Справа № 2а-0770/2727/12
Суддя: Качмар В.Я.
Дата ухвалення: 2015-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

2а-0770/2727/12

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2015 р.

Справа № 4791/13/876

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді – Качмара В.Я.,

суддів – Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участі секретаря – Ратушної М.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Хімінвест Транс» на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2013 року в справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Хімінвест Транс» до Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області, третя особа Рахівська районна державна адміністрація в Закарпатській області, про визнання протиправними дій,

В С Т А Н О В И В :

В обґрунтування позовних вимог вказує, що у відповідача були відсутні повноваження на проведення перевірки, було порушено порядок її проведення, а висновки викладені в Акті є безпідставними та такими, що не можуть бути належними доказами зафіксованих у ньому порушень, оскільки не підтверджені належними документами та суперечать нормам чинного законодавства.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2013 року в справі №2а-0770/2727/12 у задоволенні заявленого позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржило ТОВ, яке покликаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нову постанову, якою задовольнити позов. В апеляційній скарзі покликається на обставини викладені в позовній заяві та вказує, що при проведенні перевірки відповідач діяв не на підставі, не в межах наданих повноважень та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до ч.1 ст.41 КАС України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що проведена перевірка, жодним чином не порушує права ТОВ, а відтак його позовні вимоги є безпідставними.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають фактичним обставинам справи та є вірними таких міркувань.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджено матеріалами справи, 10.08.2012 Інспекцією було проведено позапланову перевірку щодо законності виділення та цільового використання ТОВ земельної ділянки, розміщеної на території Лугівської сільської ради Рахівського району, за результатами якої складено Акт (а.с.23-26).

У зазначеному Акті відповідачем було зазначено про виявлення Інспекцією ряду порушень з боку Рахівської районної державної адміністрації в Закарпатській області (далі - РДА), що зумовило звернення позивача до адміністративного суду із цим позовом, оскільки такий вважає, що дії відповідача щодо проведеної перевірки та складених на підставі такої висновків Акта є протиправними.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V), який, зокрема встановлює порядок, умови та вимоги до проведення заходів державного нагляду (контролю) у вигляді планових та позапланових заходів.

Згідно зі ст.1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня безпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

У відповідності до ст.6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Вказане кореспондується також із п.3.2 «Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах 12.12.2003 №312 (далі - Порядок), в якому зокрема зазначено, що у разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення, незалежно від кількості раніше проведених перевірок, за наявності таких обставин:

отримання доручення від Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів прокуратури, місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та Держземінспекції;

отримання заяв, скарг чи звернень громадян, що подані в установленому законодавством порядку, у яких наведена інформація про порушення земельного законодавства чи можливість виникнення аварійних ситуацій, що можуть негативно вплинути на стан земельних ресурсів;

проведення перевірки виконання заходів з ліквідації наслідків аварій, інших надзвичайних ситуацій, що призвели до забруднення чи знищення родючого шару ґрунту;

виявлення недостовірності даних, поданих юридичними чи фізичними особами на запит інспекційного органу Держкомзему;

за наявності інформації щодо самовільного зайняття земельної ділянки та використання її без правовстановлюючих документів;

при поданні юридичними чи фізичними особами письмової заяви до відповідного інспекційного органу Держкомзему про бажання проведення позапланової перевірки;

у разі публікацій у засобах масової інформації матеріалів, що свідчать про порушення земельного законодавства; за ініціативи інспекційного органу Держкомзему, якщо ним виявлені факти, що свідчать про порушення земельного законодавства.

Із матеріалів справи вбачається, що листом від 12.07.2012 №611/01-23 РДА звернулось із письмовим зверненням щодо проведення перевірки по земельній ділянці наданої нею на умовах оренди ТОВ для будівництва житла для працівників, що будуть будувати ГЕС (землі комерційної діяльності) на території Лугівської сільської ради Рахівського району, за межами населеного пункту, урочище Скотарчик (а.с.162).

При цьому, РДА просило звернути увагу при проведенні перевірки на конкретні питання, а також інші питання дотримання вимог чинного земельного законодавства.

Відтак, на підставі звернення РДА, яка є юридичною особою в розумінні Закону №877-V, Інспекцією було проведено позапланову перевірку РДА.

При цьому, як було встановлено судом першої інстанції суб’єктом перевірки відповідача була саме РДА за її власним бажанням, а не ТОВ, оскільки останнє зазначено в Акті внаслідок механічної помилки.

Вказані обставини РДА не заперечуються, як і не спростовані самим позивачем.

Апеляційний суд зазначає, що обов'язковою ознакою рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є прямий (безпосередній) вплив таких рішення, дії чи бездіяльності на правовий статус фізичної чи юридичної особи, зокрема обмеження її прав, свобод, покладення на неї обов'язків.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

В даному випадку, відповідачем проводилась перевірка РДА за її власним бажанням, а відтак жодним чином така не може порушувати прав, свобод та інтересів ТОВ, враховуючи при цьому, що самим об’єктом перевірки (РДА) правомірність такої не заперечується та не оскаржується.

Більше того, слід звернути увагу, що в правовому регулюванні спірних правовідносин може приймати участь лише рішення суб'єкта владних повноважень, якщо воно породжує правові наслідки для ТОВ, а не окремі дії, вчинені в процесі здійснення владних повноважень щодо перевірки РДА. Обставини щодо вчинення цих дій входять до предмету доведення у справі за позовом про скасування рішення суб'єкта владних повноважень, а їх правова оцінка судом на відповідність встановлених законом компетенції суб'єкта владних повноважень та порядку їх вчинення може бути (не обов’язково) підставою для скасування рішення як протиправного внаслідок вчинення посадовими особами суб'єкта владних повноважень дій не у спосіб та не у порядку, встановлених законом.

Частиною 6 ст.7 Закону №877-V передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо), предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями, які є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

Згідно ч.7 ст.7 Закону №877-V на підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Вказані положення повністю кореспондуються із Розділом 5 Порядку.

Враховуючи наведене, акт - є документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок суб'єктів господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері дотримання вимог земельного законодавства.

Тобто, акт Інспекції - це службовий документ, який стверджує факт проведення перевірки суб'єкта господарювання та містить певні висновки посадової особи щодо можливих порушень вимог земельного законодавства.

При цьому, слід зазначити, що Інспекція відповідно до чинного законодавства не позбавлена права викладати в акті перевірки власні суб'єктивні висновки щодо зафіксованих обставин та в подальшому, у разі виникнення спору щодо її рішень прийнятих за результатами проведеної перевірки, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності допущених порушень суб'єктами господарювання.

Оцінка акту перевірки, в тому числі й оцінка дій посадових осіб контролюючого органу щодо викладення у ньому висновків перевірки, а також щодо самих висновків перевірки, надається уповноваженими законом органами влади при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.

У свою чергу, висновки Акта не породжують для позивача прав та обов'язків, що спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і не мають обов'язкового характеру, оскільки є лише різновидом інформації.

Так, у цьому випадку Акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою можливих порушень законодавства, не є правовим документом, який встановлює відповідальність об'єкта контролю та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні ч.1 ст.17 КАС України, який би порушував права ТОВ.

Тому, з оглядну на наведене, апеляційний суд звертає увагу, що обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про порушення законодавства об'єктом контролю є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Відтак, оскільки акт перевірки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, то відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Акт перевірки є документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.

Вказана позиція апеляційного суду узгоджується з рішеннями Верховного Суду України, зокрема, з постановою від 10 вересня 2013 року в справі 21-237а13 та від 24 вересня 2013 року в справі 21-255а13, які відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС України є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України.

Як вбачається з матеріалів справи, ТОВ не обґрунтовано, у чому полягає порушення його прав оскаржуваними діями відповідача, фактично позивачем заперечується зміст акту перевірки та його висновки, однак, Акт не є обов'язковим для виконання та не тягне за собою настання юридичних наслідків.

Більше того, під час розгляду справи встановлено, що фактично ТОВ не доведено факту порушення особисто його прав Інспекцією під час проведення перевірки РДА, а відтак у відповідності до ч.1 ст.2 КАС України відсутнє порушене право яке підлягає судовому захисту.

За таких обставин, апеляційний суд приходить до переконання про безпідставність позовних вимог ТОВ щодо визнання дій відповідача щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, складення Акту та висновків наведених у ньому протиправними.

Підсумовуючи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Доводи апелянта висновків суду не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 200, 205, 207, 254 КАС України, суд,

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Хімінвест Транс» залишити без задоволення, а постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2013 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.

Головуючий суддя В.Я. Качмар

Суддя О.М. Гінда

Суддя В.В. Ніколін