Справа № 821/7/15-а
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2015-04-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 квітня 2015 р.м.ОдесаСправа № 821/7/15-а

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Пекний А.С.
Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Яковлева Ю.В.,

- Вербицької Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Новокаховської міської ради Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 06 березня 2015 року по справі за адміністративним позовом Прокурора м. Нова Каховка Херсонської області до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання незаконним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А:

Прокурор м. Нова Каховка (далі - позивач) звернувся до суду із позовом до Новокаховської міської ради Херсонської області (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Новокаховської міської ради Херсонської області від 27.06.2014 року № 1648 «Про затвердження Порядку оформлення договору щодо розміщення та обслуговування тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в межах міста Нова Каховка».

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 06 березня 2015 року вказаний адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням суду першої інстанції відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову наголошуючи, зокрема, на порушенні судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного її вирішення.

Представник позивача в судове засідання не прибув, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи був повідомлений належним чином та своєчасно, що підтверджується наявним в матеріалах справи повідомленням про вручення повістки про виклик до суду (а.с.117), причини неприбуття не відомі.

Представник відповідача в судове засідання, також, не прибув, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи був повідомлений належним чином та своєчасно, що підтверджується наявним в матеріалах справи повідомленням про вручення повістки про виклик до суду (а.с.118), причини неприбуття не відомі.

Колегія суддів, з огляду на положення п. 2 ч. 1 ст. 197 КАС України, а також враховуючи те, що в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи, - дійшла висновку про можливість розгляду справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Новокаховської міської ради від 27.06.2014 року № 1648 затверджено «Порядок оформлення договору щодо розміщення та обслуговування тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в межах міста Нова Каховка» (далі - Порядок).

Як видно з самого рішення, воно прийнято на підставі статей 397, 398, 626, 627, 628, 629 Цивільного кодексу України, Законів України «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про благоустрій населених пунктів», «Про систему оподаткування», ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до змісту затвердженого оскарженим рішенням Порядку, він визначає єдині умови оформлення договірних відносин щодо використання території м. Нова Каховка, яка належить до комунальної власності та на якій розташовані або планується розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, а також регулює інші питання, пов'язані з укладенням зазначеного договору.

Відповідно до п.п. 1.2, 1.3, 1.4 Порядку, договір оформлюється з метою визначення конкретного місця розміщення тимчасової споруди як елементу благоустрою населеного пункту без права на капітальну забудову в межах допустимих діючим законодавством, а також визначених Генеральним планом м. Нова Каховка або Комплексною схемою розміщення тимчасових споруд (за наявності); Порядок визначає етапи оформлення договору щодо розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та справляння плати за використання ресурсами, що належить до комунальної власності, в межах міста на умовах, визначених цим Порядком; його дія поширюється на суб'єктів господарювання, які виявили намір розмістити тимчасові споруди для провадження підприємницької діяльності.

Згідно із п.п. 4.1 - 4.3 Порядку, користування місцем для розміщення тимчасової споруди є платним, плата за договором встановлюється в розмірі орендної плати за землю комунальної власності відповідної площі, визначеної за графічними матеріалами оформленої технічної документації. Підставою для визначення розміру плати за користування місцем для розміщення тимчасової споруди є рішення міської ради про встановлення ставок орендної плати на відповідний рік, інформація про нормативну грошову оцінку прилеглих земельних ділянок, інформація про орієнтовний розмір нормативної грошової оцінки, надана Відділом Держземагентства у м. Новій Каховці із розрахунку 1 кв.м. за запитом виконавчого комітету; строки внесення плати за користування місцем для розміщення тимчасової споруди визначаються в договорі.

При цьому, у відповідності із п. 4.4 Порядку отримана плата зараховується до міського бюджету та сплачується в порядку і строки, визначені Податковим кодексом України.

Безпосередньо процедуру укладення договору регулюють п.п. 2.1-2.9 Порядку, якими передбачені наступні етапи: звернення особи (замовника), яка має намір установити тимчасову споруду, до виконавчого комітету Новокаховської міської ради із відповідною заявою, погодженою управлінням містобудування та архітектури Новокаховської міської ради, у якій зазначається бажане місце розташування, строк розміщення та призначення тимчасової споруди і її призначення та до якої додаються визначені Порядком документи; внесення на підставі цієї заяви пропозиції про укладення договору на розгляд міської ради та прийняття останньою відповідних рішень; оформлення проектувальною організацією за заявою замовника технічної документації для оформлення графічних матеріалів, які визначають конкретне місце розташування тимчасової споруди та необхідні для подальшого оформлення Паспорту прив'язки тимчасової споруди; передача виконавчим комітетом Новокаховської міської ради пропозицій міській раді для затвердження графічних матеріалів та надання дозволу на укладення договору та погодження розміщення тимчасової споруди; прийняття міською радою рішення та укладення із замовником договору користування територією.

Вважаючи, що при прийняття зазначеного рішення та відповідного затвердженого ним Порядку, відповідачем були порушені вимоги Земельного кодексу України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про оренду землі», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», Прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спірне питання та задовольняючи заявлений адміністративний позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення та затверджений ним Порядок не відповідають вимогам Земельного кодексу України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про оренду землі», «Про регулювання містобудівної діяльності» та Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 року № 244 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», прийняте відповідачем не на підставі та не в межах повноважень відповідача як органу місцевого самоврядування і з порушеннями процедури прийняття регуляторного акту.

Колегія суддів погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції з огляду на викладене.

Порядок надання земельних ділянок у користування визначений Земельним кодексом України та, зокрема, включає в себе отримання дозволу на складання землевпорядної документації, її розроблення, затвердження та прийняття уповноваженим на те органом рішення про надання земельної ділянки у користування на підставі розгляду поданої зацікавленою особою заяви та затвердженого проекту землеустрою (ст.ст. 122, 123, 124, 186 Земельного кодексу України).

За змістом ст. 125 Земельного кодексу України право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України право розпорядження землями територіальної громади, яке включає й можливість надання земельних ділянок у користування, належить сільським, селищним та міським радам.

Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, згідно з п. 34 цієї статті до виключної компетенції міської ради належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, які розглядаються на пленарному засіданні ради - сесії.

Разом з тим, як вірно зазначено судом першої інстанції, вказана правова норма не містить посилань на компетенцію рад щодо надання фізичним та юридичним особам у користування території населеного пункту чи місць для розташування об'єктів, а не земельних ділянок, для розміщення тимчасових споруд та встановлення за це плати.

Не встановлені такі повноваження і нормативними актами, переліченими у оскаржуваному рішенні в якості підстав для його прийняття.

Як видно зі змісту затвердженого оскарженим прокурором рішенням міської ради Порядку, ним фактично вводиться у правове поле не передбачений законодавством у сфері земельних відносин новий вид користування землею - платне строкове користування територією міста (у вигляді місця розташування тимчасової споруди) на підставі договору щодо розміщення та обслуговування тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, що підтверджується змістом пунктів 1.1, 1.3, 3.4, 4.1, 4.2, 4.3, 4.4 Порядку.

При цьому, як вірно наголошено судом першої інстанції, відповідачем фактично передається у користування суб'єкту господарювання земельна ділянка площею, необхідною для розміщення тимчасової споруди, без оформлення у встановленому законодавством порядку права користування (оренди) такою земельною ділянкою, але разом з тим за таке користування справляється плата у розмірі орендної плати для відповідної земельної ділянки, яка зараховується до міського бюджету та сплачується в порядку і строки, визначені Податковим кодексом України (п.п. 4.1-4.4 Порядку).

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскаржене рішення за своїм правовим характером не є тим рішенням, яке відповідно до вимог Земельного кодексу України та Закону України «Про оренду землі» повинно оформлювати право користування земельною ділянкою.

Фактично відповідачем унормовується надання фізичним та юридичним особам права користування земельними ділянками без прийняття належних рішень, за відсутності проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок або технічної документації із землеустрою, без укладення відповідних цивільно-правових угод.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржене рішення суперечить вимогам ст. 123 Земельного кодексу України і не є підставою для отримання особою права користування земельною ділянкою та справляння плати за користування такою ділянкою.

Також, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, в зазначеній частині Порядок суперечить положенням пп. 14.1.72, 14.1.147 п. 14.1 ст. 14, ст.ст. 269 - 289 Податкового кодексу України, за якими до повноважень відповідача віднесено встановлення ставок плати за землю, якою є земельний податок або орендна плата, при цьому, плата за користування місцем для розміщення тимчасової споруди не передбачена діючим законодавством, оскільки платним в Україні є користування землею, а не територією, як визначено відповідачем.

Більш того, як встановлено судом першої інстанції, оскаржуване рішення за його змістом прийняте відповідно до Закону України «Про систему оподаткування», але цей Закон втратив чинність з 1 січня 2011 року згідно з Податковим кодексом України від 02.12.2010 року № 2755-VI, а тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що засноване на такому, що втратив чинність нормативно-правовому акті рішення відповідача не може бути законним.

Також, колегія суддів вважає, що суд першої інтенції дійшов вірного висновку щодо безпідставності посилань відповідача в оскаржуваному рішенні на ст.ст. 397, 398 Цивільного кодексу України, які регулюють правовідносини щодо володіння чужим майном та ст.ст. 626 - 629 цього ж Кодексу, якими визначені загальні положення щодо укладення договорів, оскільки територія населеного пункту чи її частина не є індивідуально визначеним майном, щодо користування яким можуть виникнути договірні відносини і це унеможливлює справляння плати за таке користування.

Крім того, як вірно наголошено судом першої інстанції, питання щодо розміщення тимчасових споруд вичерпно врегульовано спеціальним законодавством, яким є ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року № 3038-VI та Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 року № 244 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 року за № 1330/20068.

Відповідно до ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Такий порядок встановлений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 року № 244 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 року за № 1330/20068 (далі - Порядок №244).

Відповідно до п.п. 2.1, 2.2, 2.4, 2.5-2.13 Порядку № 244, підставою для розміщення тимчасової споруди (далі - ТС) є паспорт прив'язки ТС.

Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС. Вичерпний перелік документів, які додаються до заяви, встановлений п. 2.3 Порядку № 244.

Для оформлення паспорта прив'язки замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив'язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб'єкт господарювання, що має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат; схему благоустрою прилеглої території, складену замовником або суб'єктом підприємницької діяльності, який має відповідну ліцензію, архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів України»; технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.

Паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.

Для підготовки паспорта прив'язки ТС містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не надаються.

Паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку.

Паспорт прив'язки включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж; реквізити замовника (найменування, П. І. Б., адреса, контактна інформація).

Цей перелік документів є вичерпним.

При оформлені паспорта прив'язки ТС забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, не передбачених законом та цим Порядком.

Пунктами 2.15, 2.20, 2.21, 2.31 Порядку № 244 визначено, що Паспорт прив'язки видається на безоплатній основі. Встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив'язки. Відхилення від паспорта прив'язки ТС не допускається. Розміщення ТС самовільно забороняється.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що єдиний документ, який дозволяє розмістити тимчасову споруду - це паспорт прив'язки тимчасової споруди, який видається на безоплатній основі відповідним органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

При цьому, вичерпний перелік документів, який необхідний для отримання такого паспорту визначений вказаним Порядком № 244.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуване рішення відповідача та затверджений ним Порядок суперечить вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року № 3038-VI та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 року № 244, оскільки фактично оскаржуваним рішенням відповідачем встановлюється інші підставі, інший порядок та інший перелік документів, необхідні для розміщення тимчасової спори, ніж визначені зазначеними спеціальними нормами законодавства з питань розміщення тимчасових споруд.

Також, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при вирішенні даного спору обґрунтовано виходив із того, що оскаржене прокурором рішення є за своєю правовою природою регуляторним актом, а тому повинно було прийматись із дотриманням встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури, яка включає, зокрема, розробку планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; підготовку проекту регуляторного акта; підготовку аналізу його регуляторного впливу; опублікування повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта; безпосереднє оприлюднення проекту разом з аналізом регуляторного впливу; роботу із зацікавленими суб'єктами (отримання зауважень і пропозицій, проведення громадських слухань, круглих столів тощо); прийняття регуляторного акта; офіційне оприлюднення прийнятого регуляторного акта; проведення відстеження результативності (базового, повторного, періодичного) регуляторного акта; підготовку та оприлюднення звіту про відстеження результативності регуляторного акта.

Проте, як під час розгляду справи в суді першої інстанції, так і під час апеляційного розгляду, відповідачем не надано жодних доказів дотримання при прийнятті оскарженого рішення зазначених вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Більш того, як зазначено представником відповідача при розгляді справи в суді першої інстанції та не спростовано під час апеляційного розгляду, відповідну процедуру відповідачем не було дотримано взагалі.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що порушення процедури прийняття регуляторного акту є підставою для визнання його незаконним.

Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим, відповідно до ст. 200 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду без змін.

Також, згідно вимог ст. 171 КАС України, колегія суддів вважає за необхідне роз'яснити відповідачу про його обов'язок, визначений вказаними положеннями КАС України, щодо невідкладного опублікування резолютивної частини постанови суду першої інстанції у виданні, в якому повинно було б бути офіційно оприлюднено оскаржуваний нормативно-правовий акт, з дня набрання судового рішення законної сили.

Керуючись ст.ст. 197, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Новокаховської міської ради Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 06 березня 2015 року - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 06 березня 2015 року по справі за адміністративним позовом Прокурора м. Нова Каховка Херсонської області до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання незаконним та скасування рішення - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через 5 днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом 20 днів після набрання законної сили безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: Ю.В. Яковлев

Суддя: Н.В.Вербицька