., Гайворона В. М.;

представника відповідачів - Серватяк Л. З.;

представника Львівської обласної ради - Мельника А. І.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівського міського голови на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2013 року в справі за позовом заступника прокурора Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівського міського голови третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Львівська обласна державна адміністрація треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Львівська обласна рада, Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинення дій, -

ВСТАНОВИВ:

28 лютого 2013 року Львівським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву заступника прокурора Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівського міського голови третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Львівська обласна державна адміністрація треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Львівська обласна рада, Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради про визнання неправомірною бездіяльності Львівської міської ради, її виконавчого комітету та міського голови м. Львова, що полягали у невиконанні ними вимог ч. 1 ст. 26, п. 6 ч. 1 ст. 30, ч. 1 ст. 33, ч. 4 ст. 42, ч. 5 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 21, 33 Закону України «Про відходи» в частині забезпечення створення, згідно вимог чинного законодавства, нового полігону для захоронення твердих побутових відходів для м. Львова, а також будівництва заводу для їх переробки та сміттєсортувального комплексу; зобов'язання міського голови м. Львова в порядку, визначеному ст. ст. 122, 123 Земельного кодексу України, згідно розробленого ВАТ «Інститут гірничо-хімічної промисловості «Гірхімпром» техніко-економічного обґрунтування інвестицій варіантів створення полігону твердих побутових відходів для м. Львова звернутися в органи, до компетенції яких належить вирішення питання виділення земельної ділянки, із клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва нового полігону твердих побутових відходів для м. Львова, заводу з переробки ТПВ та сміттєсортувального комплексу; зобов'язання виконавчого комітету Львівської міської ради усунути порушення вимог ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо організації комплексу робіт, у порядку визначеному ст. 4 Закону України «Про архітектурну діяльність», по виконанню пп. 2.5.1, 2.5.6 Програми поводження з побутовими відходами у м. Львові на 2010-2013 роки, затвердженої рішенням виконкому від 26 березня 2010 року № 362, пов'язаних із створенням нового сучасного полігону твердих побутових відходів та заводу з переробки твердих побутових відходів і сміттєсортувального комплексу; зобов'язання Львівської міської ради в порядку, визначеному ч. 8 ст. 78 Бюджетного кодексу України, провести коригування міського бюджету м. Львова на 2013 рік, передбачивши необхідні обсяги фінансування на виготовлення проектів будівництва нового полігону твердих побутових відходів, заводу з переробки твердих побутових відходів і сміттєсортувального комплексу для м. Львова, а також передбачати аналогічні видатки при формуванні та затвердженні міського бюджету м. Львова на наступні роки (з урахуванням уточнень позовних вимог).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Львівським міським головою не вживались жодні передбачені законодавством заходи щодо відведення земельної ділянки для будівництва нового полігону твердих побутових відходів для м. Львова. Виконавчим комітетом Львівської міської ради всупереч вимога ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не забезпечено виконання Програми поводження з побутовими відходами у м. Львові на 2010-2013 роки, затвердженої рішенням виконавчого комітету України від 26 березня 2010 року № 362, згідно з п. п. 2.5.1, 2.5.6 яких передбачено замовлення та виготовлення проектно-кошторисної документації, будівництва нового сучасного полігону з належними інженерними системами, системою збору фільтрату, утилізацією полігонного газу, а також заводу з переробки твердих побутових відходів і сміттєсортувального комплексу.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2013 року адміністративний позов задоволено в повному обсязі. Визнано неправомірною бездіяльність Львівської міської ради, її виконавчого комітету та міського голови м. Львова, що полягали у невиконанні ними вимог ч. 1 ст. 26, п. 6 ч. 1 ст. 30, ч. 1 ст. 33, ч. 4 ст. 42, ч. 5 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 21, 33 Закону України «Про відходи» в частині забезпечення створення, згідно вимог чинного законодавства, нового полігону для захоронення твердих побутових відходів для м. Львова, а також будівництва заводу для їх переробки та сміттєсортувального комплексу. Зобов'язано міського голову м. Львова в порядку, визначеному ст. ст. 122, 123 Земельного кодексу України, згідно розробленого ВАТ «Інститут гірничо-хімічної промисловості «Гірхімпром» техніко-економічного обґрунтування інвестицій варіантів створення полігону твердих побутових відходів для м. Львова звернутися в органи, до компетенції яких належить вирішення питання виділення земельної ділянки, із клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва нового полігону твердих побутових відходів для м. Львова, заводу з переробки ТПВ та сміттєсортувального комплексу. Зобов'язано виконавчий комітет Львівської міської ради усунути порушення вимог ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо організації комплексу робіт, у порядку визначеному ст. 4 Закону України «Про архітектурну діяльність», по виконанню пп. 2.5.1, 2.5.6 Програми поводження з побутовими відходами у м. Львові на 2010-2013 роки, затвердженої рішенням виконкому від 26 березня 2010 року № 362, пов'язаних із створенням нового сучасного полігону твердих побутових відходів та заводу з переробки твердих побутових відходів і сміттєсортувального комплексу. Зобов'язано Львівську міську раду в порядку, визначеному ч. 8 ст. 78 Бюджетного кодексу України, провести коригування міського бюджету м. Львова на 2013 рік, передбачивши необхідні обсяги фінансування на виготовлення проектів будівництва нового полігону твердих побутових відходів, заводу з переробки твердих побутових відходів і сміттєсортувального комплексу для м. Львова, а також передбачати аналогічні видатки при формуванні та затвердженні міського бюджету м. Львова на наступні роки.

Дану постанову мотивовано тим, що саме на відповідачів покладається обов'язок забезпечення створення, згідно з вимогами чинного законодавства, нового полігону для захоронення твердих побутових відходів для м. Львова, а також будівництва заводу для їх переробки та сміттєсортувального комплексу. Відповідачами не вжито активних заходів щодо виконання повноважень, покладених на них Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про відходи», що створює складну санітарно-епідеміологічну ситуацію у місті Львові та погіршує екологічний стан навколишнього природного середовища.

Не погоджуючись з прийнятою постановою, відповідачами - Львівською міською радою, виконавчим комітетом Львівської міської ради, Львівським міським головою, подано апеляційну скаргу до Львівського апеляційного адміністративного суду, в якій висловлено прохання скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції не встановлено порушення положень чинного законодавства чи проявлення бездіяльності під час виконання покладених на них обов'язків. Починаючи з 2001 року відповідачами приймались ряд розпорядчих документів щодо вирішення питання вибору земельної ділянки для будівництва нового полігону та закриття існуючого. Кім того, відповідачі неодноразово звертались з ініціативними листами щодо виділення земельної ділянки під будівництво полігону твердих побутових відходів для м. Львова. Позивачами не доведено факту протиправної бездіяльності відповідачів. Судом першої інстанції зроблено хибний висновок про наявність саме у міського голови обов'язку щодо звернення в органи до компетенції яких належить питання щодо виділення земельної ділянки із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Ні Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» не передбачено обов'язку виконавчого комітету Львівської міської ради виконувати комплекс робіт визначених ст.. 4 Закону України «Про архітектурну діяльність». Виконання комплексу робіт з будівництва нового полігону твердих побутових відходів та заводу з переробки твердих побутових відходів є можливими лише після отримання права постійного користування земельною ділянкою відповідачами, затвердження містобудівних умов та обмежень забудови цієї земельної ділянки та позитивного висновку державної екологічної експертизи. Відсутність права постійного користування земельною ділянкою для будівництва нового сучасного полігону твердих побутових відходів унеможливлює виготовлення проектної документації будівництва полігону твердих побутових відходів для м. Львова. Львівська міська рада та виконавчий комітет Львівської міської ради є колегіальними органами, що приймають свої рішення шляхом голосування, а тому не можуть бути зобов'язані судом до прийняття конкретного рішення чи дій.

Представник відповідачів, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримав та просить таку задовольнити.

Прокурори та представник Львівської обласної ради, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги заперечили та просять таку залишити без задоволення.

Представником Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради подано клопотання про розгляд справи без його участі та підтримано вимоги апеляційної скарги.

Інші особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не прибули, про дату, час і місце апеляційного розгляду були повідомлені належним чином, а тому, суд, відповідно до ч. 4 ст. 196 КАС України, вважає можливим проведення розгляду справи за їхньої відсутності.

Судом апеляційної інстанції заслухано суддю-доповідача, пояснення осіб, які прибули у судове засідання, досліджено матеріали справи та проаналізовано доводи апеляційної скарги, внаслідок чого зроблено висновок про необхідність задоволення апеляційної скарги, скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Частиною 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад.

Зокрема, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, у тому числі місць чи об'єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію; вирішення питань у сфері поводження з небезпечними відходами відповідно до законодавства.

Пунктом 6 частини 1 ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин.

Частиною 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

Так, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо визначення території для розміщення відходів відповідно до законодавства

Повноваження міського голови визначені ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно із ч. 5 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради очолює відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради.

Крім того, ст. 21 Закону України «Про відходи» визначено повноваження органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами.

Суд апеляційної інстанції вважає, що вищевказаними правовими нормами визначено загальні положення щодо дій відповідачів у контексті питання поводження з побутовими відходами.

Наведені законодавчі положення не містять конкретних приписів, щодо обов'язку відповідачів вчинення тих чи інших дій.

Позивачем не надано доказів бездіяльності кожного з відповідачів зокрема.

Аналіз матеріалів справи, на думку суду апеляційної інстанції свідчить, що відповідачами вчинялись та вчиняються дії щодо забезпечення створення, згідно вимог чинного законодавства, нового полігону для захоронення твердих побутових відходів для м. Львова, а також будівництва заводу для їх переробки та сміттєсортувального комплексу.

Зокрема, 25 травня 2010 року заступником міського голови з питань містобудування та інфраструктури скеровано лист начальнику західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Ю. Сокольваку з проханням виготовлення цифрової топографічної зйомки в трьохвимірному вимірі земельної ділянки площею 110 га для розташування сучасного сміттєперерробного заводу на території військового містечка в межах с. Сокіл Кам'янка-Бузького району (а. с. 62, том № 1)..

11 березня 2010 року Львівським міським головою скеровано лист голові Львівської обласної державної адміністрації з проханням допомоги у виділенні та погодженні земельної ділянки для розташування сучасного сміттєперерробного заводу на території військового містечка в межах с. Сокіл Кам'янка-Бузького району площею 110 га (а. с. 64, том № 1).

Також 11 березня 2010 року Львівським міським головою скеровано лист виконуючому обов'язки Міністра оборони України В. Іващенку з проханням доручити фахівцям Міністерства оборони України розглянути можливість погодження та виділення земельної ділянки для розташування сучасного сміттєпереробного заводу на території військового містечка в межах с. Сокіл Кам'янка-Бузького району, площеб 2961 га (а. с. 65, том № 1).

Крім того, 11 березня 2010 року Львівським міським головою направлено звернення голові Кам'янка-Бузької районної державної адміністрації Я. Янишину з проханням допомоги у виділенні та погодженні земельної ділянки длярозташування сучасного сміттєпереробного заводу на території Кам'янка-Бузького району військового містечка в межах с. Сокіл, площею 110 га (а. с. 66, том № 1).

Матеріали справи також містять інші докази, які на переконання суду апеляційної інстанції, свідчать про активні дії відповідачів - листи, звернення, розпорядчі документи, огляди преси (а. с. 74-246, том № 2).

Таким чином, безпідставними є висновки суду першої інстанції щодо наявності у діях відповідачів протиправної бездіяльності в світлі положень ч. 1 ст. 26, п. 6 ч. 1 ст. 30, ч. 1 ст. 33, ч. 4 ст. 42, ч. 5 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 21, 33 Закону України «Про відходи».

Згідно з ч. 2 ст. 123 Земельного кодексу України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідно до ч. 3 ст. 122 Земельного кодексу України земельні ділянки із земель державної власності, за межами населених пунктів, для будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо) передаються у власність або у користування районними державними адміністраціями.

Аналізованими вище положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не визначено, що обов'язок виконання вимог ст. ст. 122, 123 Земельного кодексу України покладено на міського голову.

Надані суду апеляційної інстанції копії звернень Львівського міського голови, які подані в порядку ст. ст. 122, 123 Земельного кодексу України після прийняття судом першої інстанції рішення в даній справі, не можуть вважатись доказом визнання відповідачем позовних вимог в частині зобов'язання міського голови м. Львова в порядку, визначеному ст. ст. 122, 123 Земельного кодексу України, згідно розробленого ВАТ «Інститут гірничо-хімічної промисловості «Гірхімпром» техніко-економічного обґрунтування інвестицій варіантів створення полігону твердих побутових відходів для м. Львова, оскільки обов'язку виконання таких дій саме міським головою Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про архітектурну діяльність» для створення об'єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає: підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством.

Зміст даної норми дає підстави для висновку, що виконання вимог даної норми є неможливим в разі відсутності земельної ділянки.

Таким чином, вимога зобов'язання виконавчого комітету Львівської міської ради усунути порушення вимог ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо організації комплексу робіт, у порядку визначеному ст. 4 Закону України «Про архітектурну діяльність», по виконанню пп. 2.5.1, 2.5.6 Програми поводження з побутовими відходами у м. Львові на 2010-2013 роки, затвердженої рішенням виконкому від 26 березня 2010 року № 362, пов'язаних із створенням нового сучасного полігону твердих побутових відходів та заводу з переробки твердих побутових відходів і сміттєсортувального комплексу - є передчасною.

Щодо позовної вимоги про зобов'язання здійснення коригування міського бюджету передбачивши необхідні обсяги фінансування на виготовлення проектів будівництва нового полігону твердих побутових відходів, заводу з переробки твердих побутових відходів і сміттєсортувального комплексу для м. Львова, а також передбачати аналогічні видатки при формуванні та затвердженні міського бюджету м. Львова на наступні роки, то, на думку суду апеляційної інстанції, дане питання належить до виключної компетенції органу місцевого самоврядування. Суд не може втручатись в реалізацію органом місцевого самоврядування його дискреційних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Згідно із ст. 8 КАС України адміністративний суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.

У рішенні в справі «Проніна проти України» від 18 липня 2006 року Європейським Судом з прав людини вказано, що п. 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд.

Узагальнюючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що постанова суду першої інстанції ґрунтується на неповно з'ясованих обставинах, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 158-163, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівського міського голови - задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2013 року в справі № 813/1608/13-а - скасувати та прийняти нову, якою в задоволенні адміністративного позову заступника прокурора Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівського міського голови третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Львівська обласна державна адміністрація треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Львівська обласна рада, Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинення дій - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення.

Постанова може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України, протягом двадцяти днів з дня набрання постановою законної сили, а у випадку коли, відповідно до ч. 3 ст. 160 КАС України, складення постанови в повному обсязі відкладено - з дня складення постанови в повному обсязі.

Головуючий суддя: С. П. Нос

Судді: Р. В. Кухтей

І. О. Яворський

Постанову складено в повному обсязі 19 травня 2015 року