Справа № 815/1938/14
Суддя: Милосердний М.М.
Дата ухвалення: 2015-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 березня 2015 р.м.ОдесаСправа № 815/1938/14

Категорія: 11.2 Головуючий в 1 інстанції: Токмілова Л. М.

Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого - Милосердного М.М.,

суддів - Бітова А.І. та Ступакової І.Г.,

при секретарі - Тропанець О.В.,

за участю: представника прокуратури Одеської області - Пашаєва Гаджи Валійовича,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Дочірнього підприємства "Одеський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2014 року по справі за адміністративним позовом Дочірнього підприємства "Одеський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" до прокуратури Одеської області про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И Л А :

У березні 2014 року дочірнє підприємство "Одеський облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі - ДП "Одеський облавтодор") звернулося до суду з адміністративним позовом до прокуратури Одеської області про визнання протиправною та скасування постанови №11 від 18.03.2014 року про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в частині проведення перевірки підприємства в порядку прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів з питань додержання Закону України "Про транспорт", "Про автомобільний транспорт", Закону України "Про здійснення державних закупівель" та іншого законодавства під час використання бюджетних коштів на утримання та ремонт автомобільних доріг.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2014 року у задоволені позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду, директором ДП "Одеський облавтодор" подана апеляційна скарга, в якій зазначається, що вказана постанова ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, тому постанова підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.

Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що подана апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що на виконання завдання Генеральної прокуратури України щодо проведення перевірок додержання вимог законодавства при здійснені закупівлі товарів, робіт і послуг у сфері автодорожнього комплексу, вивчення змісту публікацій в інтернет-виданнях щодо можливих порушень у цій сфері, а також аналізу статистичних даних щодо використання державних коштів на будівництво, ремонт та утримання автомобільних доріг на території Одеської області, прокуратурою області 18.03.2014 року винесено постанову про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в Службі автомобільних доріг в Одеській області та ДП "Одеський облавтодор", оскільки Службою автомобільних доріг в Одеській області у 2013 році проведено закупівель за державні кошти на загальну суму понад 100 млн. гривень. Поряд з цим, значна частина отриманих бюджетних коштів перерахована Службою автомобільних доріг на адресу ДП "Одеський облавтодор", яким на підставі договорів підрядів протягом 2012-2013 років виконувались роботи з поточного ремонту автомобільних доріг області. У зв'язку з чим, постанову про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів винесено на підставі, у межах та у спосіб, передбачений Конституцією України та Законами України.

Вирішуючи справу та відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що прокуратура області, приймаючи оскаржувану постанову про проведення перевірки діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до ч.2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Також, відповідно до ч. 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Законом України "Про прокуратуру" встановлено, що прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; на прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом(стаття 5 Закону).

За змістом статті 19 Закону України "Про прокуратуру", предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора; прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Також, ч. 1 статті 21 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора.

Відповідно до частини 3 вказаної статті, для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини 1 статті 20 цього Закону; не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю; постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови; за результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги; оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.

З метою належної організації проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів наказом Генерального прокурора України №111 від 12.11.2012р. було затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - Положення), спрямоване на забезпечення точного і однакового застосування норм закону при реалізації прокурорами повноважень, передбачених Законом України "Про прокуратуру".

Згідно з п.1.3 зазначеного Положення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах державного нагляду (контролю), Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, військових частинах, громадських об'єднаннях, а також діяльності посадових і службових осіб цих органів, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, у тому числі фізичних осіб - підприємців та громадян.

Предметом перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність нормативно-правових актів, рішень, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, якщо законом не передбачено іншого порядку захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних відносин, бюджетного, земельного, митного законодавства та зовнішньоекономічної діяльності, конституційних засад підприємницької діяльності, охорони навколишнього природного середовища, міжнаціональних відносин; додержання законів про адміністративні правопорушення (п.1.4 Положення).

Відповідно ж до п.2.4 Положення підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності.

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в: дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників; наказах Генерального прокурора України; планах роботи органів прокуратури; рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня; рішеннях нарад у керівників органів прокуратури; дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України "Про прокуратуру"; інших організаційно-розпорядчих документах.

Також, з метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів та підвищення його ефективності, Генеральним прокурором України 07.11.2012р. був виданий наказ №3гн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів", згідно з п.7.2 якого наказано перевірки за власною ініціативою проводити з урахуванням стану законності в регіоні, на підставі рішень колегій органів прокуратури, координаційних і міжвідомчих нарад, вимог інших організаційно-розпорядчих документів, доручень керівництва прокуратур вищого рівня.

Таким чином, з змісту наведених норм, можна дійти висновку, що прокурор має право за власною ініціативою проводити перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, в тому числі і в дочірніх підприємствах, але підставою для проведення перевірки за власною ініціативою прокурора може бути лише наявність відповідних даних про можливі порушення законності, що містяться в проведених аналізах, узагальненнях, опрацюваннях інформації про стан законності, матеріалах розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалах кримінальних проваджень, інформаційних базах даних державних органів, повідомленнях у засобах масової інформації, мережі Інтернет, інших джерел та які також можуть відображатись в наказах Генерального прокурора України, планах роботи органів прокуратури, рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня, рішеннях нарад у керівників органів прокуратури, дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, інших організаційно-розпорядчих документах, й, при цьому, підстави для проведення перевірки повинні бути чітко визначені в постанові про проведення останньої.

Судом першої інстанції було встановлено з чим також погоджується колегія суддів, що оскаржувану постанову винесено на виконання завдання Генеральної прокуратури України щодо проведення перевірок додержання вимог законодавства при здійснені закупівлі товарів, робіт і послуг у сфері автодорожнього комплексу, вивчення змісту публікацій в інтернет-виданнях щодо можливих порушень у цій сфері, а також аналізу статистичних даних щодо використання державних коштів на будівництво, ремонт та утримання автомобільних доріг на території Одеської області. Оскільки, Службою автомобільних доріг в Одеській області у 2013 році проведено закупівель за державні кошти на загальну суму понад 100 млн. грн., поряд з цим, значна частина отриманих бюджетних коштів перерахована Службою автомобільних доріг на адресу ДП "Одеський облавтодор", яким на підставі договорів підрядів протягом 2012-2013 років виконувались роботи з поточного ремонту автомобільних доріг області. ДП "Одеський облавтодор" відповідно до вимог Закону України "Про здійснення державних закупівель" протягом 2012-2013 років приймав участь у відкритих торгах на закупівлю послуг з утримання та поточного ремонту автомобільних доріг, замовником яких була Служба автомобільних доріг в Одеській області. СУ ГУ МВС України в Одеській області 19.03.2014 до Єдиного реєстру досудового розслідування внесено дані за ознаками злочину, передбаченого частиною 5 статті 191 КК України з приводу того, що за період 2013 року посадовими особами Служби автомобільних доріг в Одеській області, діючи умисно, з метою розтрати бюджетних коштів, при здійснені державних закупівель на загальну суму 96 млн. грн., вступили у попередню змову з посадовими особами постачальників робіт та послуг ДП "Одеський облавтодор", після чого здійснили виведення державних коштів у тіньовий обіг через підприємства з ознаками фіктивності: ТОВ "ДОНБУДДОР" та ТОВ "Савин" шляхом завищення вартості та об'ємів виконаних робіт та приданих матеріалі, чим завдали збитки державі в особливо великих розмірах.

Крім того, у Постанові зазначено, що під час перевірки необхідно витребувати в зазначених підприємствах матери що свідчать про проведення закупівель та виконання, укладених з результатами договорів; витребувати документи та матеріали, необхідні проведення перевірки щодо забезпечення ефективного використання бюджетних коштів та безпеки руху; відібрати пояснення у службових посадових осіб Служби автомобільних доріг в Одеській області та ДП "Одеський облавтодор", а також підприємств, які підлягають перевірці; виконати інші дії, передбачені пунктами 3, 4, 5 частини 1 статті 20 Закону України "Про прокуратуру", тобто конкретизовано перелік перевірочних дій та обґрунтованість їх вчинення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що прокуратурою Одеської області при винесені Постанови про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 18 березня 2014 року, дотримано вимоги Закону України "Про прокурату" та Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Тому, виходячи з вищезазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції ґрунтується на вірно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Висновки суду достатньо обґрунтовані і підтверджені наявними в матеріалах справи доказами.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні норм матеріального права.

За таких обставин, підстав для скасування рішення суду першої інстанції та задоволення апеляційної скарги не вбачається.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, судова колегія,

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу Дочірнього підприємства "Одеський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" - залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2014 року - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає чинності негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Повний текст судового рішення виготовлений 20 березня 2015 року.

Головуючий: М.М. Милосердний

Судді: А.І.Бітов

І.Г.Ступакова