Справа № 2а-12887/11/1370
Суддя: Качмар В.Я.
Дата ухвалення: 2015-04-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2015 року Справа № 1702/13/876

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Гінди О.М., Старунського Д.М.,

за участі секретаря - Ратушної М.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційні скарги Державної фінансової інспекції у Львівській області та першого заступника прокурора м.Львова на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2012 року в справі за позовом Комунального підприємства «Стрийтеплоенерго» до Державної фінансової інспекції у Львівській області, за участю прокуратури м.Львова, про визнання протиправною та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :

Ще в листопаді 2011 року Комунальне підприємство «Стрийтеплоенерго» (далі - КП) звернулося до суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління у Львівській області (правонаступник Державна фінансова інспекція у Львівській області, далі - КРУ та ДФІ відповідно) в якому, з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог (а.с.70 т.2), просило визнати протиправними та скасувати вимоги відповідача про усунення недоліків і порушень законодавства викладені в листі від 24.10.2011 №06-15м/7678 на підставі акта позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП за період з 01.01.2008 по 31.12.2009 від 23.09.2011 №06-24/23 (далі - Акт).

Позивач обґрунтовував свої позовні вимоги тим, що ним було правомірно відображено у складі статутного капіталу вартість основних фондів переданих йому Стрийською міською радою (далі - Міська рада), а відтак КП мало право нараховувати відповідні амортизаційні відрахування щодо таких основних фондів, які в свою чергу впливають на визначення різниці в тарифах на теплову енергію. Більше того, вважає, що оскільки держава не здійснила КП компенсації різниці у тарифах у належному розмірі, то саме воно понесло збитки, що виключає можливість завдання збитків державі.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2012 року в справі №2а-12887/11/1370 заявлений позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржили ДФІ та перший заступник прокурора м.Львова, які покликаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просять скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову. У поданій апеляційній скарзі вказують на те, що основні фонди передані Міською радою КП не були включені до статутного капіталу належним чином, а амортизація на безкоштовно отримані основні засоби не нараховується та відповідно не повинна включатись до фактичної собівартості теплової енергії, що постачалась населенню для розрахунку різниці в тарифах. Також, зазначають, що ДФІ згідно чинного законодавства наділена повноваженнями пред'являти підконтрольним установам, що ревізуються вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, що однак безпідставно не було взято до уваги судом першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, які беруть участь у справі, перевіривши матеріали справи, апеляційні скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційні скаргі належить задовольнити.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що ДФІ було прийнято оскаржувану вимогу про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії від 24.10.2011 №06-15м/7678 (далі - Вимога) без належних на це повноважень, оскільки перевірка КП проводилась за зверненням правоохоронних органів в межах кримінальної справи.

Проте, такі висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи та є помилковими з таких міркувань.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон №2939-ХІІ) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч.6 ст.2 Закону №2939-ХІІ).

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 затверджено «Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою» (далі - Порядок №550), відповідно до п.2 якого (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.п.45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до п.7 ст.10 Закону №2939-ХІІ контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються (ч.2 ст.15 Закону №2939-ХІІ).

Вищенаведені норми надають право посадовим особам контрольно-ревізійної служби у разі виявлення в ході проведення ревізії порушень законодавства направляти об'єкту контролю письмову вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. При цьому, ні Закон №2939-ХІІ, ні Порядок №550, не містять застережень про те, що у випадку, коли ревізія проведена за направленням правоохоронних органів, така вимога не надсилається, а контролюючий орган обмежується лише інформуванням правоохоронних органів про її наслідки.

Пунктом 48 Порядку №550 передбачено, що у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, а також коли ревізією, проведеною з інших підстав, виявлено порушення, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь, матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. Про результати розгляду матеріалів ревізії (крім проведених за порушеними кримінальними справами) правоохоронні органи повідомляють органу служби протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення.

«Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України», затверджений на виконання ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» та Порядку №550 спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справи України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 №346/1025/658/53, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.102006 за №1166/13040 (далі - Порядок взаємодії), розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з'ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів; і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів.

Позапланова виїзна ревізія на об'єкті контролю за зверненням правоохоронного органу проводиться у разі надання ним постанови про призначення ревізії та відповідного рішення суду (п.2.4 Порядку взаємодії).

Для проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу складається відповідно до компетенції органу ДКРС програма ревізії на підставі питань, що містяться у відповідному зверненні, постанові про призначення ревізії, рішенні суду, яка до початку ревізії письмово погоджується з правоохоронним органом, за ініціативою якого проводиться ревізія (п.2.7 Порядку взаємодії).

У абз.8 п.3.1 Порядку взаємодії встановлено, що лише у випадках (за матеріалами) участі працівників контролюючого органу як спеціалістів у перевірках, що проводилися правоохоронними органами, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів контролюючим органом не направляються, заходи щодо стягнення в судовому порядку коштів або припинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, передбачених статтею 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», не вживаються, протоколи про адміністративне правопорушення не складаються.

У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу абзац 4 п.5.4 Порядку взаємодії прямо встановлює обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів в листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю.

З аналізу вказаних норм вбачається, що передбачене в п.48 Порядку №550 та п.5.2 Порядку взаємодії правило, за якого при проведенні ревізії на підставі звернення правоохоронного органу матеріали ревізії передаються до правоохоронного органу, не позбавляє контролюючий орган можливості реалізації визначеного п.7 ч.10 Закону №2939-ХІІ права направляти за результатами проведених ревізій загальнообов'язкові для виконання вимоги керівництву підконтрольних установ з метою усунення виявлених порушень законодавства, порядку ефективного використання коштів і майна, належного державі чи територіальним громадам, забезпечення чого є метою діяльності цих органів згідно з положеннями ст.2 Закону №2939-ХІІ.

Вказана позиція апеляційного суду узгоджується з рішенням Верховного Суду України, зокрема, з постановою від 10 грудня 2013 року в справі №21-435а13.

Отже, відповідачем за результатами проведення ревізії правомірно направлено позивачу Вимогу про усунення виявлених порушень, а висновок суду першої інстанції про те, що відповідач мав лише передати правоохоронним органам результати ревізії і не міг вживати заходів щодо усунення порушень шляхом направлення вимоги, не відповідають нормам матеріального права.

По суті ж заявлених позовних вимог, апеляційний суд зазначає наступне.

Так, як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджено матеріалами справи, з 13.09.2011 по 23.09.2011 КРУ на підставі постанови Стрийського міськрайонного суду Львівської області від 07 вересня 2011 року в справі №4-234/11, направлень від 12.09.2011 №№1245, 1246 було проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП за період з 01.01.2008 по 31.12.2009 у відповідності до програми, погодженої із помічником прокурора м.Стрия Закусовою О.В. та з відома директора Білінського З.М., про що складено відповідний акт ревізії від 23.09.2011 №06-24/23 (далі - Акт, а.с.10-20 т.1).

У вказаному Акті було встановлено зокрема завищення КП розрахунку обсягу заборгованості із різниці в тарифах на загальну суму 393530,84грн, із якої за 2005-2007 роки фактично відшкодовано суму 197020,37грн, а за 1998-1999, 2007-2008 роки залишається не відшкодованою сума 190066,12грн.

24.10.2011 КРУ було надіслано позивачу Вимогу, в якій на підставі Акта та зафіксованих у ньому порушеннях вимагалось від КП зокрема:

- повернути до державного бюджету зайво отримані кошти із різниці в тарифах в сумі 197020,37грн;

- врахувати завищений обсяг заборгованості із різниці в тарифах на послуги з теплопостачання в сумі 190066,12грн при наступних розрахунках потреби у бюджетних коштах.

Не погодившись із зазначеними вище вимогами КРУ, позивач звернувся до адміністративного суду із цим позовом про визнання протиправною та скасування Вимоги відповідача.

Згідно з «Положенням про Державну фінансову інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 №499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. (пп.4 п.4 Положення).

Відповідно до п.6 цього ж Положення, Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також, Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються із уже зазначеними вище положеннями п.7 ст.10 Закону №2939-ХІІ.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як вбачається із матеріалів справи, КРУ було встановлено завищення КП розрахунку обсягу заборгованості із різниці в тарифах на загальну суму 393530,84грн, а тому пред'явило вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх відшкодування (а.с.36-37 т.1).

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Вказана позиція апеляційного суду узгоджується з рішенням Верховного Суду України, зокрема, з постановою від 15 квітня 2014 року в справі №21-40а14, від 13 травня 2014 року в справі №21-89а14 та від 18 вересня 2014 року в справі №21-332а14.

Відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України.

Відтак, позовні вимоги позивача про визнання протиправною та скасування Вимоги, не підлягають задоволенню, у зв'язку із тим, що у вказаній Вимозі не порушено прав, свобод та інтересів позивача до пред'явлення ДФІ позову про стягнення зазначених сум в судовому порядку, а тому такі вимоги є безпідставними.

З огляду на викладене, оскільки постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, то апеляційні скарги належить задовольнити, а оскаржувану постанову слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову в позові.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги Державної фінансової інспекції у Львівській області та першого заступника прокурора м.Львова задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2012 року скасувати та прийняти нову постанову якою у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.

Головуючий суддя В.Я. Качмар

Суддя О.М. Гінда

Суддя Д.М. Старунський

Повний текст виготовлений 24 квітня 2015 року.