Справа № 820/1650/15
Суддя: Горшкова О.О.
Дата ухвалення: 2015-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Харківський окружний адміністративний суд
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Харків

22 квітня 2015 р. № 820/1650/15

Харківський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді - Горшкової О.О.,

при секретарі судового засідання - Сальниковій Г.А.,

за участю представників сторін: позивач - ОСОБА_1, відповідач - 1 не прибув, відповідач 2 - Стороженко О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Харкові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до 1. Державного інспектора Державної інспекції сільського господарства у Харківській області Ляшенко Юрія Андрійовича, 2. Державної інспекції сільського господарства у Харківській області про визнання дій незаконними,-

В С Т А Н О В И В:

Позивач, ОСОБА_1, звернувся до суду із адміністративним позовом до 1. Державного інспектора Державної інспекції сільського господарства у Харківській області Ляшенко Юрія Андрійовича, 2. Державної інспекції сільського господарства у Харківській області , в якому просить суд визнати незаконними дії Державного інспектора Державної інспекції сільського господарства у Харківській області Ляшенко Юрія Андрійовича щодо проведення перевірки від 15.01.2010року з питань дотримання вимог земельного законодавства ОСОБА_4, визнати незаконним та скасувати акт перевірки від 15.01.2010року.

В обґрунтування позовних вимог, позивач зазначив, що державним інспектором Державної інспекції сільського господарства у Харківській області Ляшенко Юрія Андрійовича в результаті перевірки дотримання вимог земельного законодавства власником приватного садового будинку ОСОБА_4 складено акт від 15.01.2010 року, яким, водночас, встановлено факт здійснення ОСОБА_1 самовільного заняття сусідньої земельної ділянки. Факт складання вищезазначеного акту та висновки, які в ньому викладені суб'єктом владних повноважень, порушують, на думку позивача, права, свободи та законні інтереси ОСОБА_1, а тому позовні вимоги слід задовольнити в повному обсязі.

Відповідач 2, заперечуючи проти задоволення позовних вимог зазначив, що чинним законодавством України у сфері нагляду за використанням та охороною земель чітко передбачено право державних інспекторів безперешкодно обстежувати в установленому порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні фізичних осіб. Результати такої роботи, згідно вимог діючого законодавства фіксуються шляхом складання відповідного акту, який, проте, не є актом індивідуальної дії, не покладає на фізичних осіб будь-яких обов'язків та не обмежує будь-чиїх прав, а є лише викладом суб'єктивної думки перевіряю чого про наявність чи відсутність правопорушень. Таким чином, зважаючи на те, що державний інспектор діяв виключно в порядку та у спосіб, які встановлені чинним законодавством, а оскаржуваний акт не порушує жодним чином прав позивача та не покладає жодних зобов'язано на останнього, а тому позовні вимоги є безпідставними, необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

У судовому засіданні 22.04.2015 року позивач та представник відповідача 2 підтримали свої правові позиції в повному обсязі.

Відповідач 1, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи у зазначене судове засідання не прибув.

Суд, дослідивши матеріали справи, оцінивши наявні в матеріалах справи докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на повному, всебічному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню виходячи з наступного

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до вимог ст. 6, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державним інспектором Державної інспекції сільського господарства у Харківській області Ляшенко Ю. А. проведено перевірку з питання дотримання вимог земельного законодавства власником приватного садового будинку ОСОБА_4, за наслідками чого складено акт від 15.01.2010 року.

Згідно висновків вказаного акту, під час перевірки було встановлено, що земельная ділянка, яка розташована на території Малоданилівської селищної ради, у садовому товаристві "Зелена гірка" (ділянка НОМЕР_1) Дергачівського району Харківської області належить громадянці ОСОБА_4

Перевіркою також встановлено, що з боку землекористувача земельної ділянки НОМЕР_2 змінено конфігурацію спільної межі земельних ділянок НОМЕР_1 та НОМЕР_2 (збудовано споруду, яка площею орієнтовно 3 кв.м. винесена на земельну ділянку НОМЕР_1), тобто вчинено самовільне зайняття земельної ділянки НОМЕР_1.

Перевіряючи обґрунтованість висновків контролюючого органу, та як наслідок правомірність винесення оскаржуваного акта від 15.01.2010року, суд дійшов висновку про наступне.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003року № 963-ІV (надалі- Закон № 963-ІV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до ст.5 Закону № 963-ІV, державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно п.1. Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 459/2011, державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до положень ст.2 Закону № 963-ІV до основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель входить запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.

Поряд з цим, відповідно до приписів ч.1 ст. 6 Закону № 963-ІV, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у тому числі належать, також здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Безпосередньо повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель передбачені ст. 10 Закону № 963-ІV.

Зокрема, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель.

З аналізу вищезазначених норм права випливає, що проведення перевірки стану дотримання земельного законодавства зумовлено необхідністю виконання державним інспекторами їх безпосередніх інспекційних функцій.

Механізм процедури планування та проведення перевірок, оформлення матеріалів за їх результатами, підготовчі заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірки урегульовано Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (який діяв на момент виникнення спірних правовідносин), затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 р. № 312 (надалі-Порядок № 312).

Так, відповідно до п. 4.1.Порядку № 312, державні інспектори проводять перевірки стану дотримання земельного законодавства в присутності власників земельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодавства. У разі відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків.

Таким чином, законодавець передбачив необхідність безпосередньої присутності власника земельної ділянки або двох свідків виключно у випадку перевірки земельної ділянки, яка належить/використовується фізичній особі, яка перевірялась.

Як вбачається з матеріалів справи, у відповідності до вищезазначених норм права державним інспектором Ляшенко Ю.А. проводилась перевірка безпосередньо земельної ділянки, яка належала саме ОСОБА_4 та була здійснена в присутності останньої.

Згідно п. 4.2. Порядку № 312, при проведенні перевірки державний інспектор: установлює особу, яка є власником земельної ділянки чи землекористувачем; при встановленні факту зміни власника чи користувача об'єкта нерухомості уживає заходів для з'ясування особи фактичного власника чи користувача; установлює правомірність використання земельних ділянок іншими землекористувачами, яким вони не надані у власність чи користування; перевіряє наявність документів, що посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою; перевіряє дотримання режиму використання земельної ділянки відповідно до цільового призначення; уточнює відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості.

Отже, враховуючи вищевикладене, суд вважає, що по-перше, дії державного інспектора з проведення перевірки є, по суті, процедурним заходом у рамках здійснення суб'єктом владних повноважень збору доказової інформації щодо дотримання фізичними особами приписів земельного законодавства, а по-друге, ці дії самі по собі не породжують будь-яких правових наслідків для ОСОБА_1, позаяк були проведені по відношенню до ОСОБА_4, а відтак не змінюють стану суб'єктивних прав та обов'язків саме позивача та не є юридично значущими діями.

Обов'язковою ж ознакою рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень є прямий (безпосередній) вплив рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на правовий статус фізичної особи, тобто обмеження її прав, свобод, покладення на неї обов'язків.

Між тим, як зміст позовних вимог про визнання неправомірними вже здійснених дій державного інспектора з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства свідчить про те, що на момент звернення ОСОБА_1 до суду вони не породжують для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливають на його права і обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Таким чином, враховуючи вищенаведене та проаналізувавши норми права, суд дійшов висновку, що державний інспектор Ляшенко Ю.А., здійснюючи перевірку дотримання вимог земельного законодавства, діяв виключно в межах правового поля, на підставі та у спосіб, які встановлені чинним земельним законодавством.

Також суд зазначає, що відповідно до приписів ст. 10 Закону № 963-ІV державні інспектори мають право складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Окрім того, особливості оформлення документів за результатами перевірки зафіксовані в п.5 Порядку № 312.

Так, згідно п.п. 5.1-5.2 Порядку № 312, при проведенні всіх видів перевірок державний інспектор складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства. Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства (далі - акт) складається за результатами перевірки, зокрема, якщо виявлено чи не виявлено порушення земельного законодавства.

Таким чином, законодавець чітко зобов'язує державного інспектора у разі проведення відповідної перевірки зафіксувати результати такої перевірки шляхом складення акту, навіть у випадку відсутності порушень земельного законодавства.

Тобто, фактично в акті перевірки викладається суб'єктивна думка перевіряючого, його оціночні судження, щодо наявності/відсутності з боку власника/користувача земельної ділянки порушень земельного законодавства.

Приписами п. 5.3 порядку № 312 передбачено, що акт складається у двох примірниках. Перший примірник акта залишається у державного інспектора, який проводить перевірку, другий - вручається або надсилається керівнику юридичної особи чи фізичній особі, які перевірялись. При проведенні спільних перевірок з іншими органами контролю, копія акта надається цим органам.

З правового аналізу вищезазначеної нормою права слідує, що законодавцем на державних інспекторів покладений обов'язок щодо вручення акту перевірки виключно фізичній особі, саме яка підлягала перевірці.

Як вбачається з матеріалів справи, оскільки державним інспектором Ляшенко Ю.А. проводилась перевірка земельної ділянки, що перебувала у користування ОСОБА_4, то саме останній слід вручити акт перевірки. Факт належного дотримання державним інспектором вимог п. 5.3 Порядку № 312 та, відповідно, ознайомлення/ вручення ОСОБА_4 акта перевірки від 15.01.2010 року підтверджується її особистим підписом (а.с. 9).

Відповідно до п. 5.4 -5.6 Порядку № 312, в акті державний інспектор зазначає: дату та місце складання акта; посаду та прізвище інспектора (інспекторів), який (які) проводив (проводили) перевірку; посади та прізвища осіб, які були залучені до перевірки; посаду та прізвище представника юридичної особи чи прізвище фізичної особи, які були присутні при перевірці; місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються; місце розташування земельної ділянки, її площу згідно із земельно-кадастровою документацією та фактичну площу, яка використовується; категорію земель та склад угідь; цільове призначення та фактичний стан використання (освоєння) земельної ділянки; наявність документів, які посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою; обставини порушення земельного законодавства; суть порушення з посиланням на акти чинного законодавства, вимоги яких порушені. Акт підписується державним інспектором (інспекторами), який (які) проводить (проводять) перевірку, представником юридичної особи чи фізичною особою, що використовують земельні ділянки, свідками (за їх наявності). В акті наводиться план-схема місця розташування земельної ділянки (схематичний абрис чи викопіювання з картографічних матеріалів планів земельної ділянки з прив'язкою до місцевості та зазначенням суміжних землекористувачів). На плані-схемі вказується загальна площа земельної ділянки та площа, на якій виявлено порушення (забруднення, самовільне зайняття тощо).

Як вбачається з матеріалів справи, державним інспектором під час складання спірного акту від 15.10.2010 року було враховано та дотримано вищезазначені вимоги, а вказане рішення суб'єкта владних повноважень містить всі необхідні реквізити.

Таким чином, суд приходить до висновку, що суб'єкт владних повноважень, виконуючи безпосередньо свої обов`язки по проведенню перевірки, склав Акт від 15.10.2010 року, який є службовим документом, що підтверджує факт проведення такої перевірки, де викладені судження перевіряючого щодо обставин господарської діяльності власника земельної ділянки і є носієм доказової інформації про виявленні порушення вимог земельного законодавства, контроль за дотримання яких покладено на органи Держсільгоспінспекція України, не породжує саме для позивача жодних правових наслідків та не покладає будь-яких зобов'язань на ОСОБА_1

Окрім того, додатково суд вважає за потрібне звернути увагу, що безпосередньо порядок застосування заходів адміністративного впливу до порушників земельного законодавства урегульовано п. 6 Порядку № 312.

Зокрема, у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення. З метою усунення наслідків виявленого порушення державний інспектор видає особі, яка скоїла правопорушення, припис про їх усунення (додаток 2). Термін усунення наслідків правопорушення встановлюється державним інспектором, але не більше 30-денного строку ( п.п. 6.1-6.2 Порядку).

З правового аналізу вищезазначеної норми права випливає, що прийняття відповідним суб'єктом владних повноважень припису чи протоколу про адміністративне правопорушення прямо пропорційно залежить від виявлення та підтвердження факту порушення землекористувачем вимог земельного законодавства.

Також, суд звертає увагу, що вищезазначені рішення перевіряючого у вигляді протоколу чи припису спрямовані на безпосереднє усунення наслідків адміністративного правопорушення.

Окрім того, ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 14.04.2015 року було зобов'язано відповідача 2, серед іншого, також уточнити суду чи складався за результатом проведеної перевірки відповідний припис чи протоколи про адміністративні правопорушення чи подавалися в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності (надати відповідне документальне підтвердження).

Як було встановлено під час розгляду справи та підтверджено поясненнями позивача, наданими у судовому засіданні 22.04.2015 року, та представника відповідача 2 в результаті перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки НОМЕР_1, яка використовується ОСОБА_4 ані протоколу про адміністративне правопорушення, ані жодного припису про усунення виявлених правопорушень, саме по відношенню до ОСОБА_1 відповідним суб'єктом владних повноважень не складалось.

Суд вважає за необхідне зазначити, що при фактичному проведенні перевірки, діями перевіряючого, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки позивача у сфері публічно-правових відносин будуть відповідні рішення про необхідність усунення виявлених правопорушень, у той час, як було встановлено під час розгляду справи, державним інспектором за наслідками перевірки не прийнято ані протоколу про адміністративне правопорушення, ані припису щодо ОСОБА_1

Таким чином, з огляду на те, що матеріали справи не містять відповідного припису чи протоколу про адміністративні правопорушення щодо ОСОБА_1, то суд приходить до висновку, що вказані обставини, в свою чергу, вказують на відсутність зафіксованого та підтвердженого у законодавчо встановленому порядку факту порушення позивачем вимог земельного законодавства під час користування земельною ділянкою НОМЕР_2, яка розташована на території садового товариства "Зелена гірка".

Поряд з цим позивачем до суду не надано будь-яких інших доказів на підтвердження прав та законних інтересів зі сторони суб'єкта владних повноважень під час перевірки дотримання вимог земельного законодавства.

Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України визначено завданням адміністративного судочинства захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Положеннями ст.. 6 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Отже, у контексті з положеннями частини 1 статті 6 КАС України, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Згідно з вимогами частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відтак, суд звертає увагу на те, що згідно з вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом лише у разі, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Враховуючи вимоги Кодексу адміністративного судочинства України, суд вважає, що позивач повинен довести факт порушення його прав чи охоронюваних законом інтересів відповідачем.

Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, враховуючи те, що позивачем не доведено факту порушення саме його прав відповідачем 1 при проведенні останнім перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства ОСОБА_4 та формуванні акта перевірки від 15.01.2010 року, який містить лише суб'єктивну думку суб'єкта владних повноважень про результати проведеної перевірки та не є відповідним рішенням суб'єкта владних повноважень, який підтверджує у законодавчо встановленому порядку факт порушення ОСОБА_1 вимог земельного законодавства, та має для позивача відповідні правові наслідки, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись ст. 19 Конституції України, ст.ст. 9, 11, 94, 128, 159, 160- 163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до 1. Державного інспектора Державної інспекції сільського господарства у Харківській області Ляшенко Юрія Андрійовича, 2. Державної інспекції сільського господарства у Харківській області про визнання дій незаконними - залишити без задоволення.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення протягом десяти днів з дня її проголошення, у разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 Кодексу адміністративного судочинства України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Повний текст постанови виготовлено 27.04.2015 року.

Суддя Горшкова О.О.