Справа № 2а-1554/12/2670
Суддя: Мельничук В.П.
Дата ухвалення: 2015-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 2а-1554/12/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Амельохін В.В. Суддя-доповідач: Мельничук В.П.
У Х В А Л А

Іменем України

02 квітня 2015 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Грищенко Т.М., Мацедонської В.Е.,

при секретарі: Анапріюк С.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 січня 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Заступника начальника - начальника Інспекції по особовому складу Управління кадрового забезпечення ГУ МВС України в Харківській області Цигульова Андрія Володимировича, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області про визнання протиправними дій, -

В С Т А Н О В И Л А:

У лютому 2012 року ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Заступника начальника - начальника Інспекції по особовому складу Управління кадрового забезпечення ГУ МВС України в Харківській області Цигульова Андрія Володимировича, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області про визнання протиправними дій. Свої вимоги обґрунтовує тим, що на підставі оскаржуваних наказів була створена незаконна центральна атестаційна комісія, яка перед звільненням позивача з органів внутрішніх справ за віком в 2009 році проводила його атестацію.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2012 року позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії Заступника начальника - начальника Інспекції по особовому складу Управління кадрового забезпечення ГУ МВС України в Харківській області Цигульова Андрія Володимировича з завіряння Додатку № 1 до наказу Головного Управління МВС України в Харківській області від 10 лютого 2009 року № 95 "Про створення комісій ГУ МВС України в Харківській області". В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2015 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2012 року залишено без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.10.2014 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2012 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції новий розгляд.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 січня 2015 року позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії Заступника начальника - начальника Інспекції по особовому складу Управління кадрового забезпечення ГУ МВС України в Харківській області Цигульова Андрія Володимировича з завіряння Додатку № 1 до наказу Головного Управління МВС України в Харківській області від 10 лютого 2009 року № 95 "Про створення комісій ГУ МВС України в Харківській області". В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити в цій частині нову постанову про задоволення даного позову.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, оскаржувану постанову суду першої інстанції - без змін з наступних підстав.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, п. 1 ч. 1 ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до ст. 195 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає перегляду в апеляційному порядку в межах апеляційної скарги.

Судом першої інстанції було встановлено, що Наказом Головного Управління МВС України в Харківській області від 10 лютого 2009 року № 95 "Про створення комісій ГУ МВС України в Харківській області" створено та затверджено склад центральної атестаційної комісії Головного управління з розгляду атестацій на начальників управлінь та їх заступників, начальників самостійних відділів та їх заступників, начальників міськрайлінорганів м. Харкова і області та їх заступників, начальників відділів апаратів Головного управління та Харківського міського управління, співробітників апарату Головного управління і особовий склад органів та підрозділів, безпосередньо підпорядкованих Головному управлінню, за винятком осіб, атестації яких розглядаються згідно п.п. 2.2 - 2.9 цього наказу (додаток 1).

Додатком № 1 до Наказу № 95 встановлено склад атестаційної комісії ГУМВС України в області з розгляду атестацій начальників управлінь та їх заступників, начальників самостійних відділів та їх заступників, начальників міськрайлінорганів та їх заступників, начальників відділів апаратів Головного управління та Харківського міського управління, співробітників апарату Головного управління і особовий склад органів та підрозділів, безпосередньо підпорядкованих Головному управлінню, за винятком осіб, атестації яких розглядаються згідно п.п 2.2 - 2.9 цього наказу, а саме: Голова комісії: полковник міліції ОСОБА_4, перший заступник начальника ГУ; заступник голови комісії: полковник міліції ОСОБА_5, начальник УКЗ ГУ; секретар комісії: майор міліції ОСОБА_6, старший інспектор з ОД ВК УКЗ ГУ; та члени комісії: помічник Міністра внутрішніх справ України з дотримання прав людини ОСОБА_8, радник начальника ГУ ОСОБА_9, перший заступник начальника УКЗ ГУ і полковник міліції ОСОБА_10, начальник 21-го відділу СВБ ГУБОЗ МВС України (за згодою) і майор міліції ОСОБА_11, начальник УКР і ГУ полковник міліції ОСОБА_12, начальник УГБ ГУ полковник міліції ОСОБА_13, начальник УДАІ ГУ полковник міліції ОСОБА_14, начальник управління документального забезпечення та режиму ГУ полковник міліції ОСОБА_15, перший заступник начальника слідчого управління ГУ полковник міліції ОСОБА_16, начальник УДСБЕЗ ГУ полковник міліції ОСОБА_17, заступник начальника штабу ГУ полковник міліції ОСОБА_18, заступник начальника - начальник ЮС УКЗ ГУ полковник міліції Цигульов А.В.

Наказом Головного Управління МВС України в Харківській області від 26 березня 2009 року № 274 "Про внесення змін до наказу Головного Управління МВС України в Харківській області від 10 лютого 2009 року № 95 "Про створення комісій ГУ МВС України в Харківській області" у зв'язку із змінами в керівництві внесено зміни до Наказу № 95 та викладено в новій редакції додатки до нього, зокрема, і додаток № 1 згідно якого комісію сформовано у наступному складі: Голова комісії: заступник начальника - начальник УКЗ ГУ полковник міліції ОСОБА_5; заступник голови комісії: перший заступник начальника УКЗ ГУ полковник міліції ОСОБА_10; секретар комісії: старший інспектор ВК УКЗ ГУ капітан міліції ОСОБА_19; члени комісії: помічник Міністра внутрішніх справ України з дотримання прав людини ОСОБА_8, радник начальника ГУ ОСОБА_9, начальник 21-го відділу СВБ ГУБОЗ МВС України (за згодою) підполковник міліції ОСОБА_11, начальник УКР ГУ полковник міліції ОСОБА_12, начальник УГБ ГУ полковник міліції ОСОБА_13, начальник УДАІ ГУ полковник міліції ОСОБА_20, начальник управління документального забезпечення та режиму ГУ полковник міліції ОСОБА_15, перший заступник начальника слідчого управління ГУ полковник міліції ОСОБА_16, начальник УДСБЕЗ ГУ полковник міліції ОСОБА_17, заступник начальника штабу ГУ полковник міліції ОСОБА_18, заступник начальника - начальник ЮС УКЗ ГУ полковник міліції Цигульов А.В., заступник начальника УБОЗ ГУ підполковник міліції ОСОБА_21

Вищенаведені накази прийняті на виконання вимог Наказу Міністерства внутрішніх справ України "Про створення комісій Міністерства внутрішніх справ України"від 16 липня 2005 року № 570, п. 4 якого зобов'язано керівників департаментів, головних управлінь, самостійних управлінь та відділів центрального апарату Міністерства та йому підпорядкованих навчальних закладів МВС України створити атестаційні комісії з розгляду атестацій на особовий склад підрозділів і забезпечити контроль за їх діяльністю.

Разом з тим, згідно відповіді Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області від 31 жовтня 2011 року № 1/849 позивачу була надана інформація на його запит від 25 жовтня 2011 року, що Наказ № 95 не скасований, чинності не втратив і зміни до нього іншими наказами не вносились.

При цьому, позивачу був виданий засвідчений т.в.о. начальника УКЗ ГУМВС України в Харківській області полковником міліції А.В.Цигульовим витяг з Наказу № 95, (Додатку № 1) з якого вбачається, що Комісія створена в наступному складі: голова комісії: заступник начальника - начальник УКЗ ГУ полковник міліції ОСОБА_5; заступник голови комісії: перший заступник начальника УКЗ ГУ полковник міліції ОСОБА_10; секретар комісії: старший інспектор ВК УКЗ ГУ капітан міліції ОСОБА_19; члени комісії: помічник Міністра внутрішніх справ України з дотримання прав людини ОСОБА_8, начальник 21-го відділу СВБ ГУБОЗ МВС України (за згодою) підполковник міліції ОСОБА_11, начальник УКР ГУ полковник міліції ОСОБА_12, начальник УГБ ГУ полковник міліції ОСОБА_13, начальник УДАІ ГУ полковник міліції ОСОБА_20, начальник управління документального забезпечення та режиму ГУ полковник міліції ОСОБА_15, перший заступник начальника слідчого управління ГУ полковник міліції ОСОБА_16, начальник УДСБЕЗ ГУ полковник міліції ОСОБА_17, заступник начальника штабу ГУ полковник міліції ОСОБА_18, заступник начальника - начальник ЮС УКЗ ГУ полковник міліції Цигульов А.В., заступник начальника УБОЗ ГУ підполковник міліції ОСОБА_21, начальник ЦПП УКЗ ГУ підполковник міліції ОСОБА_22

Отже, зі змісту наявних у матеріалах справи двох примірників Додатку № 1 до Наказу № 95 вони містять різну інформацію щодо складу членів центральної атестаційної комісії, а саме: в одному примірнику головою комісії є перший заступник ГУ МВС України у Харківській області - полковник міліції ОСОБА_4, секретарем - майор міліції ОСОБА_6, в іншому - голова комісії ОСОБА_5, секретар - капітан міліції ОСОБА_19, а також як члена комісії зазначено підполковника міліції ОСОБА_22.

Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Задовольняючи позов частково суд першої інстанції виходив з того, що вимоги позивача є правомірними та обгрунтованими, а тому підлягають задоволенню частково.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його обгрунтованим з огляду на наступне.

Судом першої інстанції було встановлено, що згідно висновка Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області від 07 березня 2012 року про службове розслідування за скаргою гр. ОСОБА_2 на неправомірні дії працівників ГУМВС України в Харківській області встановлено, що старшим інспектором ВК УКЗ майором міліції ОСОБА_19 допущено порушення службової дисципліни, яке виразилось у неналежному оформленні підготовленої копії додатку № 1 наказу ГУ від 10 лютого 2009 року № 95 зі змінами, внесеними наказом ГУ від 26 березня 2009 року № 274; та старшим інспектором ВДЗ ОСОБА_23 допущено порушення трудової дисципліни, що виразилось у неналежному виконанні поставленого завдання щодо підготовки відповіді ОСОБА_2 на його інформаційний запит, що стало підставою для винесення особам, які порушили службову дисципліну усного попередження про необхідність її суворого додержання.

Отже, спірні правовідносини виникли саме з підстав того, що позивач вважає оскаржувані накази прийнятими з перевищенням повноважень та з порушенням закону, оскільки, по-перше, начальник Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області не мав наданих йому законом повноважень на прийняття спірних наказів, по-друге, у складі атестаційної комісії головою призначена особа, яка за своєю займаною посадою не може очолювати комісію, по-третє, наявність примірників наказів з розбіжностями у складі комісії свідчить про їх незаконність, у зв'язку з чим, на думку позивача, на підставі оскаржуваних наказів створена незаконна атестаційна комісія, яка проводила атестування позивача, проти чого відповідачі заперечують.

Порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ України врегульований Інструкцією про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ України, затвердженої наказом Міністра внутрішніх справ України № 181 від 22 березня 2005 року та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 23 травня 2005 року за № 559/10839.

Згідно п. 2.1 Інструкції № 181 створення атестаційних комісій МВС України, їх компетенція та повноваження визначаються цією Інструкцією.

Пунктами 2.2-2.4 Інструкції № 181 передбачено створення центральних атестаційних комісій та атестаційних комісій структурних підрозділів центрального апарату МВС України.

У відповідності до п. 2.5 Інструкції №181 атестаційні комісії створюються також у головних управліннях МВС України в Автономній Республіці Крим, місті Києві та Київській області, управліннях МВС України в областях, місті Севастополі та на транспорті, головному управлінні внутрішніх військ МВС України, вищих навчальних закладах і науково-дослідних установах МВС України наказами відповідних начальників.

Комісії головних управлінь МВС України (далі - ГУМВС), управлінь МВС України (далі - УМВС), управлінь МВС України на транспорті (далі - УМВСТ) розглядають атестації на начальників міських, районних та лінійних органів внутрішніх справ.

16 липня 2005 року Наказом Міністерства внутрішніх справ України "Про створення комісій Міністерства внутрішніх справ України" № 570 (далі - Наказ № 570) зобов'язано керівників департаментів, головних управлінь, самостійних управлінь та відділів центрального апарату Міністерства та йому підпорядкованих навчальних закладів МВС України створити атестаційні комісії з розгляду атестацій на особовий склад підрозділів і забезпечити контроль за їх діяльністю.

Відтак, наявні два чинних та не скасованих акти державного органу: Інструкція № 181, яка є нормативно-правовим підзаконним актом та регламентує порядок проведення атестування, компетенцію і повноваження створюваних атестаційних комісій та відповідних начальників на їх створення, а також Наказ № 570, який є індивідуальним актом суб'єкта владних повноважень та вказує на обов'язок створення комісій без визначення порядку та механізму.

Водночас, як вбачається з п. 2.5 Інструкції № 181 Головне Управління МВС України у Харківській області не зазначене в переліку Головних Управлінь МВС України, начальники яких уповноважені на створення атестаційних комісій, проте визначені - управління МВС України в областях.

Отже, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області до 15 листопада 2006 року діяло у структурі органів внутрішніх справ як Управління МВС України у Харківській області, а після 15 листопада 2006 року, після реорганізації, як Головне Управління МВС України у Харківській області.

Таким чином, на момент прийняття Інструкції № 181 Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області, діючи як управління, було наділене повноваженнями на створення атестаційних комісій, а отже, відсутність внесення змін до Інструкції № 181 після його реорганізації та як наслідок зміни статусу, жодним чином не вказує на позбавлення наданого йому первісно права та зміну його компетенції в частині створення комісій.

Окрім того, за своєю правовою природою повноваження Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області щодо створення атестаційних комісій є дискреційним повноваженням даного державного органу.

Як вбачається зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року (надалі також "Рекомендація R (80)2") під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Таким чином, при прийнятті рішення про створення атестаційних комісій Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області діяв у межах власної дискреції, що визначається завданнями та функціями, покладеними на даний орган.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, діяльність органів державної влади регулюють закони та підзаконні акти, ці закони та підзаконні акти дають суб'єктам владних повноважень можливість користування певною свободою розсуду при вирішенні питань і встановлюють лише межі такої свободи, тобто наділяють їх дискреційними повноваженнями.

В той же час, завданням адміністративного судочинства є контроль легальності, тобто перевірки рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на предмет дотримання ним при їх прийнятті (вчиненні) встановлених законом обов'язкових вимог.

Таким чином, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про відсутність законних підстав вважати перевищенням наданих законом повноважень дії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області при прийнятті Наказів №№ 95 та 274, а тому відсутні підстави для їх скасування з наведених підстав і визнання дій з їх прийняття неправомірними, оскільки це є формою втручання в дискреційні повноваження та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Також колегія суддів погоджується з критичним сприйняттям судом першої інстанції тверджень позивача про те, що Наказом № 274 полковника міліції ОСОБА_5 призначено головою комісії в порушення вимог п. 2.6 Інструкції № 181, оскільки вказані факти спростовуються наявними в матеріалах справи доказами.

Так, згідно з приписами п. 2.6 Інструкції № 181 головою комісії призначаються: один із заступників Міністра, перших заступників (заступників) начальника органу внутрішніх справ, перший проректор.

Наказ № 274 винесено 26 березня 2009 року, в той час, як уже 02 березня 2009 року ОСОБА_5 призначено на посаду заступника начальника ГУ МВС України в Харківській області, що підтверджується довідкою Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області про перебування ОСОБА_5 на посаді від 21 березня 2012 року.

За таких обставин, при винесенні Наказу № 274 посада ОСОБА_5 повною мірою відповідала вимогам, встановленим п. 2.6 Інструкції № 181, у зв'язку з чим колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про необгрунтованість доводів позивача про незаконність призначення ОСОБА_5 головою комісії та проведення під його головуванням атестації позивача 23 грудня 2009 року, на які він посилається як на одну з підстав для задоволення позову.

Водночас, щодо включення ОСОБА_5 до складу комісії як голови за Наказом № 95, судом першої інстанції було встановлено, що ОСОБА_5 до 26 березня 2009 року не призначався головою комісії та не обіймав посади заступника начальника ГУ МВС України в Харківській області, а витяг з Наказу № 95 завірений А.В. Цигульовим, на який посилається позивач, та який підтверджує протилежне, за результатами службового розслідування визнаний таким, що виданий помилково та з порушенням службової дисципліни, про що в свою чергу позивач був ознайомлений, що підтверджується його власноручним написом на звороті висновку службового розслідування від 07 березня 2012 року. Також, підтверджується факт завірення А.В. Цигульовим проекту Наказу № 274, замість Наказу № 95.

Судом першої інстанції було встановлено, що Заступник начальника - начальник Інспекції по особовому складу Управління кадрового забезпечення ГУ МВС України в Харківській області Цигульов Андрій Володимирович та Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області в судовому засіданні визнали неправомірність дій щодо завіряння витягу з Наказу № 95 та Додатку № 1 до нього, який було видано Позивачу.

Частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративних судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

За таких обставин, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про обґрунтованість позовної вимоги про визнання неправомірними дій А. В. Цигульова щодо завіряння Додатку № 1 до наказу Головного Управління МВС України в Харківській області від 10 лютого 2009 року № 95 "Про створення комісій ГУ МВС України в Харківській області".

Щодо решти позовних вимог, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Враховуючи відсутність правових підстав для скасування оскаржуваних наказів та визнання їх протиправними, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність у суду правових підстав для задоволення решти позовних вимог.

Таким чином, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення даного позову частково.

Доводи апеляційної скарги спростовуються вищевикладеним, а тому вона задоволенню не підлягає.

За змістом ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим - ухвалене судом на підставі повного та всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, підтверджених доказами, дослідженими в судовому засіданні.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст. ст. 2, 159, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 січня 2015 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Т.М. Грищенко

В.Е. Мацедонська

Повний текст виготовлено 02.04.2015 року.

.

Головуючий суддя Мельничук В.П.

Судді: Грищенко Т.М.