Справа № 826/11054/13-а
Суддя: Васильченко Н.В.
Дата ухвалення: 2015-04-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28.04.2015р. м. Київ К/800/1242/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючої судді: Васильченко Н.В.,

судді: Калашнікової О.В., Леонтович К.Г.,

при секретарі судового засідання: Яроші Д.В.,

за участі представників: позивача Ральченка Ю.Г.; відповідача Попчук Т.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року у справі №826/11054/13-а за позовом приватного акціонерного товариства "Київстар" до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Києві, за участі прокуратури м.Києва про скасування приписів та постанов, -

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2013 року приватне акціонерне товариство "Київстар" звернулося в суд з позовом до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Києві в якому просило визнати протиправними та скасувати: приписи від 13.06.2014 по базовим станціям стільникового радіотелефонного зв'язку ПрАТ "Київстар" розміщених за адресами: Столичне шосе, 58-б; Столичне шосе, 101; вул. Червонопрапорна, 30; Столичне шосе, 100; вул. Паркова Алея, 20; проспект Повітрофлотський 94; вул.. Січневого Повстання, 34 (вул. Лаврська, 16); вул. Паркова Дорога, 4; проспект Науки, 46; проспект Академіка Глушкова, 31; постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 26.06.2013 №210/13, №211/13, №212/13, №213/13, №214/13, №215/13, №216/13, №217/13, №218/13, №219/13.

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржувані приписи і постанови інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Києві є безпідставними, оскільки приватним акціонерним товариством "Київстар" не було допущено порушень, зокрема експлуатації базових станцій мобільного зв'язку без прийняття в експлуатацію у встановленому законом порядку.

Постановою окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2014 року відмовлено в задоволенні позовних вимог.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року скасоване рішення суду першої інстанції, позовні вимоги задоволені.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

В письмових запереченнях на касаційну скаргу приватне акціонерне товариство "Київстар" просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил по базовим станціям стільникового радіотелефонного зв'язку ПрАТ "Київстар" розміщених за адресами: Столичне шосе, 58-б; Столичне шосе, 101; вул. Червонопрапорна, 30; Столичне шосе, 100; вул. Паркова Алея, 20; проспект Повітрофлотський 94; вул.. Січневого Повстання, 34 (вул. Лаврська, 16); вул. Паркова Дорога, 4; проспект Науки, 46; проспект Академіка Глушкова, 31, за результатом яких складено акти перевірки від 13.06.2013 року (далі акти перевірки).

Відповідачем за результатами перевірок були виявлені ідентичні порушення, а саме: експлуатація базової станції мобільного зв'язку оператора ПрАТ "Київстар" без прийняття в експлуатацію у встановленому законом порядку. Чим порушені вимоги ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідно до ДБН А.2.2-3:2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво; ДБН В.1.2.-14:2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ" зазначений об'єкт будівництва відноситься до ІІ категорії складності. Влаштування базових станцій вносить зміни в планувальні і конструктивні рішення будівлі.

На підставі актів перевірок відповідачем винесені приписи від 13.06.2013 року, якими заборонена експлуатація об'єктів та зобов'язано усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку.

Також, відповідачем складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.06.2013 року та винесені постанови від 26.06.2013 року №210/13, №211/13, №212/13, №213/13, №214/13, №215/13, №216/13, №217/13, №218/13, №219/13, якими позивач визнаний винним у вчиненні правопорушення передбаченого абз. 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладений штраф у сумі 51 615 грн. по кожному об'єкту перевірки (на загальну суму штрафу 516 150 грн.).

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивачем вчинені порушення ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що полягає у експлуатації базових станції мобільного зв'язку без прийняття в експлуатацію у встановленому законом порядку.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що базові станції мобільного зв'язку прийняті в експлуатацію у встановленому законом, на час такого прийняття, порядку, що свідчить про відсутність порушень які викладені в оскаржуваних приписах та постановах відповідача.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Згідно обставин справи між сторонами виник спір щодо правомірності приписів відповідача від 13.06.2014р., винесених відносно базових станцій стільникового радіотелефонного зв'язку ПрАТ "Київстар" розміщених у місті Києві та постанов відповідача про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 26.06.2013 №210/13, №211/13, №212/13, №213/13, №214/13, №215/13, №216/13, №217/13, №218/13, №219/13.

Судами було встановлено, що базові станції мобільного зв'язку позивача, розташовані у м. Києві за адресою: Столичне шосе, 58-6, Столичне шосе, 101, вул. Червонопрапорна, 30, Столичне шосе, 100, вул. Паркова алея, 20, пр.-т Повітрофлотський 94, вул. Січневого повстання (Лаврська), 34, вул. Паркова дорога, 4, пр.-т Науки, 46, пр.-т Академіка Глушкова, 31-а, віднесені відповідачем до ІІ категорії складності.

Згідно висновків відповідача влаштування зазначених вище базових станцій вносить зміни в планування і реконструкції будівлі на яких вони розміщені.

Відповідно ч.1 ст.4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI(далі - Закон № 3038-VI) об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури. За визначенням, наведеним у статті 1 цього Закону замовником будівництва є фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Згідно ч.1 ст.26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. При цьому проектування та будівництво об'єктів відповідно до частини 5 цієї статті здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у визначеному порядку шляхом отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; реєстрації права власності на об'єкт містобудування.

За складністю об'єкти будівництва відповідно до частини 1 статті 32 вказаного Закону поділяються на І, II, III, IV і V категорії.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до І-ІІІ категорій складності.

Судами було встановлено, що базові станції, щодо яких відповідачем були винесені спірні приписи та постанови, були прийняті в експлуатацію в період часу з 30.10.2007 року по 23.06.2009 року.

На час прийняття в експлуатацію базових станцій позивача діяв Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затверджений Постановою КМУ від 22.09.2004 р. №1243(далі Порядок №1243), яким був визначений порядок, основні вимоги та умови прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів незалежно від джерел фінансування їх будівництва.

Відповідно п.2 Порядку №1243, особливості підтвердження готовності до експлуатації закінчених будівництвом об'єктів із специфічними умовами експлуатації визначаються відповідними міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади за погодженням з Мінрегіонбудом з урахуванням вимог цього Порядку.

На виконання вимог п. 2 Порядку №1243 з метою підтвердження готовності до експлуатації закінчених будівництвом об'єктів із специфічними умовами Наказом міністерства транспорту та зв'язку України від 27.02.2006 р. №180 був затверджений Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у сфері телекомунікацій, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України від 05.05.2006р. №520/12394(далі Порядок №180). Порядок №180, як того вимагає п. 2 Порядку КМУ №1243 був погоджений Мінрегіонбудом.

Згідно п.2 Порядку №180, ним врегульоване підтвердження готовності до експлуатації закінчених будівництвом об'єктів у сфері телекомунікацій. Зокрема, п.2.5 Порядку №180 відносить будівництво об'єктів контейнерного типу, зведення яких не потребує виконання робіт із влаштування фундаментів, з розміщенням обладнання транспортних мереж: телекомунікацій, фіксованого, мобільного зв'язку, ефірного телерадіомовлення та мереж: безпроводового доступу. Підпункт а п.2.6 Порядку №180 до сфери регулювання цього Порядку відносить будівництво об'єктів рухомого (мобільного) зв'язку, які за типовими технічними рішеннями поділяються на об'єкти, що будуються на існуючих пристосовуваних, вбудовано-прибудованих приміщеннях та приміщеннях контейнерного типу із встановленням обладнання зв'язку (в т.ч. комутаторів мобільного зв'язку), з використанням легких трубостійок для кріплення антенно-фідерних пристроїв САФП), встановлених на існуючих будівлях, виробничих спорудах, металевих чи цегляних трубах.

Відповідно п.6 Порядку №180, об'єкти, зазначені у пунктах 2.3, 2.4, 2.5 та підпункті а пункту 2.6 цього Порядку, приймалися в експлуатацію комісією, що призначається рішенням (наказом) замовника, який встановлює за погодженням з генеральним підрядником порядок та тривалість її роботи.

Комісія з прийняття об'єктів в експлуатацію (далі - комісія) створювалась протягом п'яти днів після отримання замовником письмового повідомлення від генерального підрядника про закінчення будівництвом об'єкта з проханням створити комісію.

До складу комісії включалися представники замовника, генерального підрядника, субпідрядної організації, генерального проектувальника (автора проекту), експлуатаційної організації, органів державного санітарно-епідеміологічного нагляду, державного пожежного нагляду, державного нагляду з охорони праці, інспекції державного архітектурно-будівельного контролю (при виконанні будівельних робіт, пов'язаних із зміною планувальних і конструктивних рішень будівель і споруд).

З наведеного вбачається, що на час здачі базових станцій в експлуатацію діяв Порядок №180, згідно якого представники інспекції архітектурно-будівельного контролю при вводі в експлуатацію малогабаритних (до 30 м) веж (щогл) полегшеної конструкції до складу Комісії не включалися.

При цьому, п. 6 Порядку №180 передбачає участь представників інспекції державного архітектурно-будівельного контролю при введенні в експлуатацію базових станцій при виконанні будівельних робіт, пов'язаних із зміною планувальних і конструктивних рішень будівель і споруд.

Судами було встановлено що з висновку експертів за результатом проведення комісійної судової будівельно-технічної експертизи №10955/10956/13-42/8892-8901/14-42 від 11.08.2014, вбачається, що об'єкти мобільного зв'язку (антени, кабельрости, базові станції) ПрАТ "Київстар", розміщені за адресами: Столичне шосе, 58-б; Столичне шосе, 101; вул. Червонопрапорна, 30; Столичне шосе, 100; вул. Паркова Алея, 20; проспект Повітрофлотський 94; вул.. Січневого Повстання, 34 (вул. Лаврська, 16); вул. Паркова Дорога, 4; проспект Науки, 46; проспект Академіка Глушкова, 31, не вносять змін до планування та конструктивних рішень будівель та споруд, на яких вони розташовані, оскільки не мають ні власного фундаменту, ні стін, ні перекриттів. Разом з тим конструкції антен, кабель ростів, та допоміжного обладнання впливають на конструкції дахів як додаткове навантаження, що не було враховано при проектуванні будівель і споруд, на яких встановлено об'єкти мобільного зв'язку (антен, кабель рости, базових станцій).

Елементи об'єктів мобільного зв'язку (антени, кабель рости, базові станції) не підпадають під термін та визначення поняття "об'єкти будівництва", оскільки не відносяться до будівель або споруд за визначеннями, які надані в законах України, актах та нормативних документах в галузі будівництва, а підпадають під визначення "технічні засоби телекомунікації" відповідно до Закону України "Про телекомунікації".

За наведених обставин колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що оскільки при будівництві вищевказаних 10 базових станцій не виконувалися будівельні роботи, пов'язані зі зміною планувальних і конструктивних рішень будівель, на яких вони розміщені, а базові станції не є окремими об'єктами будівництва, то участь представників інспекції державного архітектурно-будівельного контролю при введенні в експлуатацію базових станцій такого типу згідно Порядоку №180 не була обов'язковою.

Таким чином, акти комісій із прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкту у сфері телекомунікацій, що були підписані у період з 30.10.2007 року по 23.06.2009 року, повністю відповідали вимогам чинного в той час законодавства.

Відносно оскаржуваних постанов про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 26.06.2013 №210/13, №211/13, №212/13, №213/13, №214/13, №215/13, №216/13, №217/13, №218/13, №219/13 судом апеляційної інстанції вірно зазначене наступне.

Згідно ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Стаття 39 Закону № 3038-VI, який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

Питання щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 1992 року № 449, однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон № 208/94-ВР, стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI Закон № 208/94-ВР викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Тобто Закон № 208/94-ВР, зокрема положення пункту 6 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття "експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта" не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції та зазначає, що оскільки на час прийняття спірних об'єктів в експлуатацію Законом не був встановлений обов'язок подання суб'єктом містобудування декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до І-ІІІ категорій складності, оскаржувані приписи та постанови відповідача є неправомірними.

Виходячи з наведеного колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції, відносно наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст.224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року у справі №826/11054/13-а залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, в порядку та у строки, визначені ст.ст. 236-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: