Справа № 821/1034/15-а
Суддя: Пекний А.С.
Дата ухвалення: 2015-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2015 р.м. ХерсонСправа № 821/1034/15-а

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Пекного А.С.,

при секретарі: Кальченко-Булановій М.С.,

за участю представників: позивача - Доценка К.С., Баранової І.В., відповідача - Ватаги І.М., Кістінь І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Херсонської обласної фітосанітарної лабораторії до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання неправомірним та таким, що не підлягає виконанню пункту 2 вимоги від 07.10.2014 р. № 21-7-14-14/5481,

встановив:

Херсонська обласна фітосанітарна лабораторія (далі - позивач, Лабораторія) звернулась до суду із позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі - відповідач, ДФІ в Херсонській області, ДФІ), в якому просить визнати неправомірним та таким, що не підлягає виконанню пункт 2 вимоги від 07.10.2014р. №21-7-14-14/5481.

Позовні вимоги мотивовані помилковістю висновків відповідача про вчинення Лабораторією порушень ч.ч.4, 8 ст.13 Бюджетного кодексу України та п.п. 18-20, 22, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228.

Свої доводи позивач обґрунтовує тим, що видатки на оплату праці працівників відділу фітосанітарного аналізу передбачені кошторисами на 2013-2014 р.р. за рахунок коштів загального фонду бюджету, які затверджені в установленому порядку, розміри цих видатків визначені відповідно до штатних розписів. Перелічені ДФІ нормативні акти не містять приписів щодо здійснення видатків на виплату заробітної плати працівникам, що фінансуються по загальному фонду бюджету, за рахунок коштів спеціального фонду бюджету на суму наданих цими працівниками платних послуг.

Оскільки насправді відсутні порушення законодавства при виплаті заробітної плати працівникам відділу фітосанітарного аналізу, то на думку позивача не підлягає виконанню ним пункт 2 вимоги відповідача від 07.10.2014р. №21-7-14-14/5481, яким на Лабораторію покладено обов'язок у відповідності до чинного законодавства ініціювати перед Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду кошторису за КПКВ 2802030 "Організація і регулювання діяльності установ в системі Державною ветеринарної та фітосанітарної служби України" на суму 261 333,57 грн., а у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань у поточному році за бюджетною програмою у цілому для зменшення бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму.

В судовому засіданні представники позивача підтримали позовні вимоги та наполягали на їх задоволенні.

Відповідачем надано заперечення на позов, у якому ДФІ просить відмовити у його задоволенні позову з огляду на наступне.

За результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Херсонській обласній фітосанітарній лабораторії за період з 01.01.2011 р. по 01.06.2014 р. встановлено факти покриття витрат спеціального фонду за рахунок загального фонду державного бюджету за КПКВ 2802030. Так, встановлено, що згідно штатних розписів обліковується відділ аналітики пестицидів, агрохімікатів, посади працівників якого є вакантними протягом періоду січень 2013 р. - травень 2014 р. Враховуючи відсутність у позивача матеріально-технічної бази та необхідних дозволів, проведення робіт з аналітичних досліджень пестицидів, агрохімікатів не обумовлено характером діяльності останнього. Отже, позивачем безпідставно внесено до штатних розписів на 2013-2014 р. посади 9 працівників відділу аналітики пестицидів, агрохімікатів , в тому числі за рахунок коштів загального фонду кошторису Лабороторії 7 посад внаслідок чого зайво заплановано коштів загального фонду за КПКВ 2802030 по КЕКВ 2110 "Оплата праці" на загальну суму 164915,00 грн.

Крім того, ревізією наявності фактів покриття витрат спеціального фонду по заробітній платі за рахунок загального фонду кошторис; під час надання платних послуг встановлено, що утримання працівників відділу фітосанітарного аналізу, які надавали платні послуги частково здійснювалось за рахунок коштів загального фонду кошторису. Так, працівниками відділу фітосанітарного аналізу протягом 2013 року проведено 91109 аналізів в тому числі проведених на безоплатній основі (контрольні зразки за рахунок Лабораторії) 1617 аналізів, фактичні витрати на заробітну плату працівників відділу фітосанітарного аналізу склали в загальній сумі 285389,47 грн.: з них витрати загального фонду кошторису склали в сумі 166436,06 грн., витрати на заробітну плату на проведення одного аналізу склали в загальній сумі 31324 грн., витрати заробітної плати понесені на проведення контрольних зразків протягом 2013 року склали в сумі 5065,08 грн. Таким чином, витрати спеціального фонду кошторису понесені на оплату праці працівників під час надання платних послуг, які оплачено коштами загального фонду кошторису склали в загальній сумі 161370,80 грн. та нарахування на заробітну плату склали 58577,66 грн. Аналогічно встановлено у періоді січень - травень 2014 року понесення витрат спеціального фонду кошторису на оплату праці під час надання платних послуг, які оплачено коштами загального фонду кошторису в сумі 30363,12 грн. та нарахування на заробітну плату 11021,81 грн.

Таким чином враховуючи, що відновлення касових видатків по загальному фонду кошторису зі спеціального фонду не здійснювалось Лабораторією протягом періоду січень 2013 року - травень 2014 року, витрати спеціального фонду кошторису на оплату праці працівників відділу фітосанітарного аналізу при наданні ними платний послуг оплачено коштами загального фонду кошторису на загальну суму 191734,09 гривень та нарахування на оплату праці на загальну суму 69599,48 грн. Внаслідок допущеного порушення загальному фонду державного бюджету КПКВ 2802030 завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 261333,57 грн.

У зв'язку з виявленими порушеннями вимог законодавства позивачу виставлена вимога від 07.10.2014 р. №21-07-14-14/5481.

Представники відповідача в судовому засіданні просили відмовити в задоволенні адміністративного позову з підстав, викладених в запереченні на позов та уточненнях до заперечення.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши представників сторін, оцінивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд вважає, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що відповідно до п.2.17 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на ІІ квартал 2014р. проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності в Херсонській обласній фітосанітарній лабораторії за період з 01.01.2011р. по 01.06.2014р., за наслідками якої складено акт від 01.09.2014р. №07-17/35.

Згідно з цим актом, ревізори дійшли висновку про порушення Лабораторією ч.ч.4, 8 ст.13 Бюджетного кодексу України та п.п. 18-20, 22, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228.

Ці порушення полягали у тому, що у ревізійному періоді утримання працівників відділу фітосанітарного аналізу, які надавали платні послуги, частково здійснювалось за рахунок коштів загального фонду кошторису, тобто витрати спеціального фонду кошторису на оплату праці працівників, які надавали платні послуги, оплачено за рахунок коштів загального фонду кошторису на загальну суму 261 333,57 грн. (з них заробітна плата - 191 734,09 грн. та нарахування на оплату праці - 69 599,48 грн.).

За наслідками ревізії на адресу Лабораторії відповідачем надіслано лист-вимогу від 07.10.2014р. №21-7-14-14/5481, п.2 якої Лабораторію зобов'язано усунути вказане порушення наступним чином: у відповідності до чинного законодавства ініціювати перед Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду кошторису за КПКВ 2802030 "Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України" на суму 261 333,57 грн., а у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань у поточному році за бюджетною програмою у цілому для зменшення бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму.

Вирішуючи даний спір, суд враховує наступні положення законодавства та встановлені обставини справи.

Відповідно до ст.ст. 1, 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Права органу державного фінансового контролю визначені ст. 10 Закону № 2939-XII, в тому числі п.п. 7, 8, 9, 10, 15 цієї статті встановлені їх повноваження за наслідками фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель.

Так, згідно із п.п. 7, 10 ст. 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до ч.2 ст. 15 Закону № 2939-XII, законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

З матеріалів справи видно, що за наслідками ревізії відповідачем зроблено висновок про порушення позивачем бюджетного законодавства та про необхідність його усунення шляхом ініціювання перед головним розпорядником зменшення Лабораторії бюджетних асигнувань на загальну суму 261 333,57 грн.

Суд вважає помилковими висновки органу державного фінансового контролю про вчинення Лабораторією порушень законодавства.

Так, відповідно до п.п.1, 2, 3 Положення про Державну установу "Херсонська обласна фітосанітарна лабораторія", затвердженого наказом Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України від 23.11.2012р. №406, (далі - Положення) є державною установою, яка належить до сфери управління Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України. Лабораторія керується у своїй діяльності Конституцією України, законами України, іншими актами Верховної Ради України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства аграрної політики та продовольства України, Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України та цим Положенням.

Лабораторія є юридичною особою.

Основні завдання, повноваження та мета діяльності Лабораторії визначені у п.п.4, 5, 6 Положення.

Так, основними завданнями Лабораторії є: виконання комплексу заходів, що спрямовані на охорону території Херсонської області від занесення та інтродукції регульованих шкідливих організмів; визначення фітосанітарного стану об'єктів регулювання, що імпортуються, експортуються, реекспортуються, перевозяться в межах України або транзитом територією України; проведення фітосанітарної експертизи об'єктів регулювання; своєчасне виявлення, локалізація та ліквідація регульованих шкідливих організмів; кваліфіковане своєчасне визначення шкідливих організмів; вивчення видового складу, біології та екології регульованих шкідливих організмів; проведення аналітичних досліджень сільськогосподарської продукції та сировини рослинного походження з метою визначення в них вмісту залишкових кількостей пестицидів, агрохімікатів; проведення аналітичних досліджень ґрунту, поверхневих вод, призначених для сільськогосподарських потреб, з метою визначення в них залишкових кількостей пестицидів; проведення аналітичних досліджень засобів захисту рослин (пестицидів) на відповідність їх сертифікатам якості; визначення діючої речовини пестициду, масової частки пестициду в протруєному насінні та невідомих пестицидів.

Лабораторія відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, проводить огляд, відбір зразків, обстеження, аналіз та інспектування рослин, продуктів рослинного походження та інших об'єктів регулювання; ідентифікує шкідливі організми, виявлені при проведенні фітосанітарного контролю; проводить відбір зразків та аналітичні дослідження ґрунту, поверхневих вод, проводить фітопатологічний аналіз рослин, зерна та сільськогосподарської продукції рослинного походження та їх ентомологічний аналіз, тощо.

Основною метою діяльності Лабораторії є проведення науково-обґрунтованої лабораторної діагностики та/або ідентифікації шкідливих організмів, оцінки фітосанітарного стану рослин, продуктів рослинного походження та інших об'єктів регулювання у сферах карантину та захисту рослин.

Згідно із п.п. 11 - 13 Положення, майно Лабораторії утворюється за рахунок, зокрема, коштів загального та спеціального фондів державного бюджету, що виділяються на утримання лабораторії та надходять за надання платних послуг.

Фінансування і матеріально-технічне забезпечення Лабораторії здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фондів державного бюджету України та інших не заборонених законами України джерел; джерелами фінансування Лабораторії за рахунок спеціального фонду державного бюджету можуть бути кошти, що надходить від надання платних послуг.

Відповідно до ст.ст.49, 50 Закону України від 30.06.1993р. № 3348-XII "Про карантин рослин", фінансування фітосанітарних заходів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, коштів осіб та інших не заборонених законами України джерел.

Вичерпний перелік платних послуг центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері карантину рослин, визначається виключно цим законом та включає в себе проведення огляду, обстеження, аналіз, знезараження, інспектування, обробку, організацію та здійснення контролю за роботами з фумігації (знезараження) об'єктів регулювання.

Розміри платних послуг, які затверджує Кабінет Міністрів України, мають дорівнювати фактичним витратам на їх надання.

Фінансування і матеріально-технічне забезпечення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері карантину рослин, здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фондів Державного бюджету України.

Джерелами фінансування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері карантину рослин. за рахунок спеціального фонду Державного бюджету України можуть бути кошти, що надходять від надання платних послуг, визначених у статті 49 цього Закону.

Постановами Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2011 р. №1348 та від 9 червня 2011 р. №641 затверджені переліки платних адміністративних послуг, які надаються Державною ветеринарною та фітосанітарною службою, органами та установами, що належать до сфери її управління, і розміри плати за їх надання.

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 13.02.2013р. №96 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07 березня 2013 р. за № 380/22912) затверджено розміри плати за послуги з питань ветеринарної медицини, захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, які надаються органами та установами, що входять до сфери управління Державної ветеринарної та фітосанітарної служби.

Пунктом 30 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що основним плановим фінансовим документом бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень - є кошторис.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 затверджено Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ (далі - Порядок №228), відповідно до п.1 якого кошторис бюджетних установ має такі складові частини:

- загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою (далі - установа) основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету;

- спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Згідно п.5 Порядку №228, установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду. Установи мають право брати бюджетні зобов'язання витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду.

Як видно з матеріалів справи, спеціальний фонд Лабораторії формується за рахунок надходжень коштів від надання платних послуг з питань карантину рослин, з питань захисту рослин та з питань охорони прав на сорти рослин.

Пунктами 18, 19, 20, 22, 49 Порядку №228 передбачено, що у процесі формування спеціального фонду проекту кошторису планування власних надходжень бюджетних установ здійснюється за групами та підгрупами, визначеними Бюджетним кодексом України, з урахуванням того, що показники власних надходжень формуються: за першою групою (надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством) - з урахуванням рівня їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання таких показників за період, що передує планованому; за першою підгрупою другої групи (благодійні внески, гранти та дарунки) - на підставі договорів, календарних планів проведення централізованих заходів та інших документів, якими передбачено отримання таких внесків, грантів та дарунків; за третьою підгрупою другої групи (кошти, що отримують вищі та професійно-технічні навчальні заклади від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право) - за видами надходжень, які передбачається розміщувати на депозитах.

Спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання. Розподіл видатків бюджету та надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді. Відповідальність за виникнення заборгованості, що склалася за видатками спеціального фонду, несе виключно розпорядник, з вини якого вона утворилась.

Під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, виплату стипендії, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

Показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.

Видатки бюджету та надання кредитів з бюджету спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін.

Видатки спеціального фонду кошторису здійснюються у послідовності, передбаченій пунктом 23 цього Порядку для їх планування.

Установи мають право використовувати протягом поточного бюджетного періоду залишки бюджетних коштів, що утворилися на початок року на рахунках спеціального фонду, для здійснення видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, передбачених у кошторисах на поточний рік.

Зміни до спеціального фонду кошторису вносяться у разі, коли загальний обсяг фактичних надходжень до цього фонду разом з обсягом залишків бюджетних коштів на його рахунках на початок року буде більший, ніж відповідні надходження, враховані у кошторисі на відповідний рік. При цьому в спеціальному фонді кошторису уточнений обсяг видатків бюджету та надання кредитів з бюджету повинен дорівнювати сумі уточненого обсягу доходів і залишків бюджетних коштів на початок року.

Протягом бюджетного періоду розпорядники вносять зміни до спеціального фонду кошторису за власними надходженнями на підставі довідки Казначейства про підтвердження надходжень на спеціальні реєстраційні рахунки, що відкриті в органах Казначейства, та довідки про зміни до кошторису без внесення відповідних змін до бюджетного розпису за спеціальним фондом бюджету. Розпорядники нижчого рівня подають розпорядникам вищого рівня завірені відповідним органом Казначейства копії затверджених довідок про внесення змін до спеціального фонду кошторису за власними надходженнями. Розпорядниками вносяться зміни до спеціального фонду кошторису у частині збільшення надходжень та видатків у разі, коли обсяги власних надходжень спеціального фонду кошторису фактично перевищили обсяги, враховані під час затвердження відповідного бюджету, з урахуванням залишків на початок року. Зміни вносяться на підставі розрахунків з відповідним обґрунтуванням. У разі коли фактичний обсяг власних надходжень з урахуванням залишків бюджетних коштів на початок року бюджетних установ менший, ніж плановані показники, враховані у спеціальному фонді кошторису, розпорядники зобов'язані за три тижні до кінця бюджетного періоду внести зміни до спеціального фонду кошторису у частині зменшення надходжень і видатків з урахуванням очікуваного виконання спеціального фонду кошторису у відповідному бюджетному періоді. Розпорядники упорядковують бюджетні зобов'язання з урахуванням внесених до спеціального фонду кошторису змін.

Органи Казначейства ведуть облік таких змін, провадять видатки спеціального фонду бюджету за власними надходженнями на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін без внесення змін до бюджетного розпису та відображають у звітності про виконання державного бюджету планові показники за спеціальним фондом бюджету з урахуванням внесених змін до кошторисів.

Зміни до спеціального фонду кошторису за іншими надходженнями (крім власних надходжень бюджетних установ) вносяться у порядку, за яким після внесення відповідних змін до бюджетного розпису складаються довідки про внесення змін до кошторису.

Відповідно до п.23 Порядку № 228 видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Згідно із ч.ч.4, 8 ст.13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи:

перша група - надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством;

друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ.

У складі першої групи виділяються такі підгрупи:

підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю;

підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності;

підгрупа 3 - плата за оренду майна бюджетних установ;

підгрупа 4 - надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).

У складі другої групи виділяються такі підгрупи:

підгрупа 1 - благодійні внески, гранти та дарунки;

підгрупа 2 - кошти, що отримують бюджетні установи від підприємств, організацій, фізичних осіб та від інших бюджетних установ для виконання цільових заходів, у тому числі заходів з відчуження для суспільних потреб земельних ділянок та розміщених на них інших об'єктів нерухомого майна, що перебувають у приватній власності фізичних або юридичних осіб;

підгрупа 3 - кошти, що отримують вищі та професійно-технічні навчальні заклади від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право.

Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев'ятої статті 51 цього Кодексу) на: покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи); організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи); утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи); ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов'язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи); господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи); організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгруп 1 і 3 другої групи); виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи).

Платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Згідно із ч.9 ст.51 Бюджетного кодексу України, якщо обсяги власних надходжень бюджетних установ перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв.

Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою. У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов'язаннями із спеціального фонду бюджету.

Отже, відповідно до норм Бюджетного кодексу України та Порядку № 228 основним плановим документом бюджетної установи є кошторис, який складається з загального та спеціального фондів Державного бюджету.

Бюджетні установи мають право провадити діяльність виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисами.

Порядком № 228 передбачено, що видатки спеціального фонду кошторису здійснюються бюджетною установою на проведення заходів, пов'язаних з виконанням її основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому зазначені нормативні документи не містять переліку видатків за кодами економічної класифікації, на які саме необхідно спрямовувати кошти, отримані до спеціального фонду.

Виходячи з наведеного, суд вважає, що покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням платних послуг, що надаються бюджетними установами здійснюється за рахунок спеціального фонду у випадку, якщо такі витрати пов'язані виключно з наданням таких послуг. Проте дане не свідчить про необхідність здійснення виплат із спеціального фонду у випадку, наприклад, надання таких послуг штатними працівниками установи, які виконують також і інші покладені на них посадові обов'язки, в межах норм робочого часу без їх перевищення.

Як видно з матеріалів справи, діяльність Лабораторії не обмежується наданням лише платних послуг, а отже до її функцій входять і інші види діяльності, які не є наданням платних послуг, тому і не можуть бути покриті за рахунок власних надходжень лабораторії, тобто за рахунок спеціального фонду.

Судом досліджені кошториси Лабораторії за період, що підлягав ревізії.

З них вбачається, що на протязі 2013-2014р.р. за рахунок коштів загального фонду передбачалось фінансування видатків на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату, а також на часткову оплату придбання товарів і послуг; оплату послуг.

В той же час, протягом 2013-2014р.р. за рахунок коштів спеціального фонду Державного бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні на виплату заробітної плати з нарахуваннями та на оплату комунальних послу (незабезпечені видатками загального фонду), а також видатків на заходи пов'язані з організацією діяльності лікарні, що відповідає вимогам Бюджетного кодексу України та п.23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228.

Крім того, Лабораторією було складено та затверджено в установленому порядку штатні розписи на відповідні роки, у яких передбачені посади працівників, які утримуються за рахунок коштів загального фонду.

Ревізією не виявлено порушень щодо дотримання законодавства при складанні, розгляді і затвердженні кошторисів та при складанні штатних розписів на 2013-2014р.р., що підтверджується змістом акту ревізії від 01.09.2014р. №07-17/35 (сторінки 12 - 14 акту).

Слід зазначити, що оплата праці працівників Лабораторії відбувається на підставі загального трудового законодавства: Закону України "Про оплату праці", Кодексу законів про працю України, постановами Кабінету Міністрів України від 30.08.2002р. №1298 "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери", наказу Міністерства аграрної політики України від 03.11.2005р. №602 "Про умови оплати праці працівників бюджетних установ та організацій, що обслуговують агропромисловий комплекс", зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 11.11.2005р. за №1367/11647. Зокрема, вона складається з посадового окладу (тарифної ставки), надбавок і доплат.

Відповідно до ст.7 Бюджетного кодексу України, одним з основних принципів бюджетної системи є принцип цільового використання бюджетних коштів - тобто бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.

Згідно з ст. 48 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації. Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання за спеціальним фондом бюджету виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу).

З наявних матеріалів справи судом зроблено висновок, що витрачання бюджетних коштів на виплату заробітної плати працівникам відділу фітосанітарного аналізу здійснювалось Лабораторією відповідно до бюджетних асигнувань та напрямків їх використання, отже порушення вимог законодавства, яке відповідач вимагає усунути позивача - відсутнє.

З цього приводу суд також звертає увагу на спосіб, у який позивач вимагає від відповідача усунути порушення, а саме ініціювати перед Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду кошторису за КПКВ 2802030 "Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України" на суму 261 333,57 грн., а у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань у поточному році за бюджетною програмою у цілому для зменшення бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.

За змістом ч.1 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", позивачу як органу державного фінансового контролю надано право: зупиняти в межах своїх повноважень бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства; пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

За порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу відповідно до Бюджетного кодексу України, можуть застосовуватися такі заходи впливу: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами; призупинення бюджетних асигнувань; зменшення бюджетних асигнувань; повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету; зупинення дії рішення про місцевий бюджет; безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів; інші заходи впливу, які можуть бути визначені законом про Державний бюджет України.

Питання зменшення бюджетних асигнувань як наслідку вчинення порушень бюджетного законодавства вичерпно регулюється положеннями ст.ст. 116, 117, 118, 119 Бюджетного кодексу України та Порядком зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 березня 2011 р. №255 (далі - Порядок №255).

Відповідно до п.4 ч.1 ст. 117 Бюджетного кодексу України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, як зменшення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктом 24 (стосовно розпорядників бюджетних коштів), пунктом 29 та пунктом 38 частини першої статті 116 цього Кодексу. Зменшення бюджетних асигнувань передбачає позбавлення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк до завершення поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) та у разі необхідності з подальшим внесенням змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України

Згідно із ч.2 ст. 118 Бюджетного кодексу України, рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених пунктами 2 - 5 та 7 частини першої статті 117 цього Кодексу, приймається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, органами державного фінансового контролю, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів. Рішення набирає чинності з дня його підписання.

Відповідно до цих правових норм застосування такого заходу впливу, як зменшення бюджетних асигнувань, відбувається у випадку вчинення таких порушень бюджетного законодавства: нецільового використання бюджетних коштів; здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч цьому Кодексу чи закону про Державний бюджет України; здійснення видатків на утримання бюджетної установи одночасно з різних бюджетів всупереч цьому Кодексу чи закону про Державний бюджет України (п.п.24, 29, 38 ч.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України).

Нецільовим використанням бюджетних коштів за ст. 119 Бюджетного кодексу України є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

Відповідно до п.п. 2-7 Порядку №255, підставою для зменшення бюджетних асигнувань є протокол про порушення бюджетного законодавства або акт ревізії, в якому зафіксовано факт вчинення розпорядником бюджетних коштів у поточному чи минулих роках одного з порушень бюджетного законодавства. Такий протокол або акт складається органом, уповноваженим здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства (далі - контролюючий орган).

Рішення про зменшення бюджетних асигнувань головному розпоряднику коштів державного бюджету приймає Міністр фінансів, головному розпоряднику коштів місцевого бюджету - керівник місцевого фінансового органу, розпоряднику бюджетних коштів нижчого рівня - головний розпорядник коштів відповідного бюджету.

У разі встановлення одного з порушень бюджетного законодавства контролюючий орган протягом десяти робочих днів з дати підписання протоколу про таке порушення або реєстрації акта ревізії, а в разі наявності заперечень (зауважень) до акта ревізії - з дати подання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень) подає до Мінфіну (місцевого фінансового органу, головного розпорядника коштів відповідного бюджету) протокол про порушення бюджетного законодавства або засвідчену підписом керівника контролюючого органу копію акта ревізії, що скріплений печаткою такого органу.

Разом з копією акта ревізії контролюючим органом подається довідка про порушення бюджетного законодавства, що складається у порядку, визначеному Мінфіном.

Одночасно з поданням зазначених документів керівник контролюючого органу приймає в установленому законодавством порядку рішення про зупинення операцій з бюджетними коштами розпорядника бюджетних коштів, який вчинив порушення бюджетного законодавства.

Міністр фінансів (керівник місцевого фінансового органу, головний розпорядник коштів відповідного бюджету) протягом п'яти робочих днів після надходження документів, передбачених пунктом 4 цього Порядку, приймає рішення про зменшення бюджетних асигнувань у поточному бюджетному періоді розпоряднику бюджетних коштів, який вчинив порушення бюджетного законодавства (далі - рішення про зменшення бюджетних асигнувань).

Виконання рішення про зменшення бюджетних асигнувань передбачає позбавлення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк до завершення поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) в частині фактичного зменшення обсягу бюджетних асигнувань на суму вчиненого порушення бюджетного законодавства.

У разі необхідності до помісячного розпису асигнувань відповідного бюджету вносяться зміни шляхом збалансованого за місяцями коригування обсягу асигнувань у поточному бюджетному періоді на наступні місяці до внесення відповідних змін у бюджетні призначення державного чи місцевого бюджету.

У разі необхідності зменшення бюджетних призначень здійснюється шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) у встановленому порядку.

Зі змісту цих правових норм видно, що ініціювання питання про зменшення бюджетних асигнувань віднесено до повноважень позивача як органу державного фінансового контролю; прийняття рішення про зменшення бюджетних асигнувань є компетенцією Міністра фінансів, керівника місцевого фінансового органу або головного розпорядника коштів відповідного бюджету.

Підставою для ініціювання питання про зменшення бюджетних асигнувань є складений органом державного фінансового контролю протокол про бюджетне правопорушення або акт ревізії із висновками про вчинення бюджетного правопорушення, передбаченого п.п.24, 29, 38 ч.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України разом із довідкою про порушення бюджетного законодавства.

Отже, учасниками процесу застосування такого заходу впливу, як зменшення бюджетних асигнувань, відповідно до Бюджетного кодексу України та Порядку №255 є орган державного фінансового контролю, який порушує питання щодо зменшення бюджетних асигнувань та Міністр фінансів, керівник місцевого фінансового органу або головний розпорядник коштів відповідного бюджету, які безпосередньо вирішують це питання та приймають відповідне рішення. Участі у цьому процесі самого суб'єкту, який вчинив бюджетне правопорушення, вказаними вище правовими нормами не передбачено.

Таким чином, відповідач у п.2 вимоги від 07.10.2014р. №21-7-14-14/5481, зобов'язуючи позивача ініціювання питання про зменшення йому бюджетних асигнувань, фактично вимагає від нього вчинення дій, які є виключною компетенцією самого відповідача та головного розпорядника коштів державного бюджету і не належать до повноважень Лабораторії.

Тобто, позивач не є тією особою, до якої можуть бути звернуті вимоги щодо вирішення питання про зменшення бюджетних асигнувань.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення, оскільки відповідачем не доведено правомірності свого рішення, викладеного у п.2 вимоги від 07.10.2014р. №21-7-14-14/5481.

Керуючись ст. ст. 158-163, 167 КАС України, суд, -

постановив:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 07 жовтня 2014 року № 21-7-14-14/5481.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст постанови виготовлений та підписаний 27 квітня 2015 р.

Суддя Пекний А.С.

кат. 9.3